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【摘要】随着时代的发展，目前与保育员入职资格、工作管理、职业等级等有关的法规和规章，例如《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》和《保育员国家职业标准》等有很多条款已滞后于实践需要，导致保育员队伍建设明显落后于幼儿教师队伍建设。为此，亟需对相关法规和规章加以修改和完善，以促使保育员队伍建设得到更多的政策支持。
【关键词】保育员；队伍建设；政策研究
【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604（2015）04-0028-04
幼儿园的工作重心是保教工作，《幼儿园管理条例》第十三条规定“幼儿园应当贯彻保育与教育相结合的原则”，《幼儿园工作规程》第三条规定“幼儿园的任务是：实行保育与教育相结合的原则”，《幼儿园教育指导纲要（试行）》则指出“幼儿园教育应保教并重，关注个别差异，促进每个幼儿富有个性的发展”。可见，幼儿园保教工作质量对幼儿的健康成长有直接影响，幼儿园应贯彻“保教结合，保教并重”的理念，将幼儿园的保育工作放在与教育工作同等重要的位置。
随着学前教育三年行动计划的制定和实施，幼儿园教师队伍建设成效明显，教师队伍的素质有了大幅度的提高。相比之下，保育员队伍建设不容乐观。目前与保育员入职资格、工作管理、职业等级等有关的法规和规章，例如《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》和《保育员国家职业标准》等有很多条款已滞后于实践需要，导致保育员队伍建设明显落后于幼儿教师队伍建设。本文从政策的角度对与保育员相关的法规与规章进行梳理分析，以期为修改和完善这些法规和规章提供相关建议。
一、相关政策分析
1.过低的入职条件
1990年，《幼儿园管理条例》规定“保育员应当具有初中毕业程度，并受过幼儿保育职业培训”。1996年，《幼儿园工作规程》规定“保育员应具备初中毕业以上学历，并受过幼儿保育职业培训”。2002年，国家劳动和社会保障部颁布实施的《保育员国家职业标准》规定“保育员的基本文化程度为初中毕业”。
上述三个法规和规章是保育员入职资格的法律规定。从时间上来看，三项法规和规章的出台和实施时间先后跨越了12年。从法律层级上来看，《幼儿园管理条例》是行政法规，层级最高；《幼儿园工作规程》和《保育员国家职业标准》是部门规章，层级较低。但无论是时间出台的先后还是法律层次的高低，三者均一致将保育员入职的学历起点规定为初中毕业，也即初中毕业生在学历上已达到成为保育员的要求。
按当前我国社会的就业形势分析，各行各业对入职人员的学历要求不断攀升。九年制义务教育已然普及，初中学历在社会中几乎没有竞争力。若对保育员的入职学历要求仍与二十多年前一样，停留在初中水平上，这明显滞后于社会对幼儿园保教工作质量的要求。不提高保育员的入职学历要求，不符合社会发展的趋势。
2.较低的培养质量
《保育员国家职业标准》是保育员职业资格培训的重要政策依据。根据该文件的相关规定，在我国，取得保育员职业资格的主要途径是通过规定学时的学习（初级不少于120标准学时，中级不少于140标准学时，高级不少于160标准学时），经过理论和操作技能考试，合格者方可获得相应证书。根据这一政策，取得保育员职业资格有两条途径：第一条，初中毕业或以上学历者，根据申报级别，在短期培训班中完成相应标准学时，经考试合格取得相应资格；第二条，考取全日制职业学校保育专业（方向），根据学校培养目标和教学计划完成规定学时，经考试合格取得相应资格。
虽然获取职业资格的这两条途径都须通过最终的理论和操作考试，但两者的学习过程差距甚大。若是初中毕业后参加培训，学满120标准学时后便可参加考试，获取证书。若选择中职或高职全日制职业学校，其专业学习的年限较长。两条途径相比而言，第一条更为省时省力，事实上亦有更多人选择。这是导致我国保育员队伍素质不高，质量难以提升的原因之一。
客观上我国已设置幼儿保育专业的全日制学校也较少。目前，仅北京、上海和南京的部分院校（如玄武中等专业学校、江宁中等专业学校、江苏省妇女干部学校等）开设了幼儿保育专业。〔1，2〕由于该专业尚处于起步阶段，课程设置没有统一规划，亦没有专用的优质教材，因此大多数学校的幼儿保育专业并无特色，人才培养质量也并无保证。另外，许多中职幼儿保育专业学习内容常常与保育工作实际脱节，似乎更适合学前教育专业学生学习。因此，毕业生走上保育员岗位时，还须从头学起，全日制的学习优势难以体现。
3.欠缺的岗位编制
保育员岗位编制的欠缺是一个全国性现象，谭桂菊、黄娟娟、谢秀莲和刘亚辉等人对不同省份的调查研究证明了这一点。〔3-6〕 他们发现，即便是公办幼儿园，保育员的占编率最高不超过45%（最低者仅为9.3%），换言之，大部分保育员都是无编制的临时性劳动人员。另外，具有编制的保育员大多来自转岗的幼儿园教师，调查发现，这类保育员大多为45周岁以上的老教师，年轻人较少。
从国家政策层面来看，如《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》《幼儿园教职工配备标准（暂行）》等法规和规章，即使提出了幼儿园保育员的配备标准，也没有对保育员的岗位编制或福利待遇作出任何规定。在各级政府的地方性政策中，对保育员岗位的保障性政策规定近乎空白，这使得保育员队伍极不稳定，人员流动性很大，对保育员队伍的建设极为不利。
4.较低的职称等级
根据《保育员国家职业标准》规定，保育员职业等级分为三级，即初级（国家职业资格五级）、中级（国家职业资格四级）和高级（国家职业资格三级）。该等级属于职业技术等级，而非专业技术人员职称等级，晋升空间狭小。《保育员国家职业标准》还规定：经本职业初级正规培训达规定标准学时数，并取得毕（结）业证书，可取得初级职业资格证书；取得初级职业资格证书后，连续从事本职业工作3年以上，经本职业中级正规培训达规定标准学时数，并取得毕（结）业证书，可取得本职业中级职业资格证书；取得中级职业资格证书后，连续从事本职业工作5年以上，经本职业高级正规培训达规定标准学时数，并取得毕（结）业证书，可取得高级职业资格证书。 可见，如能完成规定学时的培训，保育员从初级等级晋升至高级等级只需8年时间。我们试想，一名16岁的初中毕业生，在取得初级保育员入职资格后，连续8年从事保育工作并按时参加相关培训，即可取得该行业的高级资格证书。可见，保育员职业等级晋升空间十分狭小，专业发展后续机制缺乏。这对于保育人员的职业规划和专业发展是非常不利的。
5.缺失的职后培训
如今，各级教育行政部门都十分重视幼儿园教师的在职培训，幼儿园教师的继续教育逐渐步入正轨。例如，不同职称等级的教师每年需完成不同学时的专业学习，教育行政部门要按年度审查，并视其为职称晋升的条件之一。这些政策的贯彻落实，大大促进了教师的专业成长，提升了教师队伍的质量。
与教师在职培训的情况相比，保育员的职后培训情况则不容乐观。虽然《幼儿园工作规程》规定，保育员必须受过幼儿保育职业培训，但只是指职前培训，而非职后培训。纵观与保育员相关的法规和规章，并无明确的职后培训或继续教育要求。政策上的缺失导致保育员在职培训的权利得不到保障，保育水平和质量自然也难以得到有效提升。
实践中，部分幼儿园也会对保育员进行职后培训，但次数一般较少，且大多各自为政，形式上则主要是以听讲座为主。李君、刘亚辉和谭桂菊的调查都表明，园长和教师外出参观学习的机会较多，而保育员的机会很少甚至没有。〔7-9〕
二、修改与完善相关法规和规章的建议
1.提高入职学历要求
如前所述，《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》和《保育员国家职业标准》对保育员的入职学历要求均为初中毕业。近年来，提高保育员入职学历要求的呼声越来越高。但要达到这一要求，须从相关法规和规章的修改与完善入手。从法律层级上看，《幼儿园管理条例》属于行政法规，其法律层级高于《幼儿园工作规程》和《保育员国家职业标准》。因此，必须先修改和完善《幼儿园管理条例》，才能对《幼儿园工作规程》和《保育员国家职业标准》作出相应的修改和完善。
那么，保育员的入职学历要求该怎样规定呢？笔者认为，将中专学历定为保育员入职学历要求较为适宜。这是因为，根据《教师法》第十一条第一款规定：取得幼儿园教师资格，应当具备幼儿师范学校毕业及以上学历。可见，幼儿园教师的入职法定条件是中师。保育员的入职学历要求不宜超越幼儿园教师的法定要求。
2.提升职前培养质量
当下，培养幼儿保育人才的全日制院校较少，社会人员也仅需完成120标准学时的短期培训即可上岗，这一现状亟需改变。笔者认为，扩大幼儿保育专业的招生规模，引导全日制院校培养出更多合格的保育人员，提升保育员队伍的素质，这应是我国幼儿教育质量提升的必然要求。一方面，各级教育行政部门应根据事业发展需求，制定相应的招生政策，满足社会对优秀保育人才的需要。另一方面，政府应制定幼儿保育人才培养的课程标准，这一课程标准应在注重学生基础理论知识学习的同时，侧重实际操作能力的培养，以促使毕业生具有过硬的操作技能。
3.逐步提高岗位保障水平
对于幼儿园而言，没有编制的保育员，其工资福利等都需由幼儿园一方承担，这使得当前保育员的工资大多只能维持在劳动保障部门规定的最低保障线附近，福利待遇一般无从谈起，导致幼儿园招不到优秀的保育员，优秀的保育员也难以留住的困境。笔者建议，即使在短时间内难以做到增加保育员编制，相关部门也应出台保障保育员岗位相关权益的政策，以促进保育员队伍的稳定。
4.努力拓宽职称通道
如前所述，保育员职业等级晋升空间狭小，且专业发展后续机制缺乏。事实上，幼儿保育工作和教育工作一样，都具有其专业性。应努力拓宽保育员的职称晋升通道，激发其工作与学习的积极性，促进其专业发展。笔者认为，拓宽保育员职称晋升通道的办法有两种。第一种，可让保育员的岗位等级与教师的职称接轨。当保育员取得国家职业资格最高等级后，鼓励保育员继续提高学历水平，符合条件和要求的保育员可继续为获得幼儿教师的专业技术职称而努力。第二种，建立专门针对保育员的专业技术职称评定通道。相关部门还应制定科学规范的保育员工作规程及实施办法，完善保育员等级评定制度，从而提高保育员队伍的质量。
5.着力加强职后培训
纵观与保育员相关的法规和规章，并无明确的职后培训或继续教育的要求，保育员的在职培训权利得不到保障，这是政策上的空白点。笔者认为，应尽快修改和完善相关法规和规章，消弥这个空白点。各级行政管理部门应重视保育员的在职培训工作，可将完成职后培训任务作为保育员和幼儿园的考评要求之一。要引导幼儿园重视保育员的培养和培训，鼓励保育员通过多种途径参加职后培训，提高自己的专业能力，从而为有效提高幼儿园的保教质量作出自己应有的专业贡献。
参考文献：
〔1〕钱红艳.我市3职校新设专业培养保育员〔N〕.南京日报，2011-05-25.
〔2〕李琦.北京多所中职校增设学前教育专业保育员方向〔N〕.京华时报，2012-02-19.
〔3〕〔9〕谭桂菊.幼儿园保育员队伍专业化建设研究：以山东省若干城市公办幼儿园为例〔D〕.南京：南京师范大学，2008.
〔4〕黄娟娟.上海市幼儿园保育员、营养员现状和成因的分析研究〔J〕.上海教育科研，2009，（8）：43.
〔5〕谢秀莲.兰州市幼儿园保育员队伍现状调查〔J〕.发展月刊，2010，（11）：128.
〔6〕〔8〕刘亚辉.河南省幼儿园保育员队伍现状研究〔D〕.开封：河南大学，2011.
〔7〕李君.对当前幼儿园保育工作问题及对策的思考〔J〕.中华女子学院山东分院学报，2004，（4）：80.
【关键词】保育员；队伍建设；政策研究
【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604（2015）04-0028-04
幼儿园的工作重心是保教工作，《幼儿园管理条例》第十三条规定“幼儿园应当贯彻保育与教育相结合的原则”，《幼儿园工作规程》第三条规定“幼儿园的任务是：实行保育与教育相结合的原则”，《幼儿园教育指导纲要（试行）》则指出“幼儿园教育应保教并重，关注个别差异，促进每个幼儿富有个性的发展”。可见，幼儿园保教工作质量对幼儿的健康成长有直接影响，幼儿园应贯彻“保教结合，保教并重”的理念，将幼儿园的保育工作放在与教育工作同等重要的位置。
随着学前教育三年行动计划的制定和实施，幼儿园教师队伍建设成效明显，教师队伍的素质有了大幅度的提高。相比之下，保育员队伍建设不容乐观。目前与保育员入职资格、工作管理、职业等级等有关的法规和规章，例如《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》和《保育员国家职业标准》等有很多条款已滞后于实践需要，导致保育员队伍建设明显落后于幼儿教师队伍建设。本文从政策的角度对与保育员相关的法规与规章进行梳理分析，以期为修改和完善这些法规和规章提供相关建议。
一、相关政策分析
1.过低的入职条件
1990年，《幼儿园管理条例》规定“保育员应当具有初中毕业程度，并受过幼儿保育职业培训”。1996年，《幼儿园工作规程》规定“保育员应具备初中毕业以上学历，并受过幼儿保育职业培训”。2002年，国家劳动和社会保障部颁布实施的《保育员国家职业标准》规定“保育员的基本文化程度为初中毕业”。
上述三个法规和规章是保育员入职资格的法律规定。从时间上来看，三项法规和规章的出台和实施时间先后跨越了12年。从法律层级上来看，《幼儿园管理条例》是行政法规，层级最高；《幼儿园工作规程》和《保育员国家职业标准》是部门规章，层级较低。但无论是时间出台的先后还是法律层次的高低，三者均一致将保育员入职的学历起点规定为初中毕业，也即初中毕业生在学历上已达到成为保育员的要求。
按当前我国社会的就业形势分析，各行各业对入职人员的学历要求不断攀升。九年制义务教育已然普及，初中学历在社会中几乎没有竞争力。若对保育员的入职学历要求仍与二十多年前一样，停留在初中水平上，这明显滞后于社会对幼儿园保教工作质量的要求。不提高保育员的入职学历要求，不符合社会发展的趋势。
2.较低的培养质量
《保育员国家职业标准》是保育员职业资格培训的重要政策依据。根据该文件的相关规定，在我国，取得保育员职业资格的主要途径是通过规定学时的学习（初级不少于120标准学时，中级不少于140标准学时，高级不少于160标准学时），经过理论和操作技能考试，合格者方可获得相应证书。根据这一政策，取得保育员职业资格有两条途径：第一条，初中毕业或以上学历者，根据申报级别，在短期培训班中完成相应标准学时，经考试合格取得相应资格；第二条，考取全日制职业学校保育专业（方向），根据学校培养目标和教学计划完成规定学时，经考试合格取得相应资格。
虽然获取职业资格的这两条途径都须通过最终的理论和操作考试，但两者的学习过程差距甚大。若是初中毕业后参加培训，学满120标准学时后便可参加考试，获取证书。若选择中职或高职全日制职业学校，其专业学习的年限较长。两条途径相比而言，第一条更为省时省力，事实上亦有更多人选择。这是导致我国保育员队伍素质不高，质量难以提升的原因之一。
客观上我国已设置幼儿保育专业的全日制学校也较少。目前，仅北京、上海和南京的部分院校（如玄武中等专业学校、江宁中等专业学校、江苏省妇女干部学校等）开设了幼儿保育专业。〔1，2〕由于该专业尚处于起步阶段，课程设置没有统一规划，亦没有专用的优质教材，因此大多数学校的幼儿保育专业并无特色，人才培养质量也并无保证。另外，许多中职幼儿保育专业学习内容常常与保育工作实际脱节，似乎更适合学前教育专业学生学习。因此，毕业生走上保育员岗位时，还须从头学起，全日制的学习优势难以体现。
3.欠缺的岗位编制
保育员岗位编制的欠缺是一个全国性现象，谭桂菊、黄娟娟、谢秀莲和刘亚辉等人对不同省份的调查研究证明了这一点。〔3-6〕 他们发现，即便是公办幼儿园，保育员的占编率最高不超过45%（最低者仅为9.3%），换言之，大部分保育员都是无编制的临时性劳动人员。另外，具有编制的保育员大多来自转岗的幼儿园教师，调查发现，这类保育员大多为45周岁以上的老教师，年轻人较少。
从国家政策层面来看，如《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》《幼儿园教职工配备标准（暂行）》等法规和规章，即使提出了幼儿园保育员的配备标准，也没有对保育员的岗位编制或福利待遇作出任何规定。在各级政府的地方性政策中，对保育员岗位的保障性政策规定近乎空白，这使得保育员队伍极不稳定，人员流动性很大，对保育员队伍的建设极为不利。
4.较低的职称等级
根据《保育员国家职业标准》规定，保育员职业等级分为三级，即初级（国家职业资格五级）、中级（国家职业资格四级）和高级（国家职业资格三级）。该等级属于职业技术等级，而非专业技术人员职称等级，晋升空间狭小。《保育员国家职业标准》还规定：经本职业初级正规培训达规定标准学时数，并取得毕（结）业证书，可取得初级职业资格证书；取得初级职业资格证书后，连续从事本职业工作3年以上，经本职业中级正规培训达规定标准学时数，并取得毕（结）业证书，可取得本职业中级职业资格证书；取得中级职业资格证书后，连续从事本职业工作5年以上，经本职业高级正规培训达规定标准学时数，并取得毕（结）业证书，可取得高级职业资格证书。 可见，如能完成规定学时的培训，保育员从初级等级晋升至高级等级只需8年时间。我们试想，一名16岁的初中毕业生，在取得初级保育员入职资格后，连续8年从事保育工作并按时参加相关培训，即可取得该行业的高级资格证书。可见，保育员职业等级晋升空间十分狭小，专业发展后续机制缺乏。这对于保育人员的职业规划和专业发展是非常不利的。
5.缺失的职后培训
如今，各级教育行政部门都十分重视幼儿园教师的在职培训，幼儿园教师的继续教育逐渐步入正轨。例如，不同职称等级的教师每年需完成不同学时的专业学习，教育行政部门要按年度审查，并视其为职称晋升的条件之一。这些政策的贯彻落实，大大促进了教师的专业成长，提升了教师队伍的质量。
与教师在职培训的情况相比，保育员的职后培训情况则不容乐观。虽然《幼儿园工作规程》规定，保育员必须受过幼儿保育职业培训，但只是指职前培训，而非职后培训。纵观与保育员相关的法规和规章，并无明确的职后培训或继续教育要求。政策上的缺失导致保育员在职培训的权利得不到保障，保育水平和质量自然也难以得到有效提升。
实践中，部分幼儿园也会对保育员进行职后培训，但次数一般较少，且大多各自为政，形式上则主要是以听讲座为主。李君、刘亚辉和谭桂菊的调查都表明，园长和教师外出参观学习的机会较多，而保育员的机会很少甚至没有。〔7-9〕
二、修改与完善相关法规和规章的建议
1.提高入职学历要求
如前所述，《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》和《保育员国家职业标准》对保育员的入职学历要求均为初中毕业。近年来，提高保育员入职学历要求的呼声越来越高。但要达到这一要求，须从相关法规和规章的修改与完善入手。从法律层级上看，《幼儿园管理条例》属于行政法规，其法律层级高于《幼儿园工作规程》和《保育员国家职业标准》。因此，必须先修改和完善《幼儿园管理条例》，才能对《幼儿园工作规程》和《保育员国家职业标准》作出相应的修改和完善。
那么，保育员的入职学历要求该怎样规定呢？笔者认为，将中专学历定为保育员入职学历要求较为适宜。这是因为，根据《教师法》第十一条第一款规定：取得幼儿园教师资格，应当具备幼儿师范学校毕业及以上学历。可见，幼儿园教师的入职法定条件是中师。保育员的入职学历要求不宜超越幼儿园教师的法定要求。
2.提升职前培养质量
当下，培养幼儿保育人才的全日制院校较少，社会人员也仅需完成120标准学时的短期培训即可上岗，这一现状亟需改变。笔者认为，扩大幼儿保育专业的招生规模，引导全日制院校培养出更多合格的保育人员，提升保育员队伍的素质，这应是我国幼儿教育质量提升的必然要求。一方面，各级教育行政部门应根据事业发展需求，制定相应的招生政策，满足社会对优秀保育人才的需要。另一方面，政府应制定幼儿保育人才培养的课程标准，这一课程标准应在注重学生基础理论知识学习的同时，侧重实际操作能力的培养，以促使毕业生具有过硬的操作技能。
3.逐步提高岗位保障水平
对于幼儿园而言，没有编制的保育员，其工资福利等都需由幼儿园一方承担，这使得当前保育员的工资大多只能维持在劳动保障部门规定的最低保障线附近，福利待遇一般无从谈起，导致幼儿园招不到优秀的保育员，优秀的保育员也难以留住的困境。笔者建议，即使在短时间内难以做到增加保育员编制，相关部门也应出台保障保育员岗位相关权益的政策，以促进保育员队伍的稳定。
4.努力拓宽职称通道
如前所述，保育员职业等级晋升空间狭小，且专业发展后续机制缺乏。事实上，幼儿保育工作和教育工作一样，都具有其专业性。应努力拓宽保育员的职称晋升通道，激发其工作与学习的积极性，促进其专业发展。笔者认为，拓宽保育员职称晋升通道的办法有两种。第一种，可让保育员的岗位等级与教师的职称接轨。当保育员取得国家职业资格最高等级后，鼓励保育员继续提高学历水平，符合条件和要求的保育员可继续为获得幼儿教师的专业技术职称而努力。第二种，建立专门针对保育员的专业技术职称评定通道。相关部门还应制定科学规范的保育员工作规程及实施办法，完善保育员等级评定制度，从而提高保育员队伍的质量。
5.着力加强职后培训
纵观与保育员相关的法规和规章，并无明确的职后培训或继续教育的要求，保育员的在职培训权利得不到保障，这是政策上的空白点。笔者认为，应尽快修改和完善相关法规和规章，消弥这个空白点。各级行政管理部门应重视保育员的在职培训工作，可将完成职后培训任务作为保育员和幼儿园的考评要求之一。要引导幼儿园重视保育员的培养和培训，鼓励保育员通过多种途径参加职后培训，提高自己的专业能力，从而为有效提高幼儿园的保教质量作出自己应有的专业贡献。
参考文献：
〔1〕钱红艳.我市3职校新设专业培养保育员〔N〕.南京日报，2011-05-25.
〔2〕李琦.北京多所中职校增设学前教育专业保育员方向〔N〕.京华时报，2012-02-19.
〔3〕〔9〕谭桂菊.幼儿园保育员队伍专业化建设研究：以山东省若干城市公办幼儿园为例〔D〕.南京：南京师范大学，2008.
〔4〕黄娟娟.上海市幼儿园保育员、营养员现状和成因的分析研究〔J〕.上海教育科研，2009，（8）：43.
〔5〕谢秀莲.兰州市幼儿园保育员队伍现状调查〔J〕.发展月刊，2010，（11）：128.
〔6〕〔8〕刘亚辉.河南省幼儿园保育员队伍现状研究〔D〕.开封：河南大学，2011.
〔7〕李君.对当前幼儿园保育工作问题及对策的思考〔J〕.中华女子学院山东分院学报，2004，（4）：80.