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摘 要：本文通过对J区部门预决算的基础数据进行分析，探究形成部门预决算偏差的原因，并提出缩小偏差的建议，有助于强化部门预算管理。
关键词：部门预决算；偏差；浅析
随着我国预算编制和预算执行逐步规范，政府部门预算管理体系初具雏形。2015年新《预算法》正式施行，对预算的编制、执行、调整、决算编制、预决算公开等方面作出了新规定，提出了新要求，尤其注重预决算编制、执行和信息公开工作。这使得预决算信息资料不再是政府内部保密数据，部门预算与决算偏差问题也在大众视野中逐步显现。部门预决算偏差的大小对于我国的政府预算管理具有重要影响。偏差过大，说明部门预算编制存在一定问题，也反映出预算执行情况不理想。
一、J区部门预算与决算偏差现状
（一）J区历年部门收入方面的预决算偏差
部门收入包括财政拨款收入、非税收入、其他收入等。财政拨款收入由一般公共预算拨款和政府性基金预算拨款组成。
从J区2012至2016年部门收入方面预决算数据中可以看出，这5年间部门预决算收入基本呈稳步增长态势，累计决算收入为114.43亿元。2012年、2013及2016年预决算偏差较大，偏差率都在10%以上，而2014和2015年的偏差只在5%左右。但在财政拨款收入中，对比部门预决算差异发现2012和2016年的预决算偏差反而较小，在5%左右。显然J区的部门预算收入编制是不全面的，涵盖的资金范围狭窄，也同时说明部门预决算偏差是可以缩小控制的。
（二）J区历年部门支出方面的预决算偏差
2012至2016年，部门支出随着部门收入的增加而增长，累计支出113.72亿元，部门支出预决算累计差额4.69亿元。与部门收入预决算偏差情况相似，2012、2013及2016年预决算偏差率达10%以上，而财政拨款支出预决算偏差基本为负偏差，2013年偏差率绝对值达到22.4%。说明在执行过程中，用其他资金支出的情況较频繁，且J区财政拨款资金的执行力薄弱，影响执行效率。
二、J区部门预算与决算偏差问题的形成因素分析
（一）预算编报方面
1.预算编报方法不科学
部门的支出预算由基本支出和项目支出组成，基本支出主要包括人员和公用经费。在编制支出预算时，有时会因个人能力、领导意志或行政参与等原因致使部门项目支出列支人员经费，这在决算报表中有详细体现。
J区2016年度部门决算的项目支出中工资福利支出为891.41万元，占总项目支出的0.66%；对个人和家庭的补助为16221.02万元，占总项目支出的11.98%。在预算执行过程中，部门单位往往会因自身工作量、业务范围、人员变动等因素导致人员或公用经费不足，这与基本支出预算由定额标准编制不无关系。因为在编制预算时，一般不会考虑通货膨胀、价格指数、人员变动等。这使得项目支出中列支基本支出的情况屡见不鲜，也使预算执行偏离了预算的根本目的，影响下一年度的部门预算收支预测。
2.预算编制不全面
J区《部门预算编制具体要求》中对部门预算收入实行全口径预算管理，包括一般公共预算拨款、政府性基金预算拨款、财政专户管理的非税收入及其他收入等。但各部门在编制预算时只编报了一般公共预算拨款、政府性基金拨款。参见表1，可知J区年初预算收入只包含财政拨款收入，并没有非税收入、其他收入等体现。而各部门在执行中的实际支出不仅仅有年初预算中的财政拨款支出，更有以前年度结转结余资金、预算追加（调减）支出、其他支出等，可以说在部门决算报表中体现的支出为全口径支出。显然，这是使J区部门预算与决算偏差程度加大的主要原因。
3.预算编制缺少重视及沟通
部门除编制常规的基本支出和项目支出预算外，还需编制“三公”经费及会议费、培训费、政府采购（资产配置）、政府购买服务、政府投资项目预算等，这不仅使预算精细化，更考验预算编制人员的业务水平和能力。但在实际工作中，部门单位并不十分重视财务风险的控制和资金支出的科学预测，往往借鉴以前年度预算编制的经验和结果，编制随意性大，加之编制人员的财务素质良莠不齐，更加大了预算的不准确性。现预算编制程序采用“二上二下”，虽然使部门单位与财政部门有了一定的沟通交流，但多数只流于程序表面，部门领导、预算审核部门、相关业务科室之间缺少磋商，使预算编制缺乏长远考量用以避免后续的频繁追加，并没有真正发挥沟通作用。
（二）预算执行方面
1.预算与决算可比性较差
部门决算随着时代的发展和科学化改革，涵盖的内容越来越精细化，主要包括基础数据表、填报说明、分析评价表及分析报告四部分，其中基础数据表主表21张、附表5张。目前如此庞大的报表体系中只有4张表涉及年初预算数。近年来部门决算报表的《收支总表》、《财政拨款收支总表》中还加入了“调整预算数”。尽管从一方面体现了政府对预决算对比的日益看重，但其内容远远不够，报表中只片面地体现金额，并没有反映两者差异原因，这使得部门决算编报人员不够重视预算数的填写，导致数据失真，缺乏可比性。
再者部门决算往往“重数据，轻分析”，虽然在近年决算公开文档中要求对一般公共预算和政府性基金预算拨款的预决算变化情况进行分析说明，但目前的分析工作仅仅停留在表面，难以从中发现问题并细致分析预决算差异原因，也难以为来年的预算编制提供依据。
2.预算调整程序不规范
新《预算法》对预算调整程序进行了明确规定，县级以上地方各级预算的调整方案应当提请本级人大常委会审查和批准。但在实际工作中，预算调整并没有严格按照规定执行，需要追加项目资金时，由部门单位报财政部门初步审核，并将审核意见上报政府批准后追加预算，即使后来提请人大常委会审核和批准，相关资金已追加支出。程序的简化，使得专项资金的追加变得频繁，而且部分专项资金在编制预算时因不确定因素或政府财力有限未全部纳入年初预算，往往通过追加预算的形式安排资金，这是形成部门预决算偏差的重要原因之一。 3.预算执行力弱
年初开始部门单位会存在预算执行缓慢、重大项目启动晚、资金拨付不及时不到位等问题。究其原因，一是预算资金受申请流程、审批效率等因素影响，导致预算资金的管理分散；二是项目的实施、招投标、验收、决算等环节导致当年预算无法及时执行；三是对预算执行不够重视、观念淡薄或专业素质不强，没有深入研究及合理安排预算资金，未按计划开展工作。而财政部门每年会接收大量拨付给各部门的上级项目资金，为使年度收支平衡，财政部门会进行预算追加，部门单位便容易在年底出现突击花钱的情况。这大大降低资金的使用效率，同时加大了执行偏差。
三、缩小地方政府部门预算与决算偏差的建议
（一）预算编报方面的建议
1.完善预算编制方法
对于项目支出和基本支出划分不清的情况，应完善相应的支出管理办法，综合考虑两者经费的鉴定，减少交叉部分，从源头切实划分项目经费、人员和公用经费的界限。同时加强部门机动经费管理，规范其支出范围，确保其可以用于弥补因人员增加、正常晋升等引起的人员经费不足和突发性项目支出。
现阶段地方政府预算编制期间一般是一年，根据《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》文件内容，对编制三年期的滚动预算提出了需求。从长远角度看，中长期滚动财政预算可以加强跨年度预算的衔接性和连续性，有利于重大项目收支情况等的分析预测，提高预算编制的科学性、合理性。并且加强滚动项目库建设，常年开放项目库，实行滚动管理。部门可提前开展以后年度预安排项目的审核论证，随时申报入库，促进项目一有预算资金即可实施，提高资金使用效率。再者，加强部门非税收入、其他收入的管理，按新《预算法》统一纳入全口径预算编制当中。
2.加强沟通，预算编制全员化
部门预算编制人员应及时与财政部门沟通，合理安排资金，而财政部门也应主动与各部门开展协商，建立预算协商制度。沟通协商对象应包括预算编制人员、部门业务负责人以及财政部门等，通过全面長远考量，避免后续执行过程出现频繁调整。
预算编制也并不是财务部门一家的事情，需要部门单位各方人员群策群力、有针对性地提出意见和建议，做到协商编制，确保编制的全面性和专业性，使预算编制全员化。
（二）预算执行方面的建议
1.提高预决算报表分析可比性
如今决算报表中有4张报表涉及年初预算数的填报，分别在收入支出、财政拨款收入支出、“三公”经费支出、政府采购支出等方面体现预决算偏差对比。但仅是数据反映，建议在报表中加入偏差率及形成偏差的原因，通过对原因的填报分析，如突发性事件、执行不到位、预算安排不合理等，让部门单位重视预决算偏差问题，并将分析与来年预算编制相结合，使预算编制更趋合理。
2.规范资金支出，强化执行管理
新《预算法》规定各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。这明确了部门单位不得有超预算支出的行为，也要求其控制日常不合理的开支，防止基本支出挤占项目资金或不同项目支出间随意调剂。因此各部门单位应与业务科室充分沟通，细化预算项目的同时对其跟踪管理，使资金支出控制在预算编制范围内。
同时新《预算法》也严格规定了预算调整程序，财政部门应完善国库集中支付框架体系，通过对预算编制、预算审核、指标管理、用款计划、资金支付、账户管理等环节的数据信息进行利用分析，严控随意调整预算行为。并且加大推进预算执行动态监控工作，除零余额账户外，逐步对其他合规账户纳入监控范围，确保资金有效支付，提高使用效率。
参考文献：
[1]高培勇.关注预决算偏离度[J].涉外税务，2008，（01）：5.
[2]黄智澜.我国部门预算编制与预算执行偏差研究—以农业部为例[D].江西财经大学硕士学位论文，2015.
作者简介：
叶晓咏（1976-），女，浙江人，金华市金东区财政局。
杜俊（1990-），女，浙江人，金华市金东区财政局。
关键词：部门预决算；偏差；浅析
随着我国预算编制和预算执行逐步规范，政府部门预算管理体系初具雏形。2015年新《预算法》正式施行，对预算的编制、执行、调整、决算编制、预决算公开等方面作出了新规定，提出了新要求，尤其注重预决算编制、执行和信息公开工作。这使得预决算信息资料不再是政府内部保密数据，部门预算与决算偏差问题也在大众视野中逐步显现。部门预决算偏差的大小对于我国的政府预算管理具有重要影响。偏差过大，说明部门预算编制存在一定问题，也反映出预算执行情况不理想。
一、J区部门预算与决算偏差现状
（一）J区历年部门收入方面的预决算偏差
部门收入包括财政拨款收入、非税收入、其他收入等。财政拨款收入由一般公共预算拨款和政府性基金预算拨款组成。
从J区2012至2016年部门收入方面预决算数据中可以看出，这5年间部门预决算收入基本呈稳步增长态势，累计决算收入为114.43亿元。2012年、2013及2016年预决算偏差较大，偏差率都在10%以上，而2014和2015年的偏差只在5%左右。但在财政拨款收入中，对比部门预决算差异发现2012和2016年的预决算偏差反而较小，在5%左右。显然J区的部门预算收入编制是不全面的，涵盖的资金范围狭窄，也同时说明部门预决算偏差是可以缩小控制的。
（二）J区历年部门支出方面的预决算偏差
2012至2016年，部门支出随着部门收入的增加而增长，累计支出113.72亿元，部门支出预决算累计差额4.69亿元。与部门收入预决算偏差情况相似，2012、2013及2016年预决算偏差率达10%以上，而财政拨款支出预决算偏差基本为负偏差，2013年偏差率绝对值达到22.4%。说明在执行过程中，用其他资金支出的情況较频繁，且J区财政拨款资金的执行力薄弱，影响执行效率。
二、J区部门预算与决算偏差问题的形成因素分析
（一）预算编报方面
1.预算编报方法不科学
部门的支出预算由基本支出和项目支出组成，基本支出主要包括人员和公用经费。在编制支出预算时，有时会因个人能力、领导意志或行政参与等原因致使部门项目支出列支人员经费，这在决算报表中有详细体现。
J区2016年度部门决算的项目支出中工资福利支出为891.41万元，占总项目支出的0.66%；对个人和家庭的补助为16221.02万元，占总项目支出的11.98%。在预算执行过程中，部门单位往往会因自身工作量、业务范围、人员变动等因素导致人员或公用经费不足，这与基本支出预算由定额标准编制不无关系。因为在编制预算时，一般不会考虑通货膨胀、价格指数、人员变动等。这使得项目支出中列支基本支出的情况屡见不鲜，也使预算执行偏离了预算的根本目的，影响下一年度的部门预算收支预测。
2.预算编制不全面
J区《部门预算编制具体要求》中对部门预算收入实行全口径预算管理，包括一般公共预算拨款、政府性基金预算拨款、财政专户管理的非税收入及其他收入等。但各部门在编制预算时只编报了一般公共预算拨款、政府性基金拨款。参见表1，可知J区年初预算收入只包含财政拨款收入，并没有非税收入、其他收入等体现。而各部门在执行中的实际支出不仅仅有年初预算中的财政拨款支出，更有以前年度结转结余资金、预算追加（调减）支出、其他支出等，可以说在部门决算报表中体现的支出为全口径支出。显然，这是使J区部门预算与决算偏差程度加大的主要原因。
3.预算编制缺少重视及沟通
部门除编制常规的基本支出和项目支出预算外，还需编制“三公”经费及会议费、培训费、政府采购（资产配置）、政府购买服务、政府投资项目预算等，这不仅使预算精细化，更考验预算编制人员的业务水平和能力。但在实际工作中，部门单位并不十分重视财务风险的控制和资金支出的科学预测，往往借鉴以前年度预算编制的经验和结果，编制随意性大，加之编制人员的财务素质良莠不齐，更加大了预算的不准确性。现预算编制程序采用“二上二下”，虽然使部门单位与财政部门有了一定的沟通交流，但多数只流于程序表面，部门领导、预算审核部门、相关业务科室之间缺少磋商，使预算编制缺乏长远考量用以避免后续的频繁追加，并没有真正发挥沟通作用。
（二）预算执行方面
1.预算与决算可比性较差
部门决算随着时代的发展和科学化改革，涵盖的内容越来越精细化，主要包括基础数据表、填报说明、分析评价表及分析报告四部分，其中基础数据表主表21张、附表5张。目前如此庞大的报表体系中只有4张表涉及年初预算数。近年来部门决算报表的《收支总表》、《财政拨款收支总表》中还加入了“调整预算数”。尽管从一方面体现了政府对预决算对比的日益看重，但其内容远远不够，报表中只片面地体现金额，并没有反映两者差异原因，这使得部门决算编报人员不够重视预算数的填写，导致数据失真，缺乏可比性。
再者部门决算往往“重数据，轻分析”，虽然在近年决算公开文档中要求对一般公共预算和政府性基金预算拨款的预决算变化情况进行分析说明，但目前的分析工作仅仅停留在表面，难以从中发现问题并细致分析预决算差异原因，也难以为来年的预算编制提供依据。
2.预算调整程序不规范
新《预算法》对预算调整程序进行了明确规定，县级以上地方各级预算的调整方案应当提请本级人大常委会审查和批准。但在实际工作中，预算调整并没有严格按照规定执行，需要追加项目资金时，由部门单位报财政部门初步审核，并将审核意见上报政府批准后追加预算，即使后来提请人大常委会审核和批准，相关资金已追加支出。程序的简化，使得专项资金的追加变得频繁，而且部分专项资金在编制预算时因不确定因素或政府财力有限未全部纳入年初预算，往往通过追加预算的形式安排资金，这是形成部门预决算偏差的重要原因之一。 3.预算执行力弱
年初开始部门单位会存在预算执行缓慢、重大项目启动晚、资金拨付不及时不到位等问题。究其原因，一是预算资金受申请流程、审批效率等因素影响，导致预算资金的管理分散；二是项目的实施、招投标、验收、决算等环节导致当年预算无法及时执行；三是对预算执行不够重视、观念淡薄或专业素质不强，没有深入研究及合理安排预算资金，未按计划开展工作。而财政部门每年会接收大量拨付给各部门的上级项目资金，为使年度收支平衡，财政部门会进行预算追加，部门单位便容易在年底出现突击花钱的情况。这大大降低资金的使用效率，同时加大了执行偏差。
三、缩小地方政府部门预算与决算偏差的建议
（一）预算编报方面的建议
1.完善预算编制方法
对于项目支出和基本支出划分不清的情况，应完善相应的支出管理办法，综合考虑两者经费的鉴定，减少交叉部分，从源头切实划分项目经费、人员和公用经费的界限。同时加强部门机动经费管理，规范其支出范围，确保其可以用于弥补因人员增加、正常晋升等引起的人员经费不足和突发性项目支出。
现阶段地方政府预算编制期间一般是一年，根据《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》文件内容，对编制三年期的滚动预算提出了需求。从长远角度看，中长期滚动财政预算可以加强跨年度预算的衔接性和连续性，有利于重大项目收支情况等的分析预测，提高预算编制的科学性、合理性。并且加强滚动项目库建设，常年开放项目库，实行滚动管理。部门可提前开展以后年度预安排项目的审核论证，随时申报入库，促进项目一有预算资金即可实施，提高资金使用效率。再者，加强部门非税收入、其他收入的管理，按新《预算法》统一纳入全口径预算编制当中。
2.加强沟通，预算编制全员化
部门预算编制人员应及时与财政部门沟通，合理安排资金，而财政部门也应主动与各部门开展协商，建立预算协商制度。沟通协商对象应包括预算编制人员、部门业务负责人以及财政部门等，通过全面長远考量，避免后续执行过程出现频繁调整。
预算编制也并不是财务部门一家的事情，需要部门单位各方人员群策群力、有针对性地提出意见和建议，做到协商编制，确保编制的全面性和专业性，使预算编制全员化。
（二）预算执行方面的建议
1.提高预决算报表分析可比性
如今决算报表中有4张报表涉及年初预算数的填报，分别在收入支出、财政拨款收入支出、“三公”经费支出、政府采购支出等方面体现预决算偏差对比。但仅是数据反映，建议在报表中加入偏差率及形成偏差的原因，通过对原因的填报分析，如突发性事件、执行不到位、预算安排不合理等，让部门单位重视预决算偏差问题，并将分析与来年预算编制相结合，使预算编制更趋合理。
2.规范资金支出，强化执行管理
新《预算法》规定各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。这明确了部门单位不得有超预算支出的行为，也要求其控制日常不合理的开支，防止基本支出挤占项目资金或不同项目支出间随意调剂。因此各部门单位应与业务科室充分沟通，细化预算项目的同时对其跟踪管理，使资金支出控制在预算编制范围内。
同时新《预算法》也严格规定了预算调整程序，财政部门应完善国库集中支付框架体系，通过对预算编制、预算审核、指标管理、用款计划、资金支付、账户管理等环节的数据信息进行利用分析，严控随意调整预算行为。并且加大推进预算执行动态监控工作，除零余额账户外，逐步对其他合规账户纳入监控范围，确保资金有效支付，提高使用效率。
参考文献：
[1]高培勇.关注预决算偏离度[J].涉外税务，2008，（01）：5.
[2]黄智澜.我国部门预算编制与预算执行偏差研究—以农业部为例[D].江西财经大学硕士学位论文，2015.
作者简介：
叶晓咏（1976-），女，浙江人，金华市金东区财政局。
杜俊（1990-），女，浙江人，金华市金东区财政局。