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关键词：农民：制度化政治参与；路径依赖；制度创新；村民自治制度
摘要：农民制度化政治参与是社会主义民主政治建设的重要内容。但农民政治参与受历史背景、初始制度选择、思想观念、既得利益集团的行为等因素的影响，在参政权利、参政范围、参政渠道、参政制度等方面皆存在路径依赖，其发展明显滞后。推动农民制度化政治参与的重要举措是突破路径依赖，进行制度创新。即要加强农民政治参与的制度环境建设，改变城乡二元结构，进一步完善人民代表大会制度和村民自治制度，拓展农民政治参与渠道，不断提高农民素质，增强其政治参与的主体意识。
中图分类号：D420
文献标志码：A
文章编号：1009-4474(2010)02-0100-06
现代社会公民政治参与的质量和程度是衡量一个国家政治民主化水平的重要标志。但并非所有的政治参与活动都能促进民主政治的发展，只有制度化的、有序的、理性的政治参与才能既使社会保持稳定又能推动民主化进程。农民制度化政治参与是指按照法律规定农民正式享有参与政治的机制，是农民运用宪法和法律赋予的权利，直接或间接影响政治决策的过程和行为。它是高品质的政治参与，是现代国家民主政治建设所追求的重要目标。
在当代中国，农民占全国人口的绝大多数，从一定意义上讲，农民的政治参与水平决定着整个中国公民政治参与的水平。改革开放以来，随着农村经济的快速发展，我国经济社会面貌发生了巨大变化，农民政治参与的积极性及频率大大提高，但农民政治参与的质量和程度仍落后于我国经济发展水平。本文将从路径依赖理论视角来分析农民制度化政治参与滞后的原因，探讨突破路径依赖、实现制度创新的途径。
一、农民制度化政治参与的困境——路径依赖
路径依赖是新制度经济学家诺斯将对人类技术演进过程中的自我强化现象的论证推广到制度变迁方面的新解释。他认为制度变迁和技术变迁一样存在着报酬递增和自我强化机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到强化，所以人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也可能顺着原来错误的路径继续下滑，最终被“锁定”在一种恶性循环的无效率状态。运用路径依赖理论来分析我国农民的政治参与现状，可以看出其中也存在路径依赖现象。
(一)农民制度化政治参与中的路径依赖现象
新中国成立以来，人民代表大会制度和村民自治制度的建设为农民制度化政治参与提供了良好的初始制度形式。但随着改革开放的深入，现有的政治体制并没有随着经济和社会体制的转轨而相应变迁，而是沿着既有的路径继续发展。在一些旧制度和习惯做法的限制下，农民制度化政治参与(简称“政治参与”)中路径依赖现象明显。
1 农民参政权利中的路径依赖现象
从自治权看，农民第一次获得了直接选举“村官”和管理村务的权利，但在现行体制下，基层政府为了完成上级政府下达的各项任务和考核目标，并不情愿把权力完全下放给农民，而是继续把村级组织的职权作为自己权力的延伸，主导甚至操纵农村的选举和日常工作，并且到现在仍有部分基层干部对村民自治持怀疑态度。从选举权看，农民在国家各级人大代表的选举中都处于绝对的弱势地位。现行选举法规定，农村与城市每一人大代表所代表的人口数的比例为4：1，无形中剥夺了四分之三的农民的参政权。这意味着各级人大代表中，农民代表所占比例少；而且人民代表大会级别越高，农民代表比例越低，农民能通过人大说话的机会太少。另外，在城乡二元体制的制约下，农村和城市户口的划分使国家机关在录用工作人员时往往将农民排除在外，使广大农民失去了平等参与国家事务管理的权利和机会。这些事实表明，在农民参政权的规定和保障中存在种种限制，路径依赖现象明显。
2 农民参政范围中的路径依赖现象
农民积极参与政治是希望通过各种参与形式表达自己的利益要求，影响政府决策，以实现和维护自己的利益。这表明，凡是有关农民的政治决策，农民都应参与其中。但现实情况是：农民只能执行国家政策，响应党的号召，并没有真正参与到国家事务的决策过程中。换句话说，农民的利益要求能否在政治决策中得到反映，并不取决于农民自身的政治参与状况，而是取决于权力精英是否重视和确认。而且，在这种执行型的政治参与模式下，农民行使参政权的层级主要集中于村一级，内容涉及自己的日常事务管理，对乡镇和县级政府的决策几乎很难发生直接的影响。农民参政范围狭窄，导致农民在社会资源和利益分配等方面均处于不利地位。
3 农民参政渠道中的路径依赖现象
当前农民参政主要通过人大、政协、信访、社团组织、基层自治组织等，这些渠道看似多样健全，但对农民参政真正能产生实效的却很少。例如，人大代表和政协委员因其产生机制的限制，往往在农民中缺乏群众基础，与农民之间也没有制度化的联系和沟通机制。信访是农民常用的表达利益的渠道，但实践中信访的低效率导致信访制度并不能有效地实现利益表达功能。就社团组织如农村中的共青团、妇联来看，其受制于村委会、村党支部，发挥作用的空间也较小。同时，我国农民又没有自己的组织——农会。应该说，农民真正能表达利益诉求的渠道不多。农民参政渠道的缺乏或不畅，迫使农民不得不寻求制度外的力量。我国现正处于社会转型期，各种利益、矛盾冲突较为激烈，再加上有些参与渠道的不畅或失效，导致当前农民政治参与中出现了一些抗争性或暴力性的制度外参与，有些地方甚至出现了有组织、有计划的群体性事件。从数量上来看，2009年全国发生的群体性事件与2008年基本持平，近9万起；从类型和性质方面来看，因维权引发的事件仍占80％以上，社会泄愤事件和社会骚乱事件均有所增加：这些事件集中表明了当前中国社会矛盾的主要特点。
4 农民参政制度中的路径依赖现象
现代民主国家公民的政治参与是靠一整套完备的制度来保证其实现的。我国现行的政治体制为农民政治参与提供了基本的制度框架，但就具体制度如户籍制度、选举制度、基层群众自治制度、信访制度等而言，在保障农民参政权利、畅通参政渠道、规范参政行为、保证参与实施等方面却存在着缺陷，甚至对农民参政有种种限制性规定。以选举法对选民登记的规定为例，公民是以户籍为依据参加选民登记的，这意味着那些长期在城市定居的农民工将很难行使其选举权力——他们的家乡观念日益淡薄，不能参加农村的选举而又被排除在与其利益密切相关的城市选举之外。这些问题的出现，都表明农民政治参与制度构建中存在着路径依赖现象。
(二)农民制度化政治参与中路径依赖现象的成因
农民政治参与的制度化是一个制度变迁的过程。在这个过程中，农民政治参与表现出明显的路径依赖，是因为历史背景、初始制度选择、思想观 念、既得利益集团的行为等因素阻碍着制度变迁。
1 历史背景的影响
路径依赖理论认为：“历史是重要的，人们过去的选择决定了他们现在可能的选择”。任何制度的建设都无法摆脱历史传统的影响。农民政治参与无疑是在中国特有的历史背景下进行的。一方面，中国小农经济历史悠久，不仅造成我国农村生产力低下，经济十分不发达，而且还形成了中国几亿原子化的小农。“他们不能代表自己，一定要别人来代表。他们的代表一定要同时是他们的主宰”。事实证明，这样的主体在贫穷的环境下是没有参政的热情和积极性的，即使参政也不可避免地会在利益博弈格局中被边缘化。另一方面，中国城乡二元社会结构的划分是与中国工业化、现代化的历史进程紧密相关的，国家对城市和乡村居民在经济收入和社会保障等方面不合理的制度规定，人为地削弱了农民的权益，使广大农民和城市居民处于不平等的地位，这无疑限制了农民政治参与权力的行使。
2 初始制度选择的影响
路径依赖理论认为，初始制度安排会影响制度变迁。一项制度一旦形成，它会给社会提供一些获利的机会，并产生协调效应，促成其他相应制度的产生，从而形成一个制度网络。这种制度网络会使得变革或退出这项制度的成本很高，从而陷入“锁定”状态。计划经济和城乡二元体制在中国实行了几十年，相应的经济、政治制度已经定型，其他社会制度也被制定出来支持着该体制，如户籍制度、选举制度、福利制度等。这些制度之间相互交错，形成了制度网络。改革开放三十年来，我国在经济体制改革方面已取得巨大进步，而政治体制改革却步履蹒跚，没有做到如党的十七大报告所指出的那样——“与人民政治参与积极性不断提高相适应”。因而可以说，初始制度选择所产生的强大制度惯性使农民政治参与的制度化建设异常艰难，表现出明显的路径依赖特征。
3 思想观念的影响
路径依赖理论认为，制度的变化就是人们对博弈规则共享的信念发生变化的结果。认知心理学告诉我们，在复杂社会中的个人大都倾向于坚持自己已经形成的见解，要改变人们共享的信念是一个相当缓慢且非常困难的过程。长期以来，我国农民头脑里形成的“权威崇拜”、“清官思想”、“与世无争”等消极的政治观念深深地影响着他们的政治行为，造成农民在参与国家社会政治生活过程中缺乏现代公民所应具有的政治责任感和积极主动精神。正如美国著名历史学家巴林顿·摩尔在分析中国社会时所指出的：“中国农民很难发展出一种政治民主的平等理论，因为中国不存在自己的民主传统。”再加上我国农村整体教育水平落后，农民文化素质不高，对政治参与行为缺乏理性的、科学的认知和判断。在这些因素的作用下，便形成路径依赖，制约着农民对理性的、制度化的政治参与行为的选择。
4 既得利益集团行为的影响
伴随现有制度会产生一些与制度共存共荣的强有力的组织和利益集团，尽管这些制度开始逐步显现出阻碍整个社会生产活动发展的负面效应，在现实生活和经济发展中也不能得到有效支持，但这些组织和利益集团可能为了自身的利益而维护和加强现有制度。政治学理论告诉我们，政治的发展是一个多方互动博弈的过程，同时，也是利益分配在各个集团之间均衡的过程。在政治参与过程中，中央与地方基层政府之间以及基层政府与农民之间都存在拉锯式的博弈。在我国自上而下的决策体制以及下级服从上级、地方服从中央的决策模式下，在上述利益博弈格局中占主导地位的必然是中央和地方政府。基于政治成本和收益分析，在制度变迁成效不明的前提下，为了避免承担高成本，政治主导者倾向于维持已有的制度，并且“从现存制度获益较多的参与人富有维持现状的资源和能力”。因而在现存制度中获利较多的强势既得利益集团成为保证现存制度持续存在的力量。反之，农民因其在博弈中的弱势地位决定了他们在政治参与中或力不从心、或无能为力，而越发地疏离政治生活或铤而走险进行制度外的政治参与。
二、农民制度化政治参与的制度创新——路径依赖的突破
英国学者戴维·赫尔德指出：“当公民享有一系列允许他们要求民主参与并把民主参与视为一种权利的时候，民主才是名副其实的民主”，而且“公民必须具有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督，才能促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共秩序”。农民政治参与是公民政治参与的一个重要组成部分，在农村人口占绝大多数的中国，农民积极参与政治活动，主张自己利益，与其他社会成员平等地进行政治博弈，不仅有利于农民自身的生存和发展，而且对整个社会的和谐发展具有重要意义。随着社会主义现代化进程的加快，农民会比以前任何时候都更多地参与到国家和社会事务中来。如果农民仍然没有或缺乏其他公民所具有的那些参政、议政的机会，在国家决策中仍然没有什么权利的话，那和谐社会的构建就只能是空谈。
农民政治参与中存在的路径依赖现象，导致农民政治参与滞后。推动农民政治参与的重要措施就是突破路径依赖，进行制度创新。当前，创新农民政治参与制度是推动农民政治参与和加快社会主义民主政治建设的一条理想的路径。
(一)加强政治参与的制度环境建设，为农民政治参与创造制度运行的条件
1 大力发展农村经济，增加农民收入，提高农民的经济地位，为突破农民政治参与的路径依赖创造物质条件
经济基础决定上层建筑。一个国家公民的政治参与水平与其经济发展程度息息相关。一般而言，社会经济发展和公民政治参与呈正相关，“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展”。我国农村尚未完成小农经济向市场经济的转型，农村经济发展相对落后，少部分农民没有脱贫，这在相当程度上制约着民主政治的健康发展。当农民处于贫穷状态时，他们既没有时间也没有精力去参与政治。贫穷不利于建设社会主义的民主政治，农村经济不发达的客观现实成为农民政治参与的最大障碍。这就需要进一步解放和发展农村生产力，大力发展农村经济，完成农业产业现代化改造，加快农村城市化进程，为农村剩余劳动力创造出路和机会，减轻农民负担，增加农民收入，提高农民的生活水平和生活质量，使农民拥有与其他社会阶层同等的社会经济地位，为农民政治参与奠定坚实的物质基础。
2 培育社会主义民主政治文化，为突破农民政治参与的路径依赖创造文化条件
社会主义民主政治文化是以平等、参与、自主、宽容、理性为核心内容的文化。适宜的文化环境是政治参与制度可持续存在和发展的基础。在农村进行社会主义民主政治文化建设，需要消除传统封建文化的影响，并帮助农民消除其对政治的依附心理和附庸意识，以及非理性、狂热、偏激、冷漠等消极政治心理；对农民进行民主政治意识、法治意识和公民意识的教育。同时，通过政治技能的传授，让农民熟悉民主政治规则和程序，培养具有政治责任感和积极主动精神的新型农民，进而建设社会主 义新农村的民主政治文化，为农民政治参与创造文化条件。
3 转变执政方式，规范干部行为，为突破农民政治参与的路径依赖创造政治条件
各级干部作为国家政策的执行者，同时又面对广大农民，其执政能力和执政水平的高低将极大地影响农民政治参与的质量和进程。很多时候，各级干部尤其是基层干部简单粗暴的执政方式和官僚主义、形式主义作风及贪污腐败等往往是导致农民非制度化政治参与的直接原因。因而转变执政方式，树立“科学执政、民主执政、依法执政”观念，规范干部行为，提高干部素质，营造良好的政治参与环境，既能增强农民对政府的信任，又能调动农民按制度、程序参政的积极性。这就需要一方面加强对干部的管理和监督，对违法乱纪、素质低劣、损害农民利益的干部，要坚决清除出干部队伍；另一方面，要教育广大干部不断探索和遵循党的执政规律、社会主义建设和发展规律，按科学的理论和方法来执政。要教育广大干部转变“愚民”、“治民”观念，树立民主观念，实施信息公开制度，保障农民的知情权，将政府工作的各个方面、与农民生活密切相关的各项政策，都“暴露在阳光下”，鼓励农民参与到村级、乡级、县级事务乃至整个国家事务中去；教育广大干部树立法治观念，坚持“法未授权皆禁止”的理念，让权力在法律规定的范围内行使，真正做到权为民所用。
(二)进行制度创新是突破路径依赖、实现农民政治参与制度化的根本
1 改变城乡二元结构，注重城乡协调发展，消除农民政治参与的体制性障碍
亨廷顿认为，政治稳定从根本上取决于政治参与程度和政治制度化程度之间的相互关系。而发展中国家政治不稳定的原因恰恰在于政治参与的不断扩大超过了政治制度所能承受的限度，现有的政治制度不能将政治参与的要求和行动纳入制度化轨道，这样政治体系就会不稳定，导致动乱和暴力的出现。我国现有的城乡二元结构造成了农民与城镇居民地位的不平等，这种不平等不仅仅是身份地位、经济收入和社会保障方面的不平等，更为严重的是政治上的不平等。我们所关注的农民与城镇居民经济上的不平等，其实只是一种结果，它的根源在于体制上的缺陷所造成的政治上的不平等——农民没有城镇居民所具有的那些参政、议政的机会与场合，政治权利被边缘化。因此，变革城乡二元社会结构，走出城乡分治的格局，大力促进城乡统筹发展，为农村提供急需的公共产品、公共资源，才能从根本上消除农民政治参与的体制性障碍。
2 进一步完善人民代表大会制度，健全农民政治参与的制度体系
要突破原有的路径依赖，必须重视制度规则的选择和创新。首先，改革选举制度，保证农民有序进行政治参与的渠道畅通。应依照党的十七大报告中“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的建议，增加农民人大代表人数，同时平衡不同阶层农民代表的比例，真正实现选举权的平等，为农民创造更多的政治参与机会。其次，加强乡镇人大建设，明确乡镇人大的职责，落实乡镇人大在权力运行中的核心地位，促使乡镇人大与政府工作剥离，保证乡镇人大在乡镇党委的领导下依法监督乡镇政府的工作。
3 进一步完善村民自治制度，提高农民组织化程度，认真落实《村委会组织法》赋予农民的各项民主权利
首先，健全村委会选举制度，分清村委会、村党支部、乡镇政权三者的关系和权力边界，确保三者各司其职、各尽其责；健全村务公开和村民监督体系，逐步形成符合中国农村实际的村民自治制度体系。诚如著名政治学家布莱斯所说：“地方自治之实习，乃民主政治之最良学校，且最能保证民主政治之成功”。其次，提高农民组织化程度。中国农民是一个庞大的社会群体，但农民的组织化程度却很低，没有自己的专门组织，这与整个社会的整合和有序发展是不相适应的。现有的乡村组织大多带有宗族色彩，缺乏科学的组织制度和行为准则。而提高农民组织化程度的优势相当明显：一方面，可锻炼农民的组织能力，增强农民的信心，提高农民的素质；另一方面，根据系统论原理，组织可把各种个体的力量进行优化组合，产生积极效应，其整体合力远远大于个体力量简单之和。这样既为农民参政提供现实的渠道，使其利益表达制度化、有序化，防止农民因缺乏组织和规范而采用非制度化的对抗行为，又提高了农民的社会政治地位，能使其更好地实现、保护和增加自身的利益。因而政府应该加大《村委会组织法》的执行力度，积极帮助、鼓励、引导农民建立专门的农民组织。
4 拓展农民政治参与渠道，完善农民利益表达机制
改革开放以来，农民利益分化日益普遍、利益要求目益增多，由此带来的挑战是利益表达渠道明显缺乏或是无效。这就要求完善现有的利益表达渠道。如完善信访制度，严格信访流程，改进信访机关的工作方式，加大案件的监察力度，对信访工作人员的失职、渎职或不作为等行为设定追究其责任的司法程序等。同时，应为农民拓展新的利益表达渠道。目前，新闻媒体作为“第四种权力”，在表达公民利益、反映公民诉求方面作用日益突出，但其真正为农民服务的机制构建还相当不健全；新闻媒体甚至还存在报喜不报忧、回避问题实质的现象。因而需要积极探索媒体反映农民呼声的机制，让社会听到农民的声音。
5 建立农民教育培训机制，不断提高农民素质，增强其政治参与的主体意识
农民政治参与的质量与他们的文化素养密切相关，正如列宁所说，“文盲是站在政治之外的”。文化素质低是农民政治心理产生误区、政治行为出现错位的重要根源。尽管改革开放以来，我国农民的文化素质得到了极大的提高，但同时我国农民整体文化素质较低，还有部分农民是文盲或半文盲，这种状况必然造成农民思想上的落后和民主法制观念的淡薄，影响农民的政治参与。因此，首先需要进一步建立和完善农村教育体系，发展农村文化教育事业，因地制宜地对农民采用多渠道、多层次、多方式的基础教育和技术培训，尽快提高农民的文化水平和科学素养。其次是加强对农民的思想政治教育，唤起农民的政治参与意识，提高农民的参政能力，让农民深刻理解党和国家的政策。这样，农民就会越来越有头脑，进而成为积极、主动、有效的政治参与者，而不再只是闭目塞听、听天由命的“顺民”，或者超出法律界限、进行非制度参与从而造成负面作用的滋事者。
(责任编辑：刘永淑)
摘要：农民制度化政治参与是社会主义民主政治建设的重要内容。但农民政治参与受历史背景、初始制度选择、思想观念、既得利益集团的行为等因素的影响，在参政权利、参政范围、参政渠道、参政制度等方面皆存在路径依赖，其发展明显滞后。推动农民制度化政治参与的重要举措是突破路径依赖，进行制度创新。即要加强农民政治参与的制度环境建设，改变城乡二元结构，进一步完善人民代表大会制度和村民自治制度，拓展农民政治参与渠道，不断提高农民素质，增强其政治参与的主体意识。
中图分类号：D420
文献标志码：A
文章编号：1009-4474(2010)02-0100-06
现代社会公民政治参与的质量和程度是衡量一个国家政治民主化水平的重要标志。但并非所有的政治参与活动都能促进民主政治的发展，只有制度化的、有序的、理性的政治参与才能既使社会保持稳定又能推动民主化进程。农民制度化政治参与是指按照法律规定农民正式享有参与政治的机制，是农民运用宪法和法律赋予的权利，直接或间接影响政治决策的过程和行为。它是高品质的政治参与，是现代国家民主政治建设所追求的重要目标。
在当代中国，农民占全国人口的绝大多数，从一定意义上讲，农民的政治参与水平决定着整个中国公民政治参与的水平。改革开放以来，随着农村经济的快速发展，我国经济社会面貌发生了巨大变化，农民政治参与的积极性及频率大大提高，但农民政治参与的质量和程度仍落后于我国经济发展水平。本文将从路径依赖理论视角来分析农民制度化政治参与滞后的原因，探讨突破路径依赖、实现制度创新的途径。
一、农民制度化政治参与的困境——路径依赖
路径依赖是新制度经济学家诺斯将对人类技术演进过程中的自我强化现象的论证推广到制度变迁方面的新解释。他认为制度变迁和技术变迁一样存在着报酬递增和自我强化机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到强化，所以人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也可能顺着原来错误的路径继续下滑，最终被“锁定”在一种恶性循环的无效率状态。运用路径依赖理论来分析我国农民的政治参与现状，可以看出其中也存在路径依赖现象。
(一)农民制度化政治参与中的路径依赖现象
新中国成立以来，人民代表大会制度和村民自治制度的建设为农民制度化政治参与提供了良好的初始制度形式。但随着改革开放的深入，现有的政治体制并没有随着经济和社会体制的转轨而相应变迁，而是沿着既有的路径继续发展。在一些旧制度和习惯做法的限制下，农民制度化政治参与(简称“政治参与”)中路径依赖现象明显。
1 农民参政权利中的路径依赖现象
从自治权看，农民第一次获得了直接选举“村官”和管理村务的权利，但在现行体制下，基层政府为了完成上级政府下达的各项任务和考核目标，并不情愿把权力完全下放给农民，而是继续把村级组织的职权作为自己权力的延伸，主导甚至操纵农村的选举和日常工作，并且到现在仍有部分基层干部对村民自治持怀疑态度。从选举权看，农民在国家各级人大代表的选举中都处于绝对的弱势地位。现行选举法规定，农村与城市每一人大代表所代表的人口数的比例为4：1，无形中剥夺了四分之三的农民的参政权。这意味着各级人大代表中，农民代表所占比例少；而且人民代表大会级别越高，农民代表比例越低，农民能通过人大说话的机会太少。另外，在城乡二元体制的制约下，农村和城市户口的划分使国家机关在录用工作人员时往往将农民排除在外，使广大农民失去了平等参与国家事务管理的权利和机会。这些事实表明，在农民参政权的规定和保障中存在种种限制，路径依赖现象明显。
2 农民参政范围中的路径依赖现象
农民积极参与政治是希望通过各种参与形式表达自己的利益要求，影响政府决策，以实现和维护自己的利益。这表明，凡是有关农民的政治决策，农民都应参与其中。但现实情况是：农民只能执行国家政策，响应党的号召，并没有真正参与到国家事务的决策过程中。换句话说，农民的利益要求能否在政治决策中得到反映，并不取决于农民自身的政治参与状况，而是取决于权力精英是否重视和确认。而且，在这种执行型的政治参与模式下，农民行使参政权的层级主要集中于村一级，内容涉及自己的日常事务管理，对乡镇和县级政府的决策几乎很难发生直接的影响。农民参政范围狭窄，导致农民在社会资源和利益分配等方面均处于不利地位。
3 农民参政渠道中的路径依赖现象
当前农民参政主要通过人大、政协、信访、社团组织、基层自治组织等，这些渠道看似多样健全，但对农民参政真正能产生实效的却很少。例如，人大代表和政协委员因其产生机制的限制，往往在农民中缺乏群众基础，与农民之间也没有制度化的联系和沟通机制。信访是农民常用的表达利益的渠道，但实践中信访的低效率导致信访制度并不能有效地实现利益表达功能。就社团组织如农村中的共青团、妇联来看，其受制于村委会、村党支部，发挥作用的空间也较小。同时，我国农民又没有自己的组织——农会。应该说，农民真正能表达利益诉求的渠道不多。农民参政渠道的缺乏或不畅，迫使农民不得不寻求制度外的力量。我国现正处于社会转型期，各种利益、矛盾冲突较为激烈，再加上有些参与渠道的不畅或失效，导致当前农民政治参与中出现了一些抗争性或暴力性的制度外参与，有些地方甚至出现了有组织、有计划的群体性事件。从数量上来看，2009年全国发生的群体性事件与2008年基本持平，近9万起；从类型和性质方面来看，因维权引发的事件仍占80％以上，社会泄愤事件和社会骚乱事件均有所增加：这些事件集中表明了当前中国社会矛盾的主要特点。
4 农民参政制度中的路径依赖现象
现代民主国家公民的政治参与是靠一整套完备的制度来保证其实现的。我国现行的政治体制为农民政治参与提供了基本的制度框架，但就具体制度如户籍制度、选举制度、基层群众自治制度、信访制度等而言，在保障农民参政权利、畅通参政渠道、规范参政行为、保证参与实施等方面却存在着缺陷，甚至对农民参政有种种限制性规定。以选举法对选民登记的规定为例，公民是以户籍为依据参加选民登记的，这意味着那些长期在城市定居的农民工将很难行使其选举权力——他们的家乡观念日益淡薄，不能参加农村的选举而又被排除在与其利益密切相关的城市选举之外。这些问题的出现，都表明农民政治参与制度构建中存在着路径依赖现象。
(二)农民制度化政治参与中路径依赖现象的成因
农民政治参与的制度化是一个制度变迁的过程。在这个过程中，农民政治参与表现出明显的路径依赖，是因为历史背景、初始制度选择、思想观 念、既得利益集团的行为等因素阻碍着制度变迁。
1 历史背景的影响
路径依赖理论认为：“历史是重要的，人们过去的选择决定了他们现在可能的选择”。任何制度的建设都无法摆脱历史传统的影响。农民政治参与无疑是在中国特有的历史背景下进行的。一方面，中国小农经济历史悠久，不仅造成我国农村生产力低下，经济十分不发达，而且还形成了中国几亿原子化的小农。“他们不能代表自己，一定要别人来代表。他们的代表一定要同时是他们的主宰”。事实证明，这样的主体在贫穷的环境下是没有参政的热情和积极性的，即使参政也不可避免地会在利益博弈格局中被边缘化。另一方面，中国城乡二元社会结构的划分是与中国工业化、现代化的历史进程紧密相关的，国家对城市和乡村居民在经济收入和社会保障等方面不合理的制度规定，人为地削弱了农民的权益，使广大农民和城市居民处于不平等的地位，这无疑限制了农民政治参与权力的行使。
2 初始制度选择的影响
路径依赖理论认为，初始制度安排会影响制度变迁。一项制度一旦形成，它会给社会提供一些获利的机会，并产生协调效应，促成其他相应制度的产生，从而形成一个制度网络。这种制度网络会使得变革或退出这项制度的成本很高，从而陷入“锁定”状态。计划经济和城乡二元体制在中国实行了几十年，相应的经济、政治制度已经定型，其他社会制度也被制定出来支持着该体制，如户籍制度、选举制度、福利制度等。这些制度之间相互交错，形成了制度网络。改革开放三十年来，我国在经济体制改革方面已取得巨大进步，而政治体制改革却步履蹒跚，没有做到如党的十七大报告所指出的那样——“与人民政治参与积极性不断提高相适应”。因而可以说，初始制度选择所产生的强大制度惯性使农民政治参与的制度化建设异常艰难，表现出明显的路径依赖特征。
3 思想观念的影响
路径依赖理论认为，制度的变化就是人们对博弈规则共享的信念发生变化的结果。认知心理学告诉我们，在复杂社会中的个人大都倾向于坚持自己已经形成的见解，要改变人们共享的信念是一个相当缓慢且非常困难的过程。长期以来，我国农民头脑里形成的“权威崇拜”、“清官思想”、“与世无争”等消极的政治观念深深地影响着他们的政治行为，造成农民在参与国家社会政治生活过程中缺乏现代公民所应具有的政治责任感和积极主动精神。正如美国著名历史学家巴林顿·摩尔在分析中国社会时所指出的：“中国农民很难发展出一种政治民主的平等理论，因为中国不存在自己的民主传统。”再加上我国农村整体教育水平落后，农民文化素质不高，对政治参与行为缺乏理性的、科学的认知和判断。在这些因素的作用下，便形成路径依赖，制约着农民对理性的、制度化的政治参与行为的选择。
4 既得利益集团行为的影响
伴随现有制度会产生一些与制度共存共荣的强有力的组织和利益集团，尽管这些制度开始逐步显现出阻碍整个社会生产活动发展的负面效应，在现实生活和经济发展中也不能得到有效支持，但这些组织和利益集团可能为了自身的利益而维护和加强现有制度。政治学理论告诉我们，政治的发展是一个多方互动博弈的过程，同时，也是利益分配在各个集团之间均衡的过程。在政治参与过程中，中央与地方基层政府之间以及基层政府与农民之间都存在拉锯式的博弈。在我国自上而下的决策体制以及下级服从上级、地方服从中央的决策模式下，在上述利益博弈格局中占主导地位的必然是中央和地方政府。基于政治成本和收益分析，在制度变迁成效不明的前提下，为了避免承担高成本，政治主导者倾向于维持已有的制度，并且“从现存制度获益较多的参与人富有维持现状的资源和能力”。因而在现存制度中获利较多的强势既得利益集团成为保证现存制度持续存在的力量。反之，农民因其在博弈中的弱势地位决定了他们在政治参与中或力不从心、或无能为力，而越发地疏离政治生活或铤而走险进行制度外的政治参与。
二、农民制度化政治参与的制度创新——路径依赖的突破
英国学者戴维·赫尔德指出：“当公民享有一系列允许他们要求民主参与并把民主参与视为一种权利的时候，民主才是名副其实的民主”，而且“公民必须具有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督，才能促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共秩序”。农民政治参与是公民政治参与的一个重要组成部分，在农村人口占绝大多数的中国，农民积极参与政治活动，主张自己利益，与其他社会成员平等地进行政治博弈，不仅有利于农民自身的生存和发展，而且对整个社会的和谐发展具有重要意义。随着社会主义现代化进程的加快，农民会比以前任何时候都更多地参与到国家和社会事务中来。如果农民仍然没有或缺乏其他公民所具有的那些参政、议政的机会，在国家决策中仍然没有什么权利的话，那和谐社会的构建就只能是空谈。
农民政治参与中存在的路径依赖现象，导致农民政治参与滞后。推动农民政治参与的重要措施就是突破路径依赖，进行制度创新。当前，创新农民政治参与制度是推动农民政治参与和加快社会主义民主政治建设的一条理想的路径。
(一)加强政治参与的制度环境建设，为农民政治参与创造制度运行的条件
1 大力发展农村经济，增加农民收入，提高农民的经济地位，为突破农民政治参与的路径依赖创造物质条件
经济基础决定上层建筑。一个国家公民的政治参与水平与其经济发展程度息息相关。一般而言，社会经济发展和公民政治参与呈正相关，“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展”。我国农村尚未完成小农经济向市场经济的转型，农村经济发展相对落后，少部分农民没有脱贫，这在相当程度上制约着民主政治的健康发展。当农民处于贫穷状态时，他们既没有时间也没有精力去参与政治。贫穷不利于建设社会主义的民主政治，农村经济不发达的客观现实成为农民政治参与的最大障碍。这就需要进一步解放和发展农村生产力，大力发展农村经济，完成农业产业现代化改造，加快农村城市化进程，为农村剩余劳动力创造出路和机会，减轻农民负担，增加农民收入，提高农民的生活水平和生活质量，使农民拥有与其他社会阶层同等的社会经济地位，为农民政治参与奠定坚实的物质基础。
2 培育社会主义民主政治文化，为突破农民政治参与的路径依赖创造文化条件
社会主义民主政治文化是以平等、参与、自主、宽容、理性为核心内容的文化。适宜的文化环境是政治参与制度可持续存在和发展的基础。在农村进行社会主义民主政治文化建设，需要消除传统封建文化的影响，并帮助农民消除其对政治的依附心理和附庸意识，以及非理性、狂热、偏激、冷漠等消极政治心理；对农民进行民主政治意识、法治意识和公民意识的教育。同时，通过政治技能的传授，让农民熟悉民主政治规则和程序，培养具有政治责任感和积极主动精神的新型农民，进而建设社会主 义新农村的民主政治文化，为农民政治参与创造文化条件。
3 转变执政方式，规范干部行为，为突破农民政治参与的路径依赖创造政治条件
各级干部作为国家政策的执行者，同时又面对广大农民，其执政能力和执政水平的高低将极大地影响农民政治参与的质量和进程。很多时候，各级干部尤其是基层干部简单粗暴的执政方式和官僚主义、形式主义作风及贪污腐败等往往是导致农民非制度化政治参与的直接原因。因而转变执政方式，树立“科学执政、民主执政、依法执政”观念，规范干部行为，提高干部素质，营造良好的政治参与环境，既能增强农民对政府的信任，又能调动农民按制度、程序参政的积极性。这就需要一方面加强对干部的管理和监督，对违法乱纪、素质低劣、损害农民利益的干部，要坚决清除出干部队伍；另一方面，要教育广大干部不断探索和遵循党的执政规律、社会主义建设和发展规律，按科学的理论和方法来执政。要教育广大干部转变“愚民”、“治民”观念，树立民主观念，实施信息公开制度，保障农民的知情权，将政府工作的各个方面、与农民生活密切相关的各项政策，都“暴露在阳光下”，鼓励农民参与到村级、乡级、县级事务乃至整个国家事务中去；教育广大干部树立法治观念，坚持“法未授权皆禁止”的理念，让权力在法律规定的范围内行使，真正做到权为民所用。
(二)进行制度创新是突破路径依赖、实现农民政治参与制度化的根本
1 改变城乡二元结构，注重城乡协调发展，消除农民政治参与的体制性障碍
亨廷顿认为，政治稳定从根本上取决于政治参与程度和政治制度化程度之间的相互关系。而发展中国家政治不稳定的原因恰恰在于政治参与的不断扩大超过了政治制度所能承受的限度，现有的政治制度不能将政治参与的要求和行动纳入制度化轨道，这样政治体系就会不稳定，导致动乱和暴力的出现。我国现有的城乡二元结构造成了农民与城镇居民地位的不平等，这种不平等不仅仅是身份地位、经济收入和社会保障方面的不平等，更为严重的是政治上的不平等。我们所关注的农民与城镇居民经济上的不平等，其实只是一种结果，它的根源在于体制上的缺陷所造成的政治上的不平等——农民没有城镇居民所具有的那些参政、议政的机会与场合，政治权利被边缘化。因此，变革城乡二元社会结构，走出城乡分治的格局，大力促进城乡统筹发展，为农村提供急需的公共产品、公共资源，才能从根本上消除农民政治参与的体制性障碍。
2 进一步完善人民代表大会制度，健全农民政治参与的制度体系
要突破原有的路径依赖，必须重视制度规则的选择和创新。首先，改革选举制度，保证农民有序进行政治参与的渠道畅通。应依照党的十七大报告中“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的建议，增加农民人大代表人数，同时平衡不同阶层农民代表的比例，真正实现选举权的平等，为农民创造更多的政治参与机会。其次，加强乡镇人大建设，明确乡镇人大的职责，落实乡镇人大在权力运行中的核心地位，促使乡镇人大与政府工作剥离，保证乡镇人大在乡镇党委的领导下依法监督乡镇政府的工作。
3 进一步完善村民自治制度，提高农民组织化程度，认真落实《村委会组织法》赋予农民的各项民主权利
首先，健全村委会选举制度，分清村委会、村党支部、乡镇政权三者的关系和权力边界，确保三者各司其职、各尽其责；健全村务公开和村民监督体系，逐步形成符合中国农村实际的村民自治制度体系。诚如著名政治学家布莱斯所说：“地方自治之实习，乃民主政治之最良学校，且最能保证民主政治之成功”。其次，提高农民组织化程度。中国农民是一个庞大的社会群体，但农民的组织化程度却很低，没有自己的专门组织，这与整个社会的整合和有序发展是不相适应的。现有的乡村组织大多带有宗族色彩，缺乏科学的组织制度和行为准则。而提高农民组织化程度的优势相当明显：一方面，可锻炼农民的组织能力，增强农民的信心，提高农民的素质；另一方面，根据系统论原理，组织可把各种个体的力量进行优化组合，产生积极效应，其整体合力远远大于个体力量简单之和。这样既为农民参政提供现实的渠道，使其利益表达制度化、有序化，防止农民因缺乏组织和规范而采用非制度化的对抗行为，又提高了农民的社会政治地位，能使其更好地实现、保护和增加自身的利益。因而政府应该加大《村委会组织法》的执行力度，积极帮助、鼓励、引导农民建立专门的农民组织。
4 拓展农民政治参与渠道，完善农民利益表达机制
改革开放以来，农民利益分化日益普遍、利益要求目益增多，由此带来的挑战是利益表达渠道明显缺乏或是无效。这就要求完善现有的利益表达渠道。如完善信访制度，严格信访流程，改进信访机关的工作方式，加大案件的监察力度，对信访工作人员的失职、渎职或不作为等行为设定追究其责任的司法程序等。同时，应为农民拓展新的利益表达渠道。目前，新闻媒体作为“第四种权力”，在表达公民利益、反映公民诉求方面作用日益突出，但其真正为农民服务的机制构建还相当不健全；新闻媒体甚至还存在报喜不报忧、回避问题实质的现象。因而需要积极探索媒体反映农民呼声的机制，让社会听到农民的声音。
5 建立农民教育培训机制，不断提高农民素质，增强其政治参与的主体意识
农民政治参与的质量与他们的文化素养密切相关，正如列宁所说，“文盲是站在政治之外的”。文化素质低是农民政治心理产生误区、政治行为出现错位的重要根源。尽管改革开放以来，我国农民的文化素质得到了极大的提高，但同时我国农民整体文化素质较低，还有部分农民是文盲或半文盲，这种状况必然造成农民思想上的落后和民主法制观念的淡薄，影响农民的政治参与。因此，首先需要进一步建立和完善农村教育体系，发展农村文化教育事业，因地制宜地对农民采用多渠道、多层次、多方式的基础教育和技术培训，尽快提高农民的文化水平和科学素养。其次是加强对农民的思想政治教育，唤起农民的政治参与意识，提高农民的参政能力，让农民深刻理解党和国家的政策。这样，农民就会越来越有头脑，进而成为积极、主动、有效的政治参与者，而不再只是闭目塞听、听天由命的“顺民”，或者超出法律界限、进行非制度参与从而造成负面作用的滋事者。
(责任编辑：刘永淑)