论文部分内容阅读
摘 要：水利基础设施的建设和发展是农业生产的命脉，农田水利设施作为农业生产发展的基础部分，对农业生产的发展、农民生活水平的提高具有非常重大的作用。我国目前农田水利基础设施的改革同农村经济发展极不相适应，最终导致农田水利设施效率的低下，不能满足农业用水的需求，必须全面开展小农水工程产权制度改革试点，明晰小型水利基础设施的所有权、放开使用权、搞活经营权、落实管理权为主要内容的农村水利产权制度改革。
关键词：农田水利；基础设施；产权改革
水利基础设施的建设和发展是农业生产的命脉，农田水利设施作为农业生产发展的基础部分，对农业生产的发展、农民生活水平的提高以及农村经济社会的和谐发展都具有非常重大的作用。1978年以后，农村经济体制改革开始在全国范围内启动，特别是上个世纪80年代以后，我国大部分农村地区开始实行家庭联产承包经营责任制，而农村小型农田水利基础设施仍然继续施行计划经济体制下由集体统一经营的模式。依托个体家庭为主体的生产经营体制与水利设施的集体经营模式产生了矛盾，由此开始面临资金投入不足，建设、使用、维护以及管理不善和主体产权人出现缺失等问题，最终导致农田水利设施效率的低下，不能满足农业用水的需求，严重制约了农业生产的发展。为了提高农田水利设施的运行绩效，促进农业的发展，为进一步促进社会主义市场经济体制下的农田水利建设，强化工程管理和用水管理，提高农业综合生产能力，保障粮食安全。因此，必须全面开展小农水工程产权制度改革试点，明晰小型水利基础设施的所有权、放开使用权、搞活经营权、落实管理权为主要内容的农村水利产权制度改革。
一、十堰市农田水利基础设施基本情况
“湖北省十堰市地处于我国南北气候分界处，年均降雨量为830mm，年均径流总量401.18亿立方米。目前在十堰区域内已经建成除丹江水库和黄龙水库以外的大、中、小型水库供共计490座；引水干支渠9924条9117公里，农田水利基础设施建设实际达到的灌溉面积已达到69万亩；已建成提水泵站520处629台、塘堰16500口、堤防1959.35公里、水电站220处、装机201万千瓦，农村安全饮水工程1259处”①。特别是新世纪以来，十堰市委市政府坚持把农田水利基础设施建设作为发展农业生产和防汛抗灾的重点工作来抓，不断加大投入和监督管理，确保施工质量和安全，水利基础设施建设取得了明显成效，为十堰经济社会的发展做出了重大的贡献。
二、十堰农田水利基础设施产权制度改革的必要性
农田水利设施是发展现代农业的基础，是抗旱、防洪、抵御自然灾害最重要的手段之一。十堰农田水利基础设施建设虽然取得了一定的成绩，但是由于原有的农田水利设施基础薄弱，农业抗自然的能力较弱。部分地方农田水利建设停滞不前，自从实行土地承包制以后，多数地方没有开展过规模性的农田水利建设，现有的水利设施远远不能满足十堰市农业生产的发展。十堰市“万名干部近万村入万户”活动问卷调查分析报告显示，只有14.8%的受访村民认为所在地农田水利设施5年间有了明显改善，42.2%的受访村民认为有所改善，有37.9%的农民认为没有任何改善，有5%的认为甚至不如以前，比以前还要差。比如十堰市委党校“三万”工作队驻村点小堰村目前没有小型水库，仅仅有一座小型拦水坝，机井有6口，能够正常使用的有5口，小型堰塘有12座，能够正常蓄水的有6座，没有任何泵站，现有的水利基础设施能够勉强维持农田灌溉和村民饮用用水。虽然十堰属于半湿润丰水区，但由于降水与水资源分布极不均匀，多年最大无雨日为110天，10年一遇为150天，20年一遇为164天，如果仅仅靠天吃饭，难以满足农村生产与农村居民的用水需要。现在存在的主要问题有：水利基础设施建设严重老化，病险库塘多、淤塞严重，渠系不配套、损毁严重；特别是水利基础设施产权制度改革缓慢，产权不明晰、责任不明确、投资主体缺位，导致工程管理不到位；工程老化失修，不能正常发挥效益，险病隐患突出，水利基础设施建设增量资金严重缺乏，建设、管理、维护与用手之间的矛盾严重，由此产生了全社会节水意识不强，农业用水粗放管理，水资源使用效率不高水利，管理体制不顺，管理主体存在严重缺位，农村水利建设仍然依赖于国家投资，集体和个人办水利的积极性不高，农村水利事业发展缓慢。这些问题的存在已经严重影响到了十堰农村生产的迅速发展，影响到了农民的脱贫致富和农村经济社会的发展。因此，为了适应社会主义市场经济发展的要求，规范水利设施产权制度改革，增强农村水利活力，提高水利设施综合效益。 必须深化十堰地区农村水利基础设施的产权制度改革。
三、十堰农村水利基础设施产权改革的形式
农田水利基础设施产权改革就是通过拍卖、租赁、承包、股份合作制以及用水协会等形式，对水利基础设施建设原来由国家和集体拥有的产权通过转移所有权、经营权、使用权、处置权以及收益权的形式，出售或出租给民营企业、中介组织、农民以及村民联合体，通过产权的出售或出租以改变水利基础设施建设、管理、使用、维护及维修的效率，提高水利基础设施的服务效率和使用寿命。
（1）承包
承包是水利基础设施产权改革的基本形式之一，承包不改变水利基础设施的所有权，改变的是其使用权、经营权、收益权，通过公开、公平和公正的竞价方式获得承包权，然后由承包方和发包方签订合同，承包方按照合同经营并缴纳承包费用。承包期限到期后，承包方应该严格按照合同实行水利基础设施的保值和增值。
（2）租赁
租赁是承包制的衍生和拓展，其对象主要是资产，偏注于经营和开发，租赁者在租赁期限内完全拥有资产的使用权和经营管理权，在获得发赁方的同意后可以转租和改变其经营范围。租赁方必须严格按照合同缴纳租金。
（3）拍卖
拍卖同承包和租赁相比，产权改革更为彻底，是水利基础设施产权改革中最为彻底的改革方式。水利产权所有者根据工程的规模、造价和灌溉能力进行公开出售。拍卖的可以是所有权，也可以是使用权和经营权。 （4） 股份合作制
股份合作制是农村水利基础设施筹集资金的有效渠道，通过对水利基础设施的合理评估作价，将工程化成若干股份进行出售，股东按照章程或协议，可以用资金、土地、劳力、技术、设备等作为股份参股，实行自主经营、自负盈亏、利益共享、风险共担。
（5）农民自身组织的用水协会；农民个体家庭和农民联合协会以及专业合作社共同投资建造；集体修建，个体进行专业管理；地方政府、所在用水区域的村集体与享受用水的农户共同集资修建。
三、十堰农村水利基础设施产权制度改革的建议
农村水利基础设施产权改革在全国范围内展开的时间不久，对于十堰来说，农村水利基础设施产权改革也是一个新生事物。因此，为了促进十堰农村水利产权制度改革的健康发展，提出以下建议：
（一）加大农田水利产权制度改革的宣传力度。对于地处鄂西北的十堰，目前水利产权制度改革几乎是一个空白，因此，要把产权改革的重点放在提高广大干部群众的思想认识上，充分调动参与产权制度改革的积极性和创造性，广泛宣传农村小型水利产权改革的巨大意义，要使广大干部和群众深刻了解目前改革的最新政策和法规，克服水利产权制度改革上的困惑和误区。
（二）深入调研、摸清底数、确定产权改革模式，确保农田水利基础设施产权改革的成功。
目前十堰农田水利基础设施产权改革前期主要工作，是全面深入的在区域内进行广泛的调研、核查，在摸清十堰农田水利基础设施家底基础上，针对各个县市区的不同情况，实施差异化产权改革的措施，不能不顾各地的实际情况搞一刀切，总结出适合各地实际情况的改革形式：一是对浅井及配套动力小造价低的、村民能够完全在经济上承受的，不会给增加广大村民造成巨大的经济负担的、实行联户及独户出资一次买断机井及配套设施所有权的方式，彻底实现产权的转换。 二是对机井造价比较高、配套动力小投资偏低的，可实行联户及独户出资买断配套设施所有权，机井可以由乡以及村集体首先在一定的时间内给予代为管理的方式，等待条件成熟后实现产权的彻底转变。三是对机井及配套设施造价都比较高、村民在经济上难以承受的，可实行承包或租赁的方式，也可以由村组织成立浇地服务队为群众提供浇地服务，并收取合理的电费、服务费、折旧费、维修费等费用 。四是对新建的小型农田水利工程，有国家或者集体投资兴间的，可以广泛的吸纳农民入股，以股份制形式兴建农村水利基础设施水利工程，农民独资及合资兴建的小型农田水利工程，地方政府应该从财政上提供专款给予大力支持，从各个方面给予充分的优惠。
（三）建立保障有力、配套完善的政策法规体系。
要使十堰区域内的农田水利基础设施产权制度改革真正走上规范化、公平化和法制化轨道，就要完善相关法规和政策，包括农田水利基础设施投资的激励机制与政策，扶持机制与政策，资本运作机制与规定，投资者和受益者必须得到充分的权利保障规定等。真正让农田水利基础设施的投资者、经营者以及所有者获得自己的利益所得，使得产权制度改革真正做到有法可依，有章可循，规范运作。
（四）建立农田水利基础设施产权流转制度，充分发挥和提高水利设施的配置效率。
农田水利基础设施产权制度改革，必须建立有效的、健全的产权流转制度，农田水利产权制度的设置、确定、界定、保护和行使都必须切实建立和形成一套完整的制度规则和法律体系，使其产权关系法律化、规范化、制度化。这样才能够有效的激励产权人真正做到切实保护农田水利基础设施、充分合理使用农田水利设施、维护农村水利设施的运行健康安全格局。
［注释］
①《关于我市水利基础设施建设与管理情况的调查报告》——2011年9月20日在市四届人大常委会第五次会议上；市人大常委会调查组.十堰人大网
［参考文献］
［1］ 张瑞 丁晓峰. 农村水利产权制度改革的实践及思考［J］.山西水利科技,1998(4)
［2］刘政民.把水利产权改革作为一场攻坚战来打［J］.《江西水利科技》，2001（1）
［3］卢振民.加快水利产权改革促进两个根本转变［J］. 《陕西水利》，1997（6）
关键词：农田水利；基础设施；产权改革
水利基础设施的建设和发展是农业生产的命脉，农田水利设施作为农业生产发展的基础部分，对农业生产的发展、农民生活水平的提高以及农村经济社会的和谐发展都具有非常重大的作用。1978年以后，农村经济体制改革开始在全国范围内启动，特别是上个世纪80年代以后，我国大部分农村地区开始实行家庭联产承包经营责任制，而农村小型农田水利基础设施仍然继续施行计划经济体制下由集体统一经营的模式。依托个体家庭为主体的生产经营体制与水利设施的集体经营模式产生了矛盾，由此开始面临资金投入不足，建设、使用、维护以及管理不善和主体产权人出现缺失等问题，最终导致农田水利设施效率的低下，不能满足农业用水的需求，严重制约了农业生产的发展。为了提高农田水利设施的运行绩效，促进农业的发展，为进一步促进社会主义市场经济体制下的农田水利建设，强化工程管理和用水管理，提高农业综合生产能力，保障粮食安全。因此，必须全面开展小农水工程产权制度改革试点，明晰小型水利基础设施的所有权、放开使用权、搞活经营权、落实管理权为主要内容的农村水利产权制度改革。
一、十堰市农田水利基础设施基本情况
“湖北省十堰市地处于我国南北气候分界处，年均降雨量为830mm，年均径流总量401.18亿立方米。目前在十堰区域内已经建成除丹江水库和黄龙水库以外的大、中、小型水库供共计490座；引水干支渠9924条9117公里，农田水利基础设施建设实际达到的灌溉面积已达到69万亩；已建成提水泵站520处629台、塘堰16500口、堤防1959.35公里、水电站220处、装机201万千瓦，农村安全饮水工程1259处”①。特别是新世纪以来，十堰市委市政府坚持把农田水利基础设施建设作为发展农业生产和防汛抗灾的重点工作来抓，不断加大投入和监督管理，确保施工质量和安全，水利基础设施建设取得了明显成效，为十堰经济社会的发展做出了重大的贡献。
二、十堰农田水利基础设施产权制度改革的必要性
农田水利设施是发展现代农业的基础，是抗旱、防洪、抵御自然灾害最重要的手段之一。十堰农田水利基础设施建设虽然取得了一定的成绩，但是由于原有的农田水利设施基础薄弱，农业抗自然的能力较弱。部分地方农田水利建设停滞不前，自从实行土地承包制以后，多数地方没有开展过规模性的农田水利建设，现有的水利设施远远不能满足十堰市农业生产的发展。十堰市“万名干部近万村入万户”活动问卷调查分析报告显示，只有14.8%的受访村民认为所在地农田水利设施5年间有了明显改善，42.2%的受访村民认为有所改善，有37.9%的农民认为没有任何改善，有5%的认为甚至不如以前，比以前还要差。比如十堰市委党校“三万”工作队驻村点小堰村目前没有小型水库，仅仅有一座小型拦水坝，机井有6口，能够正常使用的有5口，小型堰塘有12座，能够正常蓄水的有6座，没有任何泵站，现有的水利基础设施能够勉强维持农田灌溉和村民饮用用水。虽然十堰属于半湿润丰水区，但由于降水与水资源分布极不均匀，多年最大无雨日为110天，10年一遇为150天，20年一遇为164天，如果仅仅靠天吃饭，难以满足农村生产与农村居民的用水需要。现在存在的主要问题有：水利基础设施建设严重老化，病险库塘多、淤塞严重，渠系不配套、损毁严重；特别是水利基础设施产权制度改革缓慢，产权不明晰、责任不明确、投资主体缺位，导致工程管理不到位；工程老化失修，不能正常发挥效益，险病隐患突出，水利基础设施建设增量资金严重缺乏，建设、管理、维护与用手之间的矛盾严重，由此产生了全社会节水意识不强，农业用水粗放管理，水资源使用效率不高水利，管理体制不顺，管理主体存在严重缺位，农村水利建设仍然依赖于国家投资，集体和个人办水利的积极性不高，农村水利事业发展缓慢。这些问题的存在已经严重影响到了十堰农村生产的迅速发展，影响到了农民的脱贫致富和农村经济社会的发展。因此，为了适应社会主义市场经济发展的要求，规范水利设施产权制度改革，增强农村水利活力，提高水利设施综合效益。 必须深化十堰地区农村水利基础设施的产权制度改革。
三、十堰农村水利基础设施产权改革的形式
农田水利基础设施产权改革就是通过拍卖、租赁、承包、股份合作制以及用水协会等形式，对水利基础设施建设原来由国家和集体拥有的产权通过转移所有权、经营权、使用权、处置权以及收益权的形式，出售或出租给民营企业、中介组织、农民以及村民联合体，通过产权的出售或出租以改变水利基础设施建设、管理、使用、维护及维修的效率，提高水利基础设施的服务效率和使用寿命。
（1）承包
承包是水利基础设施产权改革的基本形式之一，承包不改变水利基础设施的所有权，改变的是其使用权、经营权、收益权，通过公开、公平和公正的竞价方式获得承包权，然后由承包方和发包方签订合同，承包方按照合同经营并缴纳承包费用。承包期限到期后，承包方应该严格按照合同实行水利基础设施的保值和增值。
（2）租赁
租赁是承包制的衍生和拓展，其对象主要是资产，偏注于经营和开发，租赁者在租赁期限内完全拥有资产的使用权和经营管理权，在获得发赁方的同意后可以转租和改变其经营范围。租赁方必须严格按照合同缴纳租金。
（3）拍卖
拍卖同承包和租赁相比，产权改革更为彻底，是水利基础设施产权改革中最为彻底的改革方式。水利产权所有者根据工程的规模、造价和灌溉能力进行公开出售。拍卖的可以是所有权，也可以是使用权和经营权。 （4） 股份合作制
股份合作制是农村水利基础设施筹集资金的有效渠道，通过对水利基础设施的合理评估作价，将工程化成若干股份进行出售，股东按照章程或协议，可以用资金、土地、劳力、技术、设备等作为股份参股，实行自主经营、自负盈亏、利益共享、风险共担。
（5）农民自身组织的用水协会；农民个体家庭和农民联合协会以及专业合作社共同投资建造；集体修建，个体进行专业管理；地方政府、所在用水区域的村集体与享受用水的农户共同集资修建。
三、十堰农村水利基础设施产权制度改革的建议
农村水利基础设施产权改革在全国范围内展开的时间不久，对于十堰来说，农村水利基础设施产权改革也是一个新生事物。因此，为了促进十堰农村水利产权制度改革的健康发展，提出以下建议：
（一）加大农田水利产权制度改革的宣传力度。对于地处鄂西北的十堰，目前水利产权制度改革几乎是一个空白，因此，要把产权改革的重点放在提高广大干部群众的思想认识上，充分调动参与产权制度改革的积极性和创造性，广泛宣传农村小型水利产权改革的巨大意义，要使广大干部和群众深刻了解目前改革的最新政策和法规，克服水利产权制度改革上的困惑和误区。
（二）深入调研、摸清底数、确定产权改革模式，确保农田水利基础设施产权改革的成功。
目前十堰农田水利基础设施产权改革前期主要工作，是全面深入的在区域内进行广泛的调研、核查，在摸清十堰农田水利基础设施家底基础上，针对各个县市区的不同情况，实施差异化产权改革的措施，不能不顾各地的实际情况搞一刀切，总结出适合各地实际情况的改革形式：一是对浅井及配套动力小造价低的、村民能够完全在经济上承受的，不会给增加广大村民造成巨大的经济负担的、实行联户及独户出资一次买断机井及配套设施所有权的方式，彻底实现产权的转换。 二是对机井造价比较高、配套动力小投资偏低的，可实行联户及独户出资买断配套设施所有权，机井可以由乡以及村集体首先在一定的时间内给予代为管理的方式，等待条件成熟后实现产权的彻底转变。三是对机井及配套设施造价都比较高、村民在经济上难以承受的，可实行承包或租赁的方式，也可以由村组织成立浇地服务队为群众提供浇地服务，并收取合理的电费、服务费、折旧费、维修费等费用 。四是对新建的小型农田水利工程，有国家或者集体投资兴间的，可以广泛的吸纳农民入股，以股份制形式兴建农村水利基础设施水利工程，农民独资及合资兴建的小型农田水利工程，地方政府应该从财政上提供专款给予大力支持，从各个方面给予充分的优惠。
（三）建立保障有力、配套完善的政策法规体系。
要使十堰区域内的农田水利基础设施产权制度改革真正走上规范化、公平化和法制化轨道，就要完善相关法规和政策，包括农田水利基础设施投资的激励机制与政策，扶持机制与政策，资本运作机制与规定，投资者和受益者必须得到充分的权利保障规定等。真正让农田水利基础设施的投资者、经营者以及所有者获得自己的利益所得，使得产权制度改革真正做到有法可依，有章可循，规范运作。
（四）建立农田水利基础设施产权流转制度，充分发挥和提高水利设施的配置效率。
农田水利基础设施产权制度改革，必须建立有效的、健全的产权流转制度，农田水利产权制度的设置、确定、界定、保护和行使都必须切实建立和形成一套完整的制度规则和法律体系，使其产权关系法律化、规范化、制度化。这样才能够有效的激励产权人真正做到切实保护农田水利基础设施、充分合理使用农田水利设施、维护农村水利设施的运行健康安全格局。
［注释］
①《关于我市水利基础设施建设与管理情况的调查报告》——2011年9月20日在市四届人大常委会第五次会议上；市人大常委会调查组.十堰人大网
［参考文献］
［1］ 张瑞 丁晓峰. 农村水利产权制度改革的实践及思考［J］.山西水利科技,1998(4)
［2］刘政民.把水利产权改革作为一场攻坚战来打［J］.《江西水利科技》，2001（1）
［3］卢振民.加快水利产权改革促进两个根本转变［J］. 《陕西水利》，1997（6）