汉制依秦而变

　　西汉的监察制度对后世产生深远影响的，是汉武帝对地方实行的刺史出巡制。

二、西汉地方的刺史出巡制

　　西汉对地方的监察最初沿用的是秦朝的做法。汉惠帝时，一度在部分地区恢复了监郡御史制度，监郡御史两年一任，要求他们每年的十月到朝廷奏事，十二月再回到自己的工作岗位上去。后来又扩大范围，在中央所辖各郡都设置了监察御史。但这些御史的任务比较杂，在秦朝时的监察效果就不太理想。比如当年刘邦做泗水亭长时（泗水亭在江苏沛县，秦以十里为亭，亭是最基层的组织），已有许多不轨行为。他在押送壮丁去骊山为秦始皇修墓的途中擅自放人，然后躲进芒砀山，聚集了一百多人，并与县里的文书萧何以及管监狱的曹参等人互相串通；刘邦也是在这里起兵，最终成就帝王之业的。泗水监的名字叫平，他对这么严重的政治动向竟然没有发觉，无动于衷，没有举报，这不是失职渎职吗？西汉初年的监察御史同样没有发挥应有的作用。于是，汉文帝时就派丞相史出巡地方，但丞相史的监察只是临时性的，很难改变对地方监察不力的整体
　　局面。
　　情况的根本变化发生在汉武帝时期。元封元年（前110），汉武帝撤消了在各郡设置的监察御史，四年之后又下诏将全国分为十三部（习惯上也称州），即十三个监察区，分别是：
　　1.冀州（约包括今河北中南部、山东西端及河南北端）
　　2.幽州（约包括今辽宁大部分地区，河北、内蒙古、吉林部分地区及朝鲜半岛北部大部分地区）
　　3.并州（约包括今山西大部分地区及河北、内蒙古部分地区）
　　4.兖州（约包括今山东西南及河南东部地区）
　　5.徐州（约包括今江苏长江以北及山东东南部地区）
　　6.青州（约包括今山东大部分地区及河北部分地区）
　　7.扬州（约包括今安徽淮河和江苏长江以南及江西、浙江、福建等地）
　　8.荆州（约包括今湖北、湖南及河南、贵州、广东、广西部分地区）
　　9.豫州（约包括今河南东部、安徽北部及江苏的部分地区）
　　10.益州（约包括今四川、贵州、云南大部分地区及湖北的西北部等地）
　　11.凉州（约包括今甘肃、宁夏、青海等地区及陕西、内蒙古部分地区）
　　12.交趾（约包括今广东、广西大部分地区和越南北部、中部）
　　13.朔方（约包括今宁夏银川至壶口的黄河流域地区）
　　十三部刺史归中央最高监察机关御史府管辖，由御史中丞具体领导。刺史的产生，可由御史推荐，皇帝任命。当时有个绣衣御史名叫暴胜之，为人就像他的姓一样很残暴，他督促地方官镇压农民起义，每到一地，那里的守令就得急忙围剿造反的农民，大开杀戒。地方官听说他要来，没有不害怕的。有一次，暴胜之到了勃海郡，听说当地有个知名人士叫雋不疑，就把他请了出来。雋不疑衣冠楚楚，样子很庄严，叫人望而起敬。暴胜之见了，也一改往日的威风，显出一副恭顺的模样。雋不疑告诉他：“做官的人不能太厉害，太厉害了，人们无法忍受；但也不能软弱，太软弱了，没有威望。要是能在威严中加一点恩德，在恩德中带一些威严，就好了。”实际上是劝暴胜之要学会刚中带柔。暴胜之觉得很有道理，就照此去做了，结果人们说：“姓暴的不太残暴了。”而雋不疑呢，由于暴胜之的推荐，汉武帝让他做了青州刺史。
　　汉武帝给刺史规定了明确的监察职责，叫“六条问事”，具体内容是：第一条，豪强恶霸侵占田地，以强凌弱；第二条，二千石的郡守对抗中央，欺压百姓；第三条，二千石的郡守贪赃枉法，乱杀无辜；第四条，二千石的郡守任人唯亲，不举贤能；第五条，二千石的郡守依仗权势，乱拉关系；第六条，二千石的郡守勾结豪强，不奉政令。六条中除第一条外，其余五条都是针对二千石郡守的。著名历史学家范文澜在《中国通史简编》中说：“六条外还有不成文的一条，就是考察国王（汉代所封王国或侯国的诸侯王），有罪状便奏闻。不法的国王因此受到惩罚。”不把监察诸侯王的内容写入明文中，是因为这个问题已不是十分迫切了。汉初在地方上实行郡国并行的双轨制。平息七国之乱后，诸侯国的实力已被削弱。汉武帝登基后，还是先拿诸侯国“开刀”。他规定诸侯王除嫡长子继承王位外，其余子弟可在国中分侯，这样一来从大诸侯国中分出几个小侯国，使诸侯国的直属领地不断缩小。后来他又借故夺了106个王侯的爵位，并且禁止诸侯国的官吏在朝中任职，防止他们插手中央事务。经过一系列的整顿，诸侯国的势力逐渐弱小，已构不成对中央的威胁了。于是，汉武帝才腾出手来整治诸郡。二千石的郡守是一郡的长官。安邦先安首，督吏先督王，“六条问事”主要就是冲着这批高级干部来的。解决这个层面的问题，也是抓重点，比如他们是否能认真执行中央的方针政策，是不是滥用刑法、欺凌百姓
　　等等。
　　刺史的秩级仅为六百石，只相当于中下级的县令。那时的县比现在的县范围广，县令以及刺史相当于今天的地厅级干部。刺史每年都要巡察自己部内的郡国，年底回中央报告工作，他们只有监察权，没有处置权。据史书记载，刺史出巡时“乘传周流”。乘传，指乘坐公家驿站的马车，即送信的邮车。这种邮车是什么样的？出土文物中还没发现，但我想应与一般的邮车有别，或者说是装饰过的邮车。当时食禄二千石的官员，所乘车的车厢两边屏障都涂成红色。屏障的质地是席子或皮革。六百石的官员，所乘车的车厢左边涂成红色，但不涂右边，因为古人尚左。刺史秩级六百石，所乘的车子至少应该是这种规格的。他们每到一处，那里的郡守或诸侯王都要派专人到边界上去迎接。周流，就是在自己的监察区域内到处转。比如冀州刺史的监察区有十个郡和诸侯国，冀州刺史就在这十个郡国之间巡行，进行监督察看。刺史的任期为九年，如果能较好地履行职责，到时候可以直接升为二千石的郡守，而其他六百石的官员就很难有这样的机会了。
　　朝廷对刺史的工作有严格的要求，比如不允许他们管“六条问事”以外的事，不允许他们监察二千石以下的官吏。《汉书·朱博传》记载了这么一件事：朱博初做冀州刺史时，到他的监察区去工作，在一个县里遇到一大群上访的官员和老百姓，足足有四五百人，把县衙的院子都挤满了。朱博的随从官员试探着劝他就在这个县里留下来，处理完上访人的事再出发。这名随从官员说完就用眼睛瞧着朱博，看他如何反应。朱博心里明白自己的职责，于是他命手下人赶快驱车往前走，但上访的人还是围住了朱博的车马。朱博只好下车，让随从人员明确地告诉上访人：“本刺史不负责监察县丞、县尉这一级的官员。如果反映他们的问题，请到郡里去；如果反映二千石郡守的问题，也不能在这里接访，请到本刺史的办公地点去；如果是老百姓申冤以及遭盗窃之类的事，可以找有关人员去反映。”几百名上访者听完只好散去。朱博所说的县丞、县尉一级官员的问题，属于郡一级分管。当时在郡一级设置了督邮，负责对县级官员进行监察。督邮的工作方法与刺史类似，同样是采取巡视的形式。這就像现在中央纪委、中央组织部派出巡视组到省里，省里再派出巡视组到地市级去一样。不同级别的干部由不同的监察官进行监督，体现了“分级负责、归口办理” 　　的原则。
　　刺史定点出巡，汉武帝的改革具有里程碑式的意义。秦代的监郡御史不是纯粹的监察官，很多时候扮演的是行政官员的角色。西汉的刺史只负责监察，定位准确。秦代的监郡御史没有明确的工作章程，西汉的刺史要严格遵循“六条问事”。更为重要的是，刺史工作的特点是流动式的，这一做法的实质就是割断监督者与被监督者之间的利害关系。战国时期，在秦国实行变法的商鞅，曾从官吏之间的利害关系入手，说过一段很精辟的话，大意如下：虽然官员众多，但他们担任同类的职务，站在同一个立场上，让他们彼此监督是不可能的。因为他们利害关系一致，容易互相包庇。比如让马夫监督马夫，就行不通，他们利益一致，会互相串通，不会彼此监督。假如马儿能够说话，那么马夫就无法掩藏其过错了，因为马儿与马夫的利益是相矛盾的。官员与官员之间的利害关系是相同的，只有让他们互为联系而利益又相矛盾，才是帝王巩固统治
　　的保障。
　　商鞅所举的马儿与马夫的例子非常形象、深刻。按照他的说法，只有确立职务相联系而利益相异的钳制关系，才能使监督真正发挥作用。这种理论用今天的话说就是“异体监督”。现代西方国家在这个问题上，采用的是“三权分立”的方法。我们绝不搞西方的民主政治，“异体监督”也不仅仅指“三权分立”那一套。实际上“流动的方式——割断监督者与被监督者的利害关系——马儿说话”，这个公式所表现的，也是一种“异体监督”。所谓异体，可以理解为不同的利益共同体。我们今天巡视工作体现的就是这一原理。这里，马儿说话是关键。怎么能让马儿开口呢？机制就是割断监督者与被监督者的利害关系，而割断这层关系的途径是采用流动的方式，这是监督中一条铁的法则，而这个法则的发明者是生活在两千三百多年前的
　　商鞅。
　　商鞅创立了铁的监督法则，汉武帝是这一理论的第一位实践者。或许有人会问，汉武帝不是主张“独尊儒术”吗？他怎么会实行法家的主张呢？不错，汉武帝是崇尚儒学的，他即位后不久就下诏网罗天下人才，并在朝廷设考场，亲自出题、阅卷，结果相中了一位叫董仲舒的儒生。董仲舒也不含糊，他向汉武帝提出了“罢黜百家，独尊儒术”的建议，最终被采纳。当时在京城长安设立了太学，专门讲授儒家经典，非儒家的诸子百家一概被罢斥。但在实际政治生活中，汉武帝是哪家学说有利就用哪一家，采用更多的还是法家，儒家学说只是名义上的指导思想。所以后世有人评论汉武帝，说他“虽好儒，好其名而不知其实，慕其华而废其质”，有人甚至说他是叶公好龙。汉宣帝的一句话就曾道破天机，他说：“汉家自有制度，本以霸王道杂之。”霸道为法家，王道为儒家。汉武帝对地方官的监察方式就是奉行法家思想
　　的产物。
　　然而，汉武帝设计并推行的刺史制度，到了西汉后期开始走样了。汉成帝绥和元年（前8），也就是汉武帝死后79年，丞相翟方进和大司空何武上奏，请求将刺史改为州牧，理由是按照祖宗的家法应该以贵治贱，不能以卑督尊。刺史只有六百石，监察二千石的郡守不合规矩。成帝只好下诏，把刺史改为州牧，秩二千石，与郡守平起平坐。三年后，丞相朱博上书力争说：“当年设十三部刺史，秩级低但赏赐重，这样可以激励他们努力工作。废除刺史、改设州牧后，激励机制没有了，收不到监察的效果，应该恢复刺史制度。”于是又将州牧改为刺史。但几年后，再次将刺史改为州牧。读者不要以为这样一来就提高了刺史的地位，不是的，这是两种观念在进行较量。翟方进等人认为监察制度应同其他制度一样，不得违反森严的封建等级制，必须遵守以贵治贱的原则。朱博认为怎样设置监察官，衡量的标准应该看是否有利于监察的效果。较量的结果，是等级派占了上风。刺史改为州牧后，原来的监察官开始向行政官员转化，监督者与被监督者混为一谈，利害关系由相异变为相同，让马儿说话的制度被破坏了。汉武帝在生前找到了一条行之有效的监察方法，却没能找到保证它长期有效運作的机制。斯人已去，其政也息，这是那个时代无法避免的
　　悲剧。