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摘要: 建筑业为推动国民经济快速、持续发展作出了重要的贡献。建设工程質量关系到工程项目的投资效益、社会效益和环境效益，工程质量危机国家和人民生命的安全，影响国民经济的发展和社会的安定。高度重视、严格控制工程质量，是工程建设参建各方义不容辞的责任，同时是工程建设中政府维护国家和公众利益质量职能的主要体现。建设工程质量监督机构作为由建设行政主管部门委托的建设工程质量监督管理机构，质量监督管理工作任重而道远，质量监督机构应针对现阶段质量监督管理工作中的缺陷，采取改进的质量监督管理措施，提高建设工程质量监督管理水平，防止质量事故的发生。
关键词: 建设工程、质量监督、存在的问题、改进措施
中图分类号：K826.16 文献标识码：A 文章编号：
一、引言
“百年大计, 质量第一”是我国工程建设基本方针之一。党和政府历来重视建设工程质量, 建设工程质量直接影响建设工程项目的投资效益、社会效益和环境效益。建设工程不仅是人们生活的基本条件, 而且是各类产品生产活动的场所。建设工程质量问题, 轻者造成返工和经济浪费, 影响建设工程产品的正常使用功能; 重者危及人民的生命和财产安全, 造成恶劣的社会影响。但是, 如何建立健全有效的建设工程质量监督管理体系, 减少或杜绝重大质量事故发生, 提高建设工程整体质量, 一直是建筑业以至全社会关注的问题。现有的工程质量监督没有发挥应有的监督和管理作用, 难以应对建筑市场的复杂局面。在建设行业内, 低于成本价施工招投标, 恶性压缩合理工期,监理费率低于正常监理成本及监理、施工、勘察、设计企业人员的挂靠现象比比皆是, 住宅工程质量投诉率居高不下, 建筑市场的秩序并没有得到有效的监督和控制, 工程质量监督的作用体现在何处? 工程质量监督为什么没有能够纠正如此常见的违规建设行为? 如何从根本上寻找对策, 规范建筑市场, 建和谐健康的建设行业, 是当前迫切需要解决的问题。
二、建设工程质量监督工作存在的问题
政府监督体系是建设工程质量监督管理体系中的最高层次, 是站在国家和公众利益的立场上, 具有权威性的、公正的、强制性的执法监督, 是建设工程质量的根本保证。加强建设工程质量政府监督管理就是要保证影响建设工程社会质量问题的主体结构安全和环境质量, 提高建设工程整体质量, 维护国家和公众的建设工程质量利益。我认为, 当前我国工程质量监督工作主要存在以下三方面问题: 监督机构执法地位、手段和法律责任不明; 建筑市场混乱, 无成熟的市场信用机制; 监督机构的现有素质不能保证政府监督的有效性。
2. 1质量监督机构的执法地位、手段和法律无法界定
工程质量监督是主体没有执法地位的执法行为。《工程质量监督导则》第1.0.3 条明确说明 工程质量监督是建设行政主管部门或其委托的工程质量监督机构, 根据国家的法律、法规和工程建设强制性标准, 对责任主体和有关机构履行质量责任的行为以及工程实体质量进行监督检查, 维护公众利益的行政执法行为, 这是法律法规对工程质量监督的定位。尽管明确了质量监督是行政执法, 但是委托执法。质量监督机构本身不是行政机关, 并不具备执法地位; 质量监督人员不是公务员, 不能获得执法地位。执法主体面临没有执法身份的尴尬。质量监督机构没有执法地位, 没有独立执法的资格, 与建设行政主管部门的关系是委托与被委托关系, 委托执法并不是独立执法。执法的主体究竟是主管部门还是监督机构, 名不正则言不顺, 执法地位的更新丧失给质量监督机构开展执法的效力打了折扣。质量监督机构的所有执法权限都是建设行政主管部门委托的, 一般没有行政处罚权, 只能责令改正, 或者下发《局部停工通知书》。没有处罚权的质量监督只有形式上的监督, 没有效力。质量监督机构没有执法地位, 导致执法行为的法律责任无法界定。
2. 2市场信用机制不成熟
当前, 我国建筑行业处于市场经济发展初期, 计划经济条件下原有的工程质量监管模式已经不再适用。建筑市场包括的建设、勘察、设计、施工等各类企业及其市场行为都应当受到市场信用机制的制约, 烦杂的各种市场关系只能通过以市场为主导的手段约束, 市场竞争才会有序。但是, 我国建设行业的市场信用机制还较不成熟, 市场信用机制在市场中发挥的作用还不占主导地位, 恶性的价格竞争、违规的行政干预等与成熟市场格格不入的因素, 还对市场发挥着重要作用。在这种条件下, 依靠工程质量监督这样的行政手段弥补市场信用欠缺, 质量监督机构承受着非常大的压力。目前, 各种质量事故时有发生, 住宅质量投诉应接不暇, 都与市场机制不健全有关, 但质量监督机构却承担了部分失职甚至渎职的责任。其实, 依靠质量监督站的力量确实是无法改变现有市场不成熟局面的。
2. 3建设工程质量监督机构的现有素质尚不能保证政府监督的有效性
经过近20年我国建设工程质量政府监督管理的发展, 建设工程质量监督机构的人员、设备、监督实践的确有了质的变化。但是, 目前从整体看监督机构、监督人员素质不高, 设备相对滞后等问题很普遍。素质不高主要体现在整体构成中的专业技术人员占的比例不高, 专业技术人员不断学习新技术、新知识的系统力度不够, 缺乏管理、法律、经济、技术的复合型高级人才从事建设工程质量监督工作。再加上不良社会思潮的影响, 监督机构约束机制尚不健全, 监督行为不规范, 这些都势必影响建设工程质量政府监督的力度和深度, 直接削弱了政府监督的有效性和权威性。
三、建设工程质量监督管理改进措施分析
建设工程质量监督的宗旨是促进建筑工程质量生产，防止质量事故的发生。根据这一宗旨，监督站的质量监督工作方针应该是“监、帮、促”。监———按质量法律、规范要求，遵循客观公正、注重实效的原则，依法对建筑质量生产进行严格监督。帮———利用监督站的质量技术管理优势帮助各责任单位(包括建设、设计、施工、监理等单位)协调、理顺关系，提供质量技术信息与服务。促———通过监帮结合，敦促各责任单位全面提高质量意识，建立健全质量管理制度，完善质量管理程序和质量生产保证体系，规范质量生产行为，促进质量管理水平和施工现场质量生产水平的不断提高。
根据“监、帮、促”的监督方针，监督机构在监督工作中，首先应对各责任方应该依法、公正的严格监督，找出存在的质量隐患和质量管理漏洞。然后帮助存在质量隐患的单位，提供质量技术信息和服务，消除质量隐患或者质量管理漏洞。最后就是通过前面两步的工作，促进责任单位提高质量意识，建立防止不安全事故的管理制度，最终建立质量管理的长效机制，防止这类型的事故再次出现。为了合理调配监督资源，提高监督效能，一是突出对质量管理较薄弱项目的监控力度；二是突出对重点工程、老百姓关注的民生工程监督；三是突出对质量行为不规范、社会信用较差的责任主体监督。
3.1 通过监督对象差别化、工程类型差别化和监督过程差别化，较好地提高了监督工作的主动性和高效性
（1） 监督对象差别化
按工程建设参与各方资质、资格、诚信度不同区别对待。诚信获利，失信惩戒。诚信企业可以评优评奖倾斜、检查频率减少、年检进入绿色通道。失信企业就取消评优评奖资格、检查频率增加、年检进入红色暂停通道。
（2） 工程对象差别化
重大工程，标志性工程，住宅工程，大型公建工程与一般工程区别对待，运用不同的质量监管方式、方法。
（3） 投资主体差别化
政府投资工程项目与非政府投资工程项目，两种不同的监督体制与过程控制模式。建设工程质量监督机构可以看作一个独立的组织机构。组织构成的三大要素为:管理成员、管理制度以及构成管理组织的环境。无论是哪个要素，都离不开“人”这个关键因素。提高质量管理监督水平，做好质量管理工作，更需要一支责任心强、业务素质高的质量监督管理人员队伍。因此，必须加强质量监督管理人员队伍的自身建设，充分发挥质量监督管理人员的职能作用，充分调动和激发监督员的工作积极性和能动性，使他们能安心工作，爱岗敬业、恪尽职守，在人员管理体现“自我实现”的管理思想。人类的需求的最高层次就是自我实现，即人都需要发挥自己的潜力，表现自己的才能，只有人的潜力充分发挥出来，人的才能充分表现出来，人才会感到最大的满足。监督员要想进一步的提高监督员的工作积极性，必须满足他们的自我实现需要。
3.2 根据自我实现需求，为调动监督站内部监督员的潜力，可以通过以下方式来实现
（1） 加强工程质量监督人员培训
工程质量监督工作是一项政策性、法律性、技术性和经济性都很强的知识型管理工作，工程技术不断创新发展，有关法律、法规、制度也在逐步建立完善。因此，工程质量监督人员需要不断更新专业技術知识、不断提高自身素质，才能有效地完成工程质量监督工作，可以建立工程质量监督人员定期和不定期培训制度，更新知识结构，同时鼓励监督人员参加学历教育、继续教育、标准培训、职称评定等。
（2） 建立监督人员考核制度
建立实施工程质量监督人员年度考核制度，通过培训考核和日常工作考核以实现对监督人员工作能力和绩效的评价，通过以考促管、加强质量监督机构内部管理，同时规范监督行为，提高监督工作效率。
（3） 建立监督人员的激励制度
建立良好的用人机制，实施有效的激励制度，才能充分调动质量监督人员从事质量监督工作的积极性、主动性，才能提高人才资源优势，才能建立一支业务精、作风正的建设工程质量监督执法队伍。
四、结束语
总之, 当前我国建设工程质量监督工作面临着纷繁复杂的建筑市场环境, 面临着质量事故频发的巨大压力, 迫切需要解决缺乏执法手段、执法效力低下, 法律地位不够明确, 缺少精通专业知识和执法管理的综合性人才等突出问题, 同时, 建设市场的信用机制等市场规律更迫切需要建立。工程质量监督工作, 在当前我国建筑市场不够完善的阶段发挥着非常重要的作用, 而且毫无疑问会在今后相当长的一段时期里发挥不可替代的作用。
关键词: 建设工程、质量监督、存在的问题、改进措施
中图分类号：K826.16 文献标识码：A 文章编号：
一、引言
“百年大计, 质量第一”是我国工程建设基本方针之一。党和政府历来重视建设工程质量, 建设工程质量直接影响建设工程项目的投资效益、社会效益和环境效益。建设工程不仅是人们生活的基本条件, 而且是各类产品生产活动的场所。建设工程质量问题, 轻者造成返工和经济浪费, 影响建设工程产品的正常使用功能; 重者危及人民的生命和财产安全, 造成恶劣的社会影响。但是, 如何建立健全有效的建设工程质量监督管理体系, 减少或杜绝重大质量事故发生, 提高建设工程整体质量, 一直是建筑业以至全社会关注的问题。现有的工程质量监督没有发挥应有的监督和管理作用, 难以应对建筑市场的复杂局面。在建设行业内, 低于成本价施工招投标, 恶性压缩合理工期,监理费率低于正常监理成本及监理、施工、勘察、设计企业人员的挂靠现象比比皆是, 住宅工程质量投诉率居高不下, 建筑市场的秩序并没有得到有效的监督和控制, 工程质量监督的作用体现在何处? 工程质量监督为什么没有能够纠正如此常见的违规建设行为? 如何从根本上寻找对策, 规范建筑市场, 建和谐健康的建设行业, 是当前迫切需要解决的问题。
二、建设工程质量监督工作存在的问题
政府监督体系是建设工程质量监督管理体系中的最高层次, 是站在国家和公众利益的立场上, 具有权威性的、公正的、强制性的执法监督, 是建设工程质量的根本保证。加强建设工程质量政府监督管理就是要保证影响建设工程社会质量问题的主体结构安全和环境质量, 提高建设工程整体质量, 维护国家和公众的建设工程质量利益。我认为, 当前我国工程质量监督工作主要存在以下三方面问题: 监督机构执法地位、手段和法律责任不明; 建筑市场混乱, 无成熟的市场信用机制; 监督机构的现有素质不能保证政府监督的有效性。
2. 1质量监督机构的执法地位、手段和法律无法界定
工程质量监督是主体没有执法地位的执法行为。《工程质量监督导则》第1.0.3 条明确说明 工程质量监督是建设行政主管部门或其委托的工程质量监督机构, 根据国家的法律、法规和工程建设强制性标准, 对责任主体和有关机构履行质量责任的行为以及工程实体质量进行监督检查, 维护公众利益的行政执法行为, 这是法律法规对工程质量监督的定位。尽管明确了质量监督是行政执法, 但是委托执法。质量监督机构本身不是行政机关, 并不具备执法地位; 质量监督人员不是公务员, 不能获得执法地位。执法主体面临没有执法身份的尴尬。质量监督机构没有执法地位, 没有独立执法的资格, 与建设行政主管部门的关系是委托与被委托关系, 委托执法并不是独立执法。执法的主体究竟是主管部门还是监督机构, 名不正则言不顺, 执法地位的更新丧失给质量监督机构开展执法的效力打了折扣。质量监督机构的所有执法权限都是建设行政主管部门委托的, 一般没有行政处罚权, 只能责令改正, 或者下发《局部停工通知书》。没有处罚权的质量监督只有形式上的监督, 没有效力。质量监督机构没有执法地位, 导致执法行为的法律责任无法界定。
2. 2市场信用机制不成熟
当前, 我国建筑行业处于市场经济发展初期, 计划经济条件下原有的工程质量监管模式已经不再适用。建筑市场包括的建设、勘察、设计、施工等各类企业及其市场行为都应当受到市场信用机制的制约, 烦杂的各种市场关系只能通过以市场为主导的手段约束, 市场竞争才会有序。但是, 我国建设行业的市场信用机制还较不成熟, 市场信用机制在市场中发挥的作用还不占主导地位, 恶性的价格竞争、违规的行政干预等与成熟市场格格不入的因素, 还对市场发挥着重要作用。在这种条件下, 依靠工程质量监督这样的行政手段弥补市场信用欠缺, 质量监督机构承受着非常大的压力。目前, 各种质量事故时有发生, 住宅质量投诉应接不暇, 都与市场机制不健全有关, 但质量监督机构却承担了部分失职甚至渎职的责任。其实, 依靠质量监督站的力量确实是无法改变现有市场不成熟局面的。
2. 3建设工程质量监督机构的现有素质尚不能保证政府监督的有效性
经过近20年我国建设工程质量政府监督管理的发展, 建设工程质量监督机构的人员、设备、监督实践的确有了质的变化。但是, 目前从整体看监督机构、监督人员素质不高, 设备相对滞后等问题很普遍。素质不高主要体现在整体构成中的专业技术人员占的比例不高, 专业技术人员不断学习新技术、新知识的系统力度不够, 缺乏管理、法律、经济、技术的复合型高级人才从事建设工程质量监督工作。再加上不良社会思潮的影响, 监督机构约束机制尚不健全, 监督行为不规范, 这些都势必影响建设工程质量政府监督的力度和深度, 直接削弱了政府监督的有效性和权威性。
三、建设工程质量监督管理改进措施分析
建设工程质量监督的宗旨是促进建筑工程质量生产，防止质量事故的发生。根据这一宗旨，监督站的质量监督工作方针应该是“监、帮、促”。监———按质量法律、规范要求，遵循客观公正、注重实效的原则，依法对建筑质量生产进行严格监督。帮———利用监督站的质量技术管理优势帮助各责任单位(包括建设、设计、施工、监理等单位)协调、理顺关系，提供质量技术信息与服务。促———通过监帮结合，敦促各责任单位全面提高质量意识，建立健全质量管理制度，完善质量管理程序和质量生产保证体系，规范质量生产行为，促进质量管理水平和施工现场质量生产水平的不断提高。
根据“监、帮、促”的监督方针，监督机构在监督工作中，首先应对各责任方应该依法、公正的严格监督，找出存在的质量隐患和质量管理漏洞。然后帮助存在质量隐患的单位，提供质量技术信息和服务，消除质量隐患或者质量管理漏洞。最后就是通过前面两步的工作，促进责任单位提高质量意识，建立防止不安全事故的管理制度，最终建立质量管理的长效机制，防止这类型的事故再次出现。为了合理调配监督资源，提高监督效能，一是突出对质量管理较薄弱项目的监控力度；二是突出对重点工程、老百姓关注的民生工程监督；三是突出对质量行为不规范、社会信用较差的责任主体监督。
3.1 通过监督对象差别化、工程类型差别化和监督过程差别化，较好地提高了监督工作的主动性和高效性
（1） 监督对象差别化
按工程建设参与各方资质、资格、诚信度不同区别对待。诚信获利，失信惩戒。诚信企业可以评优评奖倾斜、检查频率减少、年检进入绿色通道。失信企业就取消评优评奖资格、检查频率增加、年检进入红色暂停通道。
（2） 工程对象差别化
重大工程，标志性工程，住宅工程，大型公建工程与一般工程区别对待，运用不同的质量监管方式、方法。
（3） 投资主体差别化
政府投资工程项目与非政府投资工程项目，两种不同的监督体制与过程控制模式。建设工程质量监督机构可以看作一个独立的组织机构。组织构成的三大要素为:管理成员、管理制度以及构成管理组织的环境。无论是哪个要素，都离不开“人”这个关键因素。提高质量管理监督水平，做好质量管理工作，更需要一支责任心强、业务素质高的质量监督管理人员队伍。因此，必须加强质量监督管理人员队伍的自身建设，充分发挥质量监督管理人员的职能作用，充分调动和激发监督员的工作积极性和能动性，使他们能安心工作，爱岗敬业、恪尽职守，在人员管理体现“自我实现”的管理思想。人类的需求的最高层次就是自我实现，即人都需要发挥自己的潜力，表现自己的才能，只有人的潜力充分发挥出来，人的才能充分表现出来，人才会感到最大的满足。监督员要想进一步的提高监督员的工作积极性，必须满足他们的自我实现需要。
3.2 根据自我实现需求，为调动监督站内部监督员的潜力，可以通过以下方式来实现
（1） 加强工程质量监督人员培训
工程质量监督工作是一项政策性、法律性、技术性和经济性都很强的知识型管理工作，工程技术不断创新发展，有关法律、法规、制度也在逐步建立完善。因此，工程质量监督人员需要不断更新专业技術知识、不断提高自身素质，才能有效地完成工程质量监督工作，可以建立工程质量监督人员定期和不定期培训制度，更新知识结构，同时鼓励监督人员参加学历教育、继续教育、标准培训、职称评定等。
（2） 建立监督人员考核制度
建立实施工程质量监督人员年度考核制度，通过培训考核和日常工作考核以实现对监督人员工作能力和绩效的评价，通过以考促管、加强质量监督机构内部管理，同时规范监督行为，提高监督工作效率。
（3） 建立监督人员的激励制度
建立良好的用人机制，实施有效的激励制度，才能充分调动质量监督人员从事质量监督工作的积极性、主动性，才能提高人才资源优势，才能建立一支业务精、作风正的建设工程质量监督执法队伍。
四、结束语
总之, 当前我国建设工程质量监督工作面临着纷繁复杂的建筑市场环境, 面临着质量事故频发的巨大压力, 迫切需要解决缺乏执法手段、执法效力低下, 法律地位不够明确, 缺少精通专业知识和执法管理的综合性人才等突出问题, 同时, 建设市场的信用机制等市场规律更迫切需要建立。工程质量监督工作, 在当前我国建筑市场不够完善的阶段发挥着非常重要的作用, 而且毫无疑问会在今后相当长的一段时期里发挥不可替代的作用。