论文部分内容阅读
【摘要】根据《教育部关于2013年深化教育领域综合改革的意见》的精神，提出内涵式发展是高等学校发展改革的必由之路，提高质量既是内涵式发展的核心，也是内涵式发展的目标。本文通过对国内外财政性资金对高等学校绩效拨款模式的探讨，进一步促进对高等学校资金的投入力度，即通过优化要素结构、合理配置资源、改革创新管理体制等的过程中，建立绩效拨款模式来提高高等教育质量和办学效益，完成高等学校内涵式发展的创新之路。
【关键词】高等学校 内涵式发展 绩效拨款研究
一、理论基础
（一）绩效管理理论
绩效管理（Performance Management）指各级管理者和员工在目标和如何实现目标上达成共识的基础上，旨在持续提升个人、部门、组织的绩效。绩效管理的核心是通过制定绩效计划、绩效辅导沟通、考核评价绩效、利用绩效结果来循环持续提升绩效目标。伴随着绩效管理这一概念的传播，我国正在积极把绩效管理融于公共管理领域。纳税人对财政资金的要求不再止步于合理合法，而是更多的关注与其效率效果性。这促使政府部门改变其陈旧的思想观念，重视高等教育财政支出问题方面，不仅仅体现在一如既往的关注完成拨款目标的程度，更日益重视高等教育机构使用高等教育财政拨款的效率上。事实上，引入高等教育绩效因素、将高等教育财政拨款由投入拨款转向产出拨款已成为各个国家亟待解决的难题。
（二）财政拨款理论
1.财政拨款机制
财政拨款机制是指政府为了达到其在高等教育上的优化目标，设置一定的标准和方式，并最终形成整体模式。高等教育经费是国家财政预算的有机组成部分，高等教育经费须有教育部在各高等学校进行资源配置。由于教育与宏观经济、政治、文化教育体制息息相关，外部环境的变化也会影响拨款机制的建立，拨款机制根据各因素综合考虑确定。根据经费划拨方式的差异，可以将财政拨款机制分为直接拨款机制和间接拨款机制。
2.教育经费的拨款核定及模式
教育经费的拨款模式不同于前面提到的拨款标准，拨款模式主要是指整个拨款过程中所采用的标准、方式和形式。由于教育经费主要用于高校的日常教学和科研工作，常用的拨付核定标准有下列三种：定员定额标准、综合定额加专项补助、公式拨款。目前国际上常用的几种教育拨款模式如下：零基预算拨款模式、协商拨款模式、增量拨款模式、公式拨款模式、绩效拨款模式。
（三）内涵式发展理论
根据《教育部关于2013年深化教育领域综合改革的意见》的精神，提出内涵式发展是高等学校发展改革的必由之路，提高质量既是内涵式发展的核心，也是内涵式发展的目标。 “教育要面向现代化，面向世界，面向未来”。内涵式发展是中国高等教育进入大众化阶段后新的发展目标与新要求。相对于前一时期高等教育扩大规模以满足人民接受高等教育的需求不同，内涵式发展要求高等教育不断提高质量、促进社会不断向前发展。
二、国外高等学校绩效拨款的研究
高等教育大众化以后，高等教育经费使用的效率和责任问题成为人们关注的重点，世界各国开始进行的财政拨款模式改革的一个重要方向就是把产出或绩效拨款机制引入高等教育资源的分配中。
从国际上看，实行绩效拨款模式的国外高等教育投入模式现状，近30年来，世界发达国家高等教育财政体制改革的一个重要方面是绩效拨款模式。绩效拨款是指根据产出指标分配资源的拨款方式。一般来说，绩效拨款要比以投入为基础的体制更有效率。例如美国，在20世纪80年代以前，美国各州政府向高校拨入的教学经费，是以学生数量为基准的。这种拨款方式既不能保证学生在获得资源上的公平，也不能促进教育资源的有效利用。1978年田纳西州引入绩效拨款模式，由田纳西州高教委员会根据一些指标对高校进行绩效评估，得满分的学校可得到当年拨款总额一定比例的增加。国际上高等教育通过引入竞争性的绩效拨款模式，通过设立专项基金，以竞争方式激励大学和研究人员的积极性，以便争取更多的教育资源的分配，通过效率与效果来配置教育资源。如日本政府财政预算结构改革即遵循“减少一般性开支、加大重点投入”的方针。
三、构建促进高校内涵式发展的绩效拨款模式
（一）绩效拨款模式是高等教育内涵式发展的必然选择
通过对近十年“高等教育发展”及“高等教育财政投入”两个指标分析和高校发展成本增长的必然趋势得出结论：在总体教育经费投入不足的情况下，进行高等教育财政拨款模式改革，提高资金使用效率是促进高校内涵式发展的必然选择。
根据我国现有拨款模式的弊端及国际高等教育财政拨款方式的发展趋势，提出我国应采用绩效拨款模式。本文研究了绩效拨款模式对高等教育的积极作用，以及绩效指标制定的原则、过程，提出绩效拨款模式应当是动态系统的观点。最后从扩大财政投入与实行绩效拨款模式两个方面对解决高等教育财政困境提出政策建议。
（二）绩效拨款模式的设计
目前，我国高等教育经费的拨付和使用问题面临着巨大的压力。压力主要源于两个方面：一是高效规模迅速扩张、培养质量与数量不成正比；二是教育财政拨款投入不足，严重阻碍了高校的长远发展。这些矛盾促使政府加快高等教育拨款方式的改革，以缓解現实矛盾。今后我国高等教育财政拨款改革的方向主要是改进单一拨款模式，引入多政策参数的拨款公式，在拨款中纳入绩效指标，将办学效益高低和质量评估结果等方面作为专项拨款的基本依据，以推动高校注重教育质量，提高使用效率节约办学经费。此部分我们尝试从拨款机制、拨款模式以及配套制度三个方面的改革构建出适合我国高等教育实情的拨款模式。一是建立协调评价的拨款机制；二是改革“综合定额加专项补助”拨款模式；三是建立健全的高等学校绩效评价制度。
1.构建“政府—中介—学校”三方协调运作机制模式
目前我国的高等教育拨款机制是通过财政部向教育部（或高校主管部门）拨款，教育部（或高校主管部门）再向各个高校拨款，这种模式属于政府直接拨款的模式，而主管部门在拨款的过程中，仅依靠简单的数据指标进行拨款，并不重视高校对拨款经费使用的效率高低。在拨款时，我们可以借鉴国外的成功经验，在运作机制上引入拨款（评估）中介机构。 由“政府—高校”单线、单向化的拨款模式转向“政府—中介—学校”三方协调运作机制模式，即在绩效拨款思想的指导下，增设专项拨款基金，设立拨款中介，经费不直接拨给学校，而由中介机构进行相对独立的运作，将评估结果与拨款挂钩。通过拨款中介的资金调节，使基金流向在相关领域质量好、潜力大、效率高的高校。 2.改革拨款方式
“综合定额加专项补助”的单一模式拨款方式，不能真实准确地反映高等教育成本的变化规律，也没有考虑到高校的绩效因素，很难调动高校科研和教学的积极性。因此，在拨款方法设计中，应当使高等教育财政拨款由单一方式向综合模式方向发展，适当考虑绩效因素，使政府拨款更具科学性。高等教育大众化以后，高等教育经费使用的效率和责任问题成为人们关注的重点，我国高校应该把产出或绩效拨款机制引入高等教育资源的分配中，以便激励大学提高教育质量，避免教育资源的浪费。
（三）绩效拨款模式评价体系的设计
1.构建高等学校财政绩效拨款评价指标体系
根据我国高等学校实际情况，从大学自身的职能入手，确定教学、科研、社会服务和文化的传承与创新四个影响高等学校财政投入绩效的评价因素，提出绩效评价指标设置的原则、各项指标权重的确定以及实施过程、结果运用，构建基于我国高等学校功能的教育财政支出效益评价指标体系。
2.建立高等学校财政绩效拨款评价模型
在高等学校财政投入绩效的评价指标体系的基础上，建立高等学校财政投入绩效评价模型。主要运用层次分析法、主成分分析法、数据包分析法，对投入指标进行分析判断得出产出比率，然后进行各高等学校之间的对比，得出评价结果，建立，高等学校财政投入绩效评价模型。
综上所述，通过对财政教育投入绩效评价的研究，在借鉴己有研究成果的基础上，选取新建本科院校作为样本，通过实证研究加以论证。本研究探讨我国财政教育投资中存在的一些问题及导致这些问题的原因，在此基础上借鉴国外的财政教育投资经验，并从完善我国财政教育投资的角度，提出创新教育财政投资环境的政策路径。并根据所构建的高等学校财政投入绩效评价流程设计、模型设计以及实证研究，对基于绩效评价的高等学校财政投入与管理进行了优化设计，提出基于绩效评价结果的高等学校财政投入管理的优化路径。
参考文献
[1] 孫志军，金平.国际比较及启示： 绩效拨款在高等教育中的实践[J].高等教育研究，2009（4）：1-3.
[2] 马陆亭.试析我国高等教育投入制度的改革方向[J].高等教育研究，2012（7）：51-56.
[3] 王雪峰.创建产出型高等教育拨款机制[J].南京社会科学，2013（10）：78-81.
第一作者：宁艳杰，女，黑河学院，研究生学历，副研究员。
【关键词】高等学校 内涵式发展 绩效拨款研究
一、理论基础
（一）绩效管理理论
绩效管理（Performance Management）指各级管理者和员工在目标和如何实现目标上达成共识的基础上，旨在持续提升个人、部门、组织的绩效。绩效管理的核心是通过制定绩效计划、绩效辅导沟通、考核评价绩效、利用绩效结果来循环持续提升绩效目标。伴随着绩效管理这一概念的传播，我国正在积极把绩效管理融于公共管理领域。纳税人对财政资金的要求不再止步于合理合法，而是更多的关注与其效率效果性。这促使政府部门改变其陈旧的思想观念，重视高等教育财政支出问题方面，不仅仅体现在一如既往的关注完成拨款目标的程度，更日益重视高等教育机构使用高等教育财政拨款的效率上。事实上，引入高等教育绩效因素、将高等教育财政拨款由投入拨款转向产出拨款已成为各个国家亟待解决的难题。
（二）财政拨款理论
1.财政拨款机制
财政拨款机制是指政府为了达到其在高等教育上的优化目标，设置一定的标准和方式，并最终形成整体模式。高等教育经费是国家财政预算的有机组成部分，高等教育经费须有教育部在各高等学校进行资源配置。由于教育与宏观经济、政治、文化教育体制息息相关，外部环境的变化也会影响拨款机制的建立，拨款机制根据各因素综合考虑确定。根据经费划拨方式的差异，可以将财政拨款机制分为直接拨款机制和间接拨款机制。
2.教育经费的拨款核定及模式
教育经费的拨款模式不同于前面提到的拨款标准，拨款模式主要是指整个拨款过程中所采用的标准、方式和形式。由于教育经费主要用于高校的日常教学和科研工作，常用的拨付核定标准有下列三种：定员定额标准、综合定额加专项补助、公式拨款。目前国际上常用的几种教育拨款模式如下：零基预算拨款模式、协商拨款模式、增量拨款模式、公式拨款模式、绩效拨款模式。
（三）内涵式发展理论
根据《教育部关于2013年深化教育领域综合改革的意见》的精神，提出内涵式发展是高等学校发展改革的必由之路，提高质量既是内涵式发展的核心，也是内涵式发展的目标。 “教育要面向现代化，面向世界，面向未来”。内涵式发展是中国高等教育进入大众化阶段后新的发展目标与新要求。相对于前一时期高等教育扩大规模以满足人民接受高等教育的需求不同，内涵式发展要求高等教育不断提高质量、促进社会不断向前发展。
二、国外高等学校绩效拨款的研究
高等教育大众化以后，高等教育经费使用的效率和责任问题成为人们关注的重点，世界各国开始进行的财政拨款模式改革的一个重要方向就是把产出或绩效拨款机制引入高等教育资源的分配中。
从国际上看，实行绩效拨款模式的国外高等教育投入模式现状，近30年来，世界发达国家高等教育财政体制改革的一个重要方面是绩效拨款模式。绩效拨款是指根据产出指标分配资源的拨款方式。一般来说，绩效拨款要比以投入为基础的体制更有效率。例如美国，在20世纪80年代以前，美国各州政府向高校拨入的教学经费，是以学生数量为基准的。这种拨款方式既不能保证学生在获得资源上的公平，也不能促进教育资源的有效利用。1978年田纳西州引入绩效拨款模式，由田纳西州高教委员会根据一些指标对高校进行绩效评估，得满分的学校可得到当年拨款总额一定比例的增加。国际上高等教育通过引入竞争性的绩效拨款模式，通过设立专项基金，以竞争方式激励大学和研究人员的积极性，以便争取更多的教育资源的分配，通过效率与效果来配置教育资源。如日本政府财政预算结构改革即遵循“减少一般性开支、加大重点投入”的方针。
三、构建促进高校内涵式发展的绩效拨款模式
（一）绩效拨款模式是高等教育内涵式发展的必然选择
通过对近十年“高等教育发展”及“高等教育财政投入”两个指标分析和高校发展成本增长的必然趋势得出结论：在总体教育经费投入不足的情况下，进行高等教育财政拨款模式改革，提高资金使用效率是促进高校内涵式发展的必然选择。
根据我国现有拨款模式的弊端及国际高等教育财政拨款方式的发展趋势，提出我国应采用绩效拨款模式。本文研究了绩效拨款模式对高等教育的积极作用，以及绩效指标制定的原则、过程，提出绩效拨款模式应当是动态系统的观点。最后从扩大财政投入与实行绩效拨款模式两个方面对解决高等教育财政困境提出政策建议。
（二）绩效拨款模式的设计
目前，我国高等教育经费的拨付和使用问题面临着巨大的压力。压力主要源于两个方面：一是高效规模迅速扩张、培养质量与数量不成正比；二是教育财政拨款投入不足，严重阻碍了高校的长远发展。这些矛盾促使政府加快高等教育拨款方式的改革，以缓解現实矛盾。今后我国高等教育财政拨款改革的方向主要是改进单一拨款模式，引入多政策参数的拨款公式，在拨款中纳入绩效指标，将办学效益高低和质量评估结果等方面作为专项拨款的基本依据，以推动高校注重教育质量，提高使用效率节约办学经费。此部分我们尝试从拨款机制、拨款模式以及配套制度三个方面的改革构建出适合我国高等教育实情的拨款模式。一是建立协调评价的拨款机制；二是改革“综合定额加专项补助”拨款模式；三是建立健全的高等学校绩效评价制度。
1.构建“政府—中介—学校”三方协调运作机制模式
目前我国的高等教育拨款机制是通过财政部向教育部（或高校主管部门）拨款，教育部（或高校主管部门）再向各个高校拨款，这种模式属于政府直接拨款的模式，而主管部门在拨款的过程中，仅依靠简单的数据指标进行拨款，并不重视高校对拨款经费使用的效率高低。在拨款时，我们可以借鉴国外的成功经验，在运作机制上引入拨款（评估）中介机构。 由“政府—高校”单线、单向化的拨款模式转向“政府—中介—学校”三方协调运作机制模式，即在绩效拨款思想的指导下，增设专项拨款基金，设立拨款中介，经费不直接拨给学校，而由中介机构进行相对独立的运作，将评估结果与拨款挂钩。通过拨款中介的资金调节，使基金流向在相关领域质量好、潜力大、效率高的高校。 2.改革拨款方式
“综合定额加专项补助”的单一模式拨款方式，不能真实准确地反映高等教育成本的变化规律，也没有考虑到高校的绩效因素，很难调动高校科研和教学的积极性。因此，在拨款方法设计中，应当使高等教育财政拨款由单一方式向综合模式方向发展，适当考虑绩效因素，使政府拨款更具科学性。高等教育大众化以后，高等教育经费使用的效率和责任问题成为人们关注的重点，我国高校应该把产出或绩效拨款机制引入高等教育资源的分配中，以便激励大学提高教育质量，避免教育资源的浪费。
（三）绩效拨款模式评价体系的设计
1.构建高等学校财政绩效拨款评价指标体系
根据我国高等学校实际情况，从大学自身的职能入手，确定教学、科研、社会服务和文化的传承与创新四个影响高等学校财政投入绩效的评价因素，提出绩效评价指标设置的原则、各项指标权重的确定以及实施过程、结果运用，构建基于我国高等学校功能的教育财政支出效益评价指标体系。
2.建立高等学校财政绩效拨款评价模型
在高等学校财政投入绩效的评价指标体系的基础上，建立高等学校财政投入绩效评价模型。主要运用层次分析法、主成分分析法、数据包分析法，对投入指标进行分析判断得出产出比率，然后进行各高等学校之间的对比，得出评价结果，建立，高等学校财政投入绩效评价模型。
综上所述，通过对财政教育投入绩效评价的研究，在借鉴己有研究成果的基础上，选取新建本科院校作为样本，通过实证研究加以论证。本研究探讨我国财政教育投资中存在的一些问题及导致这些问题的原因，在此基础上借鉴国外的财政教育投资经验，并从完善我国财政教育投资的角度，提出创新教育财政投资环境的政策路径。并根据所构建的高等学校财政投入绩效评价流程设计、模型设计以及实证研究，对基于绩效评价的高等学校财政投入与管理进行了优化设计，提出基于绩效评价结果的高等学校财政投入管理的优化路径。
参考文献
[1] 孫志军，金平.国际比较及启示： 绩效拨款在高等教育中的实践[J].高等教育研究，2009（4）：1-3.
[2] 马陆亭.试析我国高等教育投入制度的改革方向[J].高等教育研究，2012（7）：51-56.
[3] 王雪峰.创建产出型高等教育拨款机制[J].南京社会科学，2013（10）：78-81.
第一作者：宁艳杰，女，黑河学院，研究生学历，副研究员。