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摘 要：本文从农村宅基地闲置的原因及退出的困境出发，结合低效宅基地退出模式探讨，提出了一些对策与建议，希望能够更好的促进宅基地入市，进而能使农民的宅基地死产变现，而且加快了城镇化速度。
关键词：农村宅基地，退出现状，模式设计
随着工业化和城镇化快速发展，农民的生活水平提高，对宅基地等财产进入经济市场提出了要求。坚持农村宅基地非资本化和非商品化对农民来讲不再是利益保护，而是一种制度性财产损失。根据刘卫柏、肖碧林等[1-2]学者的研究和实践证明，宅基地入市不仅能使农民的宅基地死产变现，而且加快了城镇化速度。
一、农村宅基地闲置的原因及退出的困境
1、农村宅基地闲置的原因分析
宅基地闲置原因主要为：
制度与政策方面：根据《土地管理法》有关规定，宅基地属于集体所有，集体内部成员依法享有使用权，宅基地的管理采用政府土地管理部门审批体制，"一户一宅"制度形同虚设。但是，农民普遍认为宅基地为私有财产。进城的农户宁愿将房屋留下而不是交回集体，集体因为房屋的存在也无法收回宅基地。
经济发展方面：农户改善生活条件的首选就是盖新房，农村又有建新不拆旧的习惯，致使经济发达地区宅基地闲置面积不断扩大。另外，部分定居城镇的居民人保留在农村的宅基地，使其常年处于闲置的状态。其在农村闲置的宅基地取得途径是合法，村集体组织无权收回。
农村传统观念方面：千百年来农民都依靠土地生活，很多农户不愿离开土地，更加将土地、尤其是对于宅基地当做是自己私有的财产，这就促使农户有更多的占有宅基地驱动力，并且村民一般重视新建、轻视翻新，更加重了农村宅基地使用效率低下、闲置宅基地难以盘活的状况。
2、农村闲置宅基地退出困境
研究发现[3]，农村宅基地退出的困境主要包括：
产权界定困境：宅基地使用权原始取得错位安排，法律之间存在矛盾；宅基地产权与房屋产权界的分离，限制了宅基地市场化流转；产权界定中主体虚位，法律规定"集体所有"包括"乡镇、村和村小组"三种，组织是一个虚置的概念；宅基地产权的权能残缺，只能使用宅基地的权利，而没有处置权、经营开发权和抵押权等，与城市土地产权相比存在严重的不平等性。
用途管制困境：根据我国土地管理法和有关政策规定，农村集体建设用地一律不得进行商品房建设。界定了农村集体建设用的产权与城市用的产权在使用权、收益权、处分权上的制度性差异，农村宅基地退出存在着用途管制的困境。
福利性困境：我国农村宅基地的福利性使它直接承担了农村社会保障和安居的功能。当前的困境表现在宅基地市场化流转的目标之一是让农民获得更多的财产性收入，但在完善我国农村宅基地制度的过程中，不能因为赋予其物权属性就抛弃其保障属性。
发展与保障困境：目前我国农村社会保障制度还不健全，总体水平比较低，甚至有些地区还处于空白状态，宅基地扮演者社会保障的角色。宅基地退出必须要担负起农户的基本生活保障和发展的重担。
二、低效宅基地退出模式探讨
1、低效宅基地退出模式建立
通过对宅基地退出的思考和相关研究[4]，低效农村宅基地退出主要有四种模式：
就地城镇化：适宜区为以城镇为依托，经济条件较好，产业用地需求量大，农民重新建房的愿望强烈，主要分布在城区和开发区附近。
迁村并点：适宜区为建设适宜性差、布局分散、村庄规模较小、社会文化背景相差小、区位条件一般、人口小于1000人。旨在改善农民生活环境。
整村搬迁：适宜区为居住条件较差、生活环境恶劣、交通不便、建设条件较差、区位条件不好。
原址改造：适宜区为村内住房建设分散、一户多宅现象较多、少批多占、建设释放潜力大、人口大于1000人。
就地城镇化在退出模式主要着眼于经济较发达地区，经济发展较快，但后备资源缺乏，推进村庄集聚，促使农民放弃或退出宅基地，是推进城乡一体化的重要任务，也是农民分享城市化成果的重要途径，重点区域在中心镇和中心村庄且补偿金额相对较高。后三种宅基地退出模式主要着眼于经济欠发达地区，农民居住条件恶劣，基础设施落后，旧村改造和移民搬迁是破解建房难题、改善农村人居环境、缩小城乡差距的捷径，建设重点区域在农村，农户得到的补偿金额较少。
2、节余农村宅基地建设指标去向
《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发[2010]47号）规定："整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，在有限满足农村各种发展建设后，经批准将节约的指标少量调剂给城镇使用"。
如果按照国土资源部的要求，将节余的建设用地指标留在村里，用于农村的长远发展，则经济效益不明显，拆旧建新的资金来源就成为一个问题，但如果将节约指标流转到城区或其他发达地市，在一定程度上助长了城市建设用地的扩张，不仅违反了集体建设用地不能向本集体外流转的规定，也与国家的宏观调控政策相悖。笔者认为，位于土地利用总体规划建设用地指标范围内的，可以直接整理成为建设用地规划地，地处偏远的，按照土地的适宜性，因地制宜的安排土地用途。一般来说，整村搬迁的旧宅基地整理复垦为耕地，比较容易恢复耕种，零星搬迁的宅基地复垦后也难以耕种。
3、宅基地退出农户的安置问题
政府应按照农户选择的倾向合理安排相关设施建设，尊重农民的选择、保护农民的利益并合理利用土地。农户的安置方式主要有：
一次性现金支付安置：选择本种安置方式的农户自愿永久放弃农村宅基地，并自行拆除原住房及相关设施，同时提供本户或本人另有住房合法的房产证和土地证。
住房置换：选择这种安置方式需将宅基地退还给村集体，农户可以在中心村镇按规划自建或选择统建的房屋，同时政府帮农户办理村集体土地使用证和房屋所有证。 购房补贴：农户可以以经济适用房的价格购买新市镇或县城的公寓房，但农户必须将原有宅基地及其承包的耕地退还给村集体，以换取城市社会保障。
三、对策建议
1、严格规范节余指标的分配及收益分配
节余建设用地应优先用于农民，转移为城镇建设用地的节余指标应尽量留在县城内使用。收益应当返还农村用于农村建设，政府加强监督管理，严防农民利益受到侵害。
2、解决宅基地退出资金保障和补偿标准
农村宅基地退出资金是农村宅基地退出机制的关键。政府要多渠道筹措资金、设立专项资金、统一管理、专款专用。调动农民的积极性、维护农民利益。
3、做好退出宅基地复垦工作
加强退出宅基地复垦评价、管理工作，并根据总体规划及土地复垦专项规划有计划的开展土地复垦。建立适宜性评价、立项、施工和验收为一体的监管系统。
4、加强监管，维护农民的权益
在宅基地退出的过程中，应建立多项选择的退出模式和安置模式，避免强制拆迁等暴力事故。加强监察，建立相关的惩处措施，切实保护农户利益不受侵害。
四、结语
目前，我国农村户均宅基地超标现象普遍且幅度较大。一户多宅和实际使用面积过大是主要原因。因此，严格审批程序、完善监管制度等措施必须严格执行。在宅基地退出过程中，切实保护农民的利益。在后期复垦过程中，因地制宜的安排各业用地，做到合理、适宜、有质、有量。做好低效宅基地退出工作，推动城镇一体化建设，提高农民的生产生活条件。
参考文献：
[1]刘卫柏，贺海波.农村宅基地流转的模式与路径研究[J].经济地理，2012，（2）.
[2]肖碧林，王道龙，陈印军，等.我国农村宅基地置换模式、问题与对策建议[J].中国农业资源与区划，2011，（3）.
[3]韩立达，李谱.四川省农村宅基地问题调查与思考[J].农村经济，2009，（8）.
[4]欧阳安蛟，蔡锋铭，陈立定.农村宅基地退出机制建立探讨[J].中国土地科学，2009，（10）.
作者简介：高允，西南民族大学管理学院，2012级土地资源管理专业硕士研究生；余雪源，西南民族大学管理学院，2012级社会保障专业硕士研究生。
关键词：农村宅基地，退出现状，模式设计
随着工业化和城镇化快速发展，农民的生活水平提高，对宅基地等财产进入经济市场提出了要求。坚持农村宅基地非资本化和非商品化对农民来讲不再是利益保护，而是一种制度性财产损失。根据刘卫柏、肖碧林等[1-2]学者的研究和实践证明，宅基地入市不仅能使农民的宅基地死产变现，而且加快了城镇化速度。
一、农村宅基地闲置的原因及退出的困境
1、农村宅基地闲置的原因分析
宅基地闲置原因主要为：
制度与政策方面：根据《土地管理法》有关规定，宅基地属于集体所有，集体内部成员依法享有使用权，宅基地的管理采用政府土地管理部门审批体制，"一户一宅"制度形同虚设。但是，农民普遍认为宅基地为私有财产。进城的农户宁愿将房屋留下而不是交回集体，集体因为房屋的存在也无法收回宅基地。
经济发展方面：农户改善生活条件的首选就是盖新房，农村又有建新不拆旧的习惯，致使经济发达地区宅基地闲置面积不断扩大。另外，部分定居城镇的居民人保留在农村的宅基地，使其常年处于闲置的状态。其在农村闲置的宅基地取得途径是合法，村集体组织无权收回。
农村传统观念方面：千百年来农民都依靠土地生活，很多农户不愿离开土地，更加将土地、尤其是对于宅基地当做是自己私有的财产，这就促使农户有更多的占有宅基地驱动力，并且村民一般重视新建、轻视翻新，更加重了农村宅基地使用效率低下、闲置宅基地难以盘活的状况。
2、农村闲置宅基地退出困境
研究发现[3]，农村宅基地退出的困境主要包括：
产权界定困境：宅基地使用权原始取得错位安排，法律之间存在矛盾；宅基地产权与房屋产权界的分离，限制了宅基地市场化流转；产权界定中主体虚位，法律规定"集体所有"包括"乡镇、村和村小组"三种，组织是一个虚置的概念；宅基地产权的权能残缺，只能使用宅基地的权利，而没有处置权、经营开发权和抵押权等，与城市土地产权相比存在严重的不平等性。
用途管制困境：根据我国土地管理法和有关政策规定，农村集体建设用地一律不得进行商品房建设。界定了农村集体建设用的产权与城市用的产权在使用权、收益权、处分权上的制度性差异，农村宅基地退出存在着用途管制的困境。
福利性困境：我国农村宅基地的福利性使它直接承担了农村社会保障和安居的功能。当前的困境表现在宅基地市场化流转的目标之一是让农民获得更多的财产性收入，但在完善我国农村宅基地制度的过程中，不能因为赋予其物权属性就抛弃其保障属性。
发展与保障困境：目前我国农村社会保障制度还不健全，总体水平比较低，甚至有些地区还处于空白状态，宅基地扮演者社会保障的角色。宅基地退出必须要担负起农户的基本生活保障和发展的重担。
二、低效宅基地退出模式探讨
1、低效宅基地退出模式建立
通过对宅基地退出的思考和相关研究[4]，低效农村宅基地退出主要有四种模式：
就地城镇化：适宜区为以城镇为依托，经济条件较好，产业用地需求量大，农民重新建房的愿望强烈，主要分布在城区和开发区附近。
迁村并点：适宜区为建设适宜性差、布局分散、村庄规模较小、社会文化背景相差小、区位条件一般、人口小于1000人。旨在改善农民生活环境。
整村搬迁：适宜区为居住条件较差、生活环境恶劣、交通不便、建设条件较差、区位条件不好。
原址改造：适宜区为村内住房建设分散、一户多宅现象较多、少批多占、建设释放潜力大、人口大于1000人。
就地城镇化在退出模式主要着眼于经济较发达地区，经济发展较快，但后备资源缺乏，推进村庄集聚，促使农民放弃或退出宅基地，是推进城乡一体化的重要任务，也是农民分享城市化成果的重要途径，重点区域在中心镇和中心村庄且补偿金额相对较高。后三种宅基地退出模式主要着眼于经济欠发达地区，农民居住条件恶劣，基础设施落后，旧村改造和移民搬迁是破解建房难题、改善农村人居环境、缩小城乡差距的捷径，建设重点区域在农村，农户得到的补偿金额较少。
2、节余农村宅基地建设指标去向
《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发[2010]47号）规定："整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，在有限满足农村各种发展建设后，经批准将节约的指标少量调剂给城镇使用"。
如果按照国土资源部的要求，将节余的建设用地指标留在村里，用于农村的长远发展，则经济效益不明显，拆旧建新的资金来源就成为一个问题，但如果将节约指标流转到城区或其他发达地市，在一定程度上助长了城市建设用地的扩张，不仅违反了集体建设用地不能向本集体外流转的规定，也与国家的宏观调控政策相悖。笔者认为，位于土地利用总体规划建设用地指标范围内的，可以直接整理成为建设用地规划地，地处偏远的，按照土地的适宜性，因地制宜的安排土地用途。一般来说，整村搬迁的旧宅基地整理复垦为耕地，比较容易恢复耕种，零星搬迁的宅基地复垦后也难以耕种。
3、宅基地退出农户的安置问题
政府应按照农户选择的倾向合理安排相关设施建设，尊重农民的选择、保护农民的利益并合理利用土地。农户的安置方式主要有：
一次性现金支付安置：选择本种安置方式的农户自愿永久放弃农村宅基地，并自行拆除原住房及相关设施，同时提供本户或本人另有住房合法的房产证和土地证。
住房置换：选择这种安置方式需将宅基地退还给村集体，农户可以在中心村镇按规划自建或选择统建的房屋，同时政府帮农户办理村集体土地使用证和房屋所有证。 购房补贴：农户可以以经济适用房的价格购买新市镇或县城的公寓房，但农户必须将原有宅基地及其承包的耕地退还给村集体，以换取城市社会保障。
三、对策建议
1、严格规范节余指标的分配及收益分配
节余建设用地应优先用于农民，转移为城镇建设用地的节余指标应尽量留在县城内使用。收益应当返还农村用于农村建设，政府加强监督管理，严防农民利益受到侵害。
2、解决宅基地退出资金保障和补偿标准
农村宅基地退出资金是农村宅基地退出机制的关键。政府要多渠道筹措资金、设立专项资金、统一管理、专款专用。调动农民的积极性、维护农民利益。
3、做好退出宅基地复垦工作
加强退出宅基地复垦评价、管理工作，并根据总体规划及土地复垦专项规划有计划的开展土地复垦。建立适宜性评价、立项、施工和验收为一体的监管系统。
4、加强监管，维护农民的权益
在宅基地退出的过程中，应建立多项选择的退出模式和安置模式，避免强制拆迁等暴力事故。加强监察，建立相关的惩处措施，切实保护农户利益不受侵害。
四、结语
目前，我国农村户均宅基地超标现象普遍且幅度较大。一户多宅和实际使用面积过大是主要原因。因此，严格审批程序、完善监管制度等措施必须严格执行。在宅基地退出过程中，切实保护农民的利益。在后期复垦过程中，因地制宜的安排各业用地，做到合理、适宜、有质、有量。做好低效宅基地退出工作，推动城镇一体化建设，提高农民的生产生活条件。
参考文献：
[1]刘卫柏，贺海波.农村宅基地流转的模式与路径研究[J].经济地理，2012，（2）.
[2]肖碧林，王道龙，陈印军，等.我国农村宅基地置换模式、问题与对策建议[J].中国农业资源与区划，2011，（3）.
[3]韩立达，李谱.四川省农村宅基地问题调查与思考[J].农村经济，2009，（8）.
[4]欧阳安蛟，蔡锋铭，陈立定.农村宅基地退出机制建立探讨[J].中国土地科学，2009，（10）.
作者简介：高允，西南民族大学管理学院，2012级土地资源管理专业硕士研究生；余雪源，西南民族大学管理学院，2012级社会保障专业硕士研究生。