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中国供热长期以来一直采用“大锅饭”的形式,这种简单、粗放、福利性的模式显然不会有什么生命力和持久性。伴随着我国各方面改革的深入,供热改革也提上了日程:2003年7月,原建设部、发改委等部门联合下发了《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》;两年后的2005年12月,又下发了《关于进一步推进城镇供热体制改革的意见》。两个指导意见的出台,正式拉开了我国供热体制改革的大幕。
从第一个指导意见出台至今,六年已经过去了。但在大多数普通百姓看来,除了逐年上涨的供暖费用之外,很难觉察到供热行业再有什么变化。
实际上两个指导意见已经为供热改革提出了明确的指导思想:停止福利供热,实行用热商品化、货币化,逐步实行按用热量计算收费制度;同时继续发展和完善以集中供热为主导、多种方式相结合的城镇供热采暖系统;加大技术创新力度,推动城市建设的可持续发展,逐步建立符合我国国情的城镇供热新体制。
既然主导思想和原则已经十分明确,那为什么六年的改革依旧步履蹒跚?多年的改革让我们收获了什么?未来改革的出路又在哪里?
第一问:改革为何困难重重?
根据不久前一项全国范围的专项调查显示,超过六成的人对所处城市供暖状况不满意,表示满意的只有24.5%。而供热企业资金短缺、政府补贴却如杯水车薪,未能“药到病除”,供热行业出现了百姓不满、政府赔钱、供热企业亏损的局面。
造成这种三方不满的局面,最主要是来自两方面的原因:传统体制造成的主体定位模糊和供热本身的特殊性。
传统体制下各方主体模糊
单纯从商品的角度看,供热是供热企业为客户提供的一种服务,这种服务和其他类似的服务,如水、电、气等一样,都会涉及到三方面的主体,即供热主体、付费主体和收费主体。
首先在供热主体上,供热长期承担着满足公众利益的责任,带有极强的福利性质,因此供热主体的盈利和长期发展问题被严重忽视;其次在付费主体上,传统体制下单纯由企业付费,而目前供热的付费主体是单位与个人。由企业完全负担费用转变为企业、个人分担费用,这个过程本身涉及了复杂的关系。在没有专门法律法规和相关配套政策的支持下,问题往往很难解决;最后在收费主体上,当住房变成了商品,缴费的主体是房屋的产权人。开发商在商品房售出前是产权人,理应付费。当商品房售出后,购房人是产权人,购房人(业主)应按合同缴纳取暖费。但在实际生活中,开发商一般都是委托物业公司与住户签定供热合同并收费。实际上,物业公司既不是房屋的产权人,也不是供热单位。
收费主体上的混乱,间接导致了严重的后果:物业公司常常拖欠供热企业费用,收取费用后延误甚至截留,导致供热企业在亏损的状态下维持,把向社会供热看成了自身的一个负担。
把“热”商品化、货币化
供热体制改革的核心是将按面积收费的方式,转变为按用热量收费的计费方式,把“热”商品化、货币化。这种计费方式转变的前提是在通往每个用户的供热管道上安装热量表,以便计算具体的热量。其实也就是这个热量表,最能体现供热本身的特殊性。
目前我国大部分地区的供热形式仍是单管、垂直、串联式的集中供热。热量表本身的价格就不便宜,再加上管网施工改造所需的成本,一个小小的热量表就足以难住众多的英雄好汉。其实即使安装了热量表,要想得出确切的用热量还需要一个复杂的计算过程。在发达国家,这样的计算都是交给专业的公司或事务所(类似于我们熟悉的律师事务所或会计师事务所)进行。而现在,这样专业化的公司在我国根本不存在。
除了以上两个问题,还有其他问题我们也不能忽视,比如相关立法的缺失、专业人员的匮乏等。可以毫不夸张地说,供热改革在制度、技术、资金、法律等各方面都遇到了困难。面对如此多的困难,供热体制改革举步维艰也就不足为奇了。
第二问:改革收获了什么?
在供热体制改革方面,我国各级政府因地制宜地实施了许多积极有效的做法,取得了很大的成绩。
首先,在我国北方地区大部分城市已经实行采暖补贴 ,“暗补”变“明补”,效果十分明显。其次,各地政府高度重视城市低收入群体的采暖保障问题,普遍实施了冬季采暖保障措施,并逐步使其制度化。这些都在不同程度上缓解了城市低保户的采暖交费困难,并为改革向深入发展提供了重要保障。最后,各地区普遍开展了供热计量的试点和示范工程,在提高供热设施和管理水平、节能降耗、创建新的管理机制等方面进行了有益的探索。
中国供热网一位专业人士表示,中国供热改革最大的收获就是公众已经意识到供热改革的必要性,并完全认同目前改革的指导思想和原则,改革的意识已经深入人心。
客观的数据统计也验证了专业人士的分析。调查显示,83.6%的被调查者支持尽快实施供暖按用量计价,其中42.3%的人群表示“非常赞成”,“反对”的只有3.5%。值得注意的是,多达64.7%的被调查者表示愿意承担少量分户计量的改装费,其中14.8%的人“非常愿意”。
同时,一批专门从事供暖服务的公司应运而生,他们积极推广新技术,极大地促进了供热科技化水平的提高。他们中的佼佼者,甚至已经从中获得了盈利,使往日许多人看来是“夕阳产业”的供热行业,在他们手中变成生机勃勃的“朝阳产业”。天津、山东、北京、黑龙江、甘肃等省市,还陆续颁布了本地区的供热管理条例或相关法规,为供热改革的有序、平稳进行提供了立法保障。
第三问:改革的出路在哪里?
从表面上看,公众反映最多的两个问题是供暖费用偏高和按面积计价的收取方式不合理。但这仅是供热改革不成功的体现,改变更深层的制度问题才是供热改革的真正出路,因此,必须做好以下几个方面:
进一步加大热费制度改革
虽然我国大部分地区已经进行了热费制度改革,但是还有部分地区没有进行这项改革或措施落实不到位。所以还需要统筹考虑各类人群的补贴标准和发放办法,保证补贴的合理化、制度化;制定并落实相关配套政策措施,切实保障低收入困难群体的利益。
抓好按热计量收费
如何计算热量和按热量收费是个非常复杂的问题。北京建筑工程学院环境与热能工程学院院长李德英就认为,虽然有些地方已经开始采用按热量计量,但是收费的办法还在摸索之中,各地还没有统一可行的计价办法。这就要求相关部门深入研究适应热计量需求的收费管理模式,适应不同热计量方式的要求。例如可以按照“老房老办法、新房新办法”的原则,在新建建筑、公共建筑和政府机关办公建筑实施按热计量收费的试点。
积极吸取发达国家的先进经验
国外在供热方面有很多先进的理念和成功经验,我们可以适当予以借鉴。其中最主要的就是应该尽快引入合同能源管理(EPC——Energy Performance Contracting)模式和相应的公司运行机制。合同能源管理服务公司的模式和运行机制在外国供热行业是非常普遍的,此种模式和运行机制能促进企业利用先进的计量技术和融资渠道,投资供热计量改造。
合同能源管理这种节能投资模式在上世纪末被引入我国,当时只是在北京、山东和辽宁有示范性公司。直到2005年以后,才有个别国内企业陆续进入这领域。实际上,目前国内能从供热行业取得盈利的公司,几乎都是使用这种模式,只不过这些公司并未把这种经营概念加以宣传推广而已。
保证改革的透明、公正
中国人民大学公共管理学院董克用教授表示,由于供热行业的特殊性,在一个城市里面很难实现不同的企业之间进行竞争的局面,因此供热企业实际上必然是处于垄断地位。政府就有责任、也有必要对供热企业进行监管,实现供热方的透明化,包括供热成本、供热效率等多方面的因素都要公之于众。重大举措出台之前,政府有必要召开听证会,广泛向社会各界征求意见。
以上几点当然无法囊括未来供热改革工作的全部,还有许许多多的工作需要我们脚踏实逐步推行。供热改革是一个复杂的系统工程,其实施难度,丝毫不亚于公众熟悉的医疗改革或教育改革。只有在社会各界的大力支持下,在各方利益得到保障的前提下,供热体制改革才能逐渐向纵深发展,供热产业才能真正从“夕阳产业”走向“朝阳产业”。
链 接
国外供热情况简介
国外主要采取集中供热分户计量方式,在收费方式上,主要采取按用热量收费,同时考虑建筑面积的收费方式,以避免热量互导等情况带来的计量误差。虽然他们的收费方式多种多样,但在收费款项、数额等方面都比较透明。
德 国
德国家庭冬季主要采用天然气和燃油供暖。近年来,天然气的使用越来越普遍,75%的新住宅使用天然气供暖。
在供热形式上,德国普遍采用独立供暖,一户或几户使用一个大小不等的锅炉进行采暖,并且没有固定的供暖期。住户室内暖气一般设有4个档位,室温可以通过调节档位来控制。德国能源机构从舒适和节能的角度出发,向公众建议的室温为:卧室16℃,起居室20℃,书房22℃,浴室24℃。
德国相关的法律、法规非常健全,配套措施也十分完善。2002年生效的《能源节约法》,取代了以往的《供暖保护法》和《供暖设备法》,旨在规范锅炉等供暖设备的节能技术指标和建筑材料的保暖性能等。在德国政府的推动下,天然气和太阳能等清洁能源和可再生能源近年来应用得越来越普遍。
瑞 典
瑞典大部分小区以及办公楼采用“区域供暖”,即由一个供暖中心集中供暖。使用的燃料主要是燃油和电,也有用垃圾的。处在北欧的瑞典没有严格的供暖周期,室内温度被预设在20℃。即便是在夏季,如果温度突然降到了10℃,暖气立刻就在房子里出现,这使瑞典的室内温度一年四季都基本保持着人们居住需要的温度。
瑞典地广人稀,有很多人住在单栋房子或别墅里,家里一般是通过自烧锅炉的办法解决供热问题。近年来,一种新的供暖方式“暖井”开始在瑞典的别墅用户间广泛流行。有专门的公司为用户在院子里打一口特殊的“暖井”,为用户取暖。尽管一次性投入较大,但从长远看既环保又经济。而对于住在小区内的普通居民,所交的房租或物业费中均包含了供暖费,因此普通瑞典居民对自己每年的供暖费支出一般很少问津。
瑞典负责供暖的热力公司一般都隶属地方政府,但也有少量私营公司和大型国有企业。瑞典能源部专门在各地方政府中设立了“能源顾问”,帮助不同的家庭设计不同的包括取暖在内的能源运用方案,以尽量减少家庭支出并保护环境,降低整个国家的能源消耗。
韩 国
韩国的供暖单位没有国营企业,全部为公益性的社区服务企业。韩国供暖的室内基准温度为18℃～20℃。但韩国人大多嗜暖,室内温度普遍保持在25℃左右。韩国供暖的服务完备,由供暖企业和维修公司负责维修服务。用户只要通过电话联系,维修服务人员即时上门进行维修服务。
韩国的供暖方式主要分成单独供暖和集中供暖。近年来单独供暖型锅炉大量普及,除了单独的别墅以外,韩国各地高层住宅也在陆续采用单独供暖方式。而在公共建筑、写字楼和大中型商店等处,则普遍实行集中供暖,供暖方式以水暖为主,还有向空气中喷注热气的温风供暖。
韩国热力能源主要是天然气和各种油品,基本不使用煤炭。单独供暖锅炉的直接能源为天然气和普通柴油。集中供暖的锅炉使用城市天然气和船用柴油,提供废热的热电厂大部分使用天然气,少量使用轻油。
合同能源管理(ENERGY MANAGEMENT CONTRACT ,简称EMC)是上世纪70年代在西方发达国家发展起来一种基于市场运作的、全新的节能新机制。基于这种机制运作、以赢利为直接目的的专业化节能服务公司”在国外简称ESCO,国内简称EMC公司)的发展亦十分迅速,尤其是在美国、加拿大和欧洲,ESCO已发展成为一种新兴的节能产业。
合同能源管理是EMC公司通过与客户签订节能服务合同,为客户提供包括能源审计、项目设计、项目融资、设备采购、工程施工、设备安装调试、人员培训、用热量计算等一整套的节能服务,并从客户进行节能改造后获得的节能效益中收回投资和取得利润的一种商业运作模式。EMC公司服务的客户不需要承担节能实施的资金、技术及风险,并且可以更快的降低能源成本,获得实施节能后带来的收益,并可以获取EMC公司提供的设备。
实际上合同能源管理不是推销产品或技术,而是推销一种减少能源成本的财务管理方法。客户见到节能效益后,EMC公司才与客户一起共同分享节能成果,取得双嬴的效果。
从第一个指导意见出台至今,六年已经过去了。但在大多数普通百姓看来,除了逐年上涨的供暖费用之外,很难觉察到供热行业再有什么变化。
实际上两个指导意见已经为供热改革提出了明确的指导思想:停止福利供热,实行用热商品化、货币化,逐步实行按用热量计算收费制度;同时继续发展和完善以集中供热为主导、多种方式相结合的城镇供热采暖系统;加大技术创新力度,推动城市建设的可持续发展,逐步建立符合我国国情的城镇供热新体制。
既然主导思想和原则已经十分明确,那为什么六年的改革依旧步履蹒跚?多年的改革让我们收获了什么?未来改革的出路又在哪里?
第一问:改革为何困难重重?
根据不久前一项全国范围的专项调查显示,超过六成的人对所处城市供暖状况不满意,表示满意的只有24.5%。而供热企业资金短缺、政府补贴却如杯水车薪,未能“药到病除”,供热行业出现了百姓不满、政府赔钱、供热企业亏损的局面。
造成这种三方不满的局面,最主要是来自两方面的原因:传统体制造成的主体定位模糊和供热本身的特殊性。
传统体制下各方主体模糊
单纯从商品的角度看,供热是供热企业为客户提供的一种服务,这种服务和其他类似的服务,如水、电、气等一样,都会涉及到三方面的主体,即供热主体、付费主体和收费主体。
首先在供热主体上,供热长期承担着满足公众利益的责任,带有极强的福利性质,因此供热主体的盈利和长期发展问题被严重忽视;其次在付费主体上,传统体制下单纯由企业付费,而目前供热的付费主体是单位与个人。由企业完全负担费用转变为企业、个人分担费用,这个过程本身涉及了复杂的关系。在没有专门法律法规和相关配套政策的支持下,问题往往很难解决;最后在收费主体上,当住房变成了商品,缴费的主体是房屋的产权人。开发商在商品房售出前是产权人,理应付费。当商品房售出后,购房人是产权人,购房人(业主)应按合同缴纳取暖费。但在实际生活中,开发商一般都是委托物业公司与住户签定供热合同并收费。实际上,物业公司既不是房屋的产权人,也不是供热单位。
收费主体上的混乱,间接导致了严重的后果:物业公司常常拖欠供热企业费用,收取费用后延误甚至截留,导致供热企业在亏损的状态下维持,把向社会供热看成了自身的一个负担。
把“热”商品化、货币化
供热体制改革的核心是将按面积收费的方式,转变为按用热量收费的计费方式,把“热”商品化、货币化。这种计费方式转变的前提是在通往每个用户的供热管道上安装热量表,以便计算具体的热量。其实也就是这个热量表,最能体现供热本身的特殊性。
目前我国大部分地区的供热形式仍是单管、垂直、串联式的集中供热。热量表本身的价格就不便宜,再加上管网施工改造所需的成本,一个小小的热量表就足以难住众多的英雄好汉。其实即使安装了热量表,要想得出确切的用热量还需要一个复杂的计算过程。在发达国家,这样的计算都是交给专业的公司或事务所(类似于我们熟悉的律师事务所或会计师事务所)进行。而现在,这样专业化的公司在我国根本不存在。
除了以上两个问题,还有其他问题我们也不能忽视,比如相关立法的缺失、专业人员的匮乏等。可以毫不夸张地说,供热改革在制度、技术、资金、法律等各方面都遇到了困难。面对如此多的困难,供热体制改革举步维艰也就不足为奇了。
第二问:改革收获了什么?
在供热体制改革方面,我国各级政府因地制宜地实施了许多积极有效的做法,取得了很大的成绩。
首先,在我国北方地区大部分城市已经实行采暖补贴 ,“暗补”变“明补”,效果十分明显。其次,各地政府高度重视城市低收入群体的采暖保障问题,普遍实施了冬季采暖保障措施,并逐步使其制度化。这些都在不同程度上缓解了城市低保户的采暖交费困难,并为改革向深入发展提供了重要保障。最后,各地区普遍开展了供热计量的试点和示范工程,在提高供热设施和管理水平、节能降耗、创建新的管理机制等方面进行了有益的探索。
中国供热网一位专业人士表示,中国供热改革最大的收获就是公众已经意识到供热改革的必要性,并完全认同目前改革的指导思想和原则,改革的意识已经深入人心。
客观的数据统计也验证了专业人士的分析。调查显示,83.6%的被调查者支持尽快实施供暖按用量计价,其中42.3%的人群表示“非常赞成”,“反对”的只有3.5%。值得注意的是,多达64.7%的被调查者表示愿意承担少量分户计量的改装费,其中14.8%的人“非常愿意”。
同时,一批专门从事供暖服务的公司应运而生,他们积极推广新技术,极大地促进了供热科技化水平的提高。他们中的佼佼者,甚至已经从中获得了盈利,使往日许多人看来是“夕阳产业”的供热行业,在他们手中变成生机勃勃的“朝阳产业”。天津、山东、北京、黑龙江、甘肃等省市,还陆续颁布了本地区的供热管理条例或相关法规,为供热改革的有序、平稳进行提供了立法保障。
第三问:改革的出路在哪里?
从表面上看,公众反映最多的两个问题是供暖费用偏高和按面积计价的收取方式不合理。但这仅是供热改革不成功的体现,改变更深层的制度问题才是供热改革的真正出路,因此,必须做好以下几个方面:
进一步加大热费制度改革
虽然我国大部分地区已经进行了热费制度改革,但是还有部分地区没有进行这项改革或措施落实不到位。所以还需要统筹考虑各类人群的补贴标准和发放办法,保证补贴的合理化、制度化;制定并落实相关配套政策措施,切实保障低收入困难群体的利益。
抓好按热计量收费
如何计算热量和按热量收费是个非常复杂的问题。北京建筑工程学院环境与热能工程学院院长李德英就认为,虽然有些地方已经开始采用按热量计量,但是收费的办法还在摸索之中,各地还没有统一可行的计价办法。这就要求相关部门深入研究适应热计量需求的收费管理模式,适应不同热计量方式的要求。例如可以按照“老房老办法、新房新办法”的原则,在新建建筑、公共建筑和政府机关办公建筑实施按热计量收费的试点。
积极吸取发达国家的先进经验
国外在供热方面有很多先进的理念和成功经验,我们可以适当予以借鉴。其中最主要的就是应该尽快引入合同能源管理(EPC——Energy Performance Contracting)模式和相应的公司运行机制。合同能源管理服务公司的模式和运行机制在外国供热行业是非常普遍的,此种模式和运行机制能促进企业利用先进的计量技术和融资渠道,投资供热计量改造。
合同能源管理这种节能投资模式在上世纪末被引入我国,当时只是在北京、山东和辽宁有示范性公司。直到2005年以后,才有个别国内企业陆续进入这领域。实际上,目前国内能从供热行业取得盈利的公司,几乎都是使用这种模式,只不过这些公司并未把这种经营概念加以宣传推广而已。
保证改革的透明、公正
中国人民大学公共管理学院董克用教授表示,由于供热行业的特殊性,在一个城市里面很难实现不同的企业之间进行竞争的局面,因此供热企业实际上必然是处于垄断地位。政府就有责任、也有必要对供热企业进行监管,实现供热方的透明化,包括供热成本、供热效率等多方面的因素都要公之于众。重大举措出台之前,政府有必要召开听证会,广泛向社会各界征求意见。
以上几点当然无法囊括未来供热改革工作的全部,还有许许多多的工作需要我们脚踏实逐步推行。供热改革是一个复杂的系统工程,其实施难度,丝毫不亚于公众熟悉的医疗改革或教育改革。只有在社会各界的大力支持下,在各方利益得到保障的前提下,供热体制改革才能逐渐向纵深发展,供热产业才能真正从“夕阳产业”走向“朝阳产业”。
链 接
国外供热情况简介
国外主要采取集中供热分户计量方式,在收费方式上,主要采取按用热量收费,同时考虑建筑面积的收费方式,以避免热量互导等情况带来的计量误差。虽然他们的收费方式多种多样,但在收费款项、数额等方面都比较透明。
德 国
德国家庭冬季主要采用天然气和燃油供暖。近年来,天然气的使用越来越普遍,75%的新住宅使用天然气供暖。
在供热形式上,德国普遍采用独立供暖,一户或几户使用一个大小不等的锅炉进行采暖,并且没有固定的供暖期。住户室内暖气一般设有4个档位,室温可以通过调节档位来控制。德国能源机构从舒适和节能的角度出发,向公众建议的室温为:卧室16℃,起居室20℃,书房22℃,浴室24℃。
德国相关的法律、法规非常健全,配套措施也十分完善。2002年生效的《能源节约法》,取代了以往的《供暖保护法》和《供暖设备法》,旨在规范锅炉等供暖设备的节能技术指标和建筑材料的保暖性能等。在德国政府的推动下,天然气和太阳能等清洁能源和可再生能源近年来应用得越来越普遍。
瑞 典
瑞典大部分小区以及办公楼采用“区域供暖”,即由一个供暖中心集中供暖。使用的燃料主要是燃油和电,也有用垃圾的。处在北欧的瑞典没有严格的供暖周期,室内温度被预设在20℃。即便是在夏季,如果温度突然降到了10℃,暖气立刻就在房子里出现,这使瑞典的室内温度一年四季都基本保持着人们居住需要的温度。
瑞典地广人稀,有很多人住在单栋房子或别墅里,家里一般是通过自烧锅炉的办法解决供热问题。近年来,一种新的供暖方式“暖井”开始在瑞典的别墅用户间广泛流行。有专门的公司为用户在院子里打一口特殊的“暖井”,为用户取暖。尽管一次性投入较大,但从长远看既环保又经济。而对于住在小区内的普通居民,所交的房租或物业费中均包含了供暖费,因此普通瑞典居民对自己每年的供暖费支出一般很少问津。
瑞典负责供暖的热力公司一般都隶属地方政府,但也有少量私营公司和大型国有企业。瑞典能源部专门在各地方政府中设立了“能源顾问”,帮助不同的家庭设计不同的包括取暖在内的能源运用方案,以尽量减少家庭支出并保护环境,降低整个国家的能源消耗。
韩 国
韩国的供暖单位没有国营企业,全部为公益性的社区服务企业。韩国供暖的室内基准温度为18℃～20℃。但韩国人大多嗜暖,室内温度普遍保持在25℃左右。韩国供暖的服务完备,由供暖企业和维修公司负责维修服务。用户只要通过电话联系,维修服务人员即时上门进行维修服务。
韩国的供暖方式主要分成单独供暖和集中供暖。近年来单独供暖型锅炉大量普及,除了单独的别墅以外,韩国各地高层住宅也在陆续采用单独供暖方式。而在公共建筑、写字楼和大中型商店等处,则普遍实行集中供暖,供暖方式以水暖为主,还有向空气中喷注热气的温风供暖。
韩国热力能源主要是天然气和各种油品,基本不使用煤炭。单独供暖锅炉的直接能源为天然气和普通柴油。集中供暖的锅炉使用城市天然气和船用柴油,提供废热的热电厂大部分使用天然气,少量使用轻油。
合同能源管理(ENERGY MANAGEMENT CONTRACT ,简称EMC)是上世纪70年代在西方发达国家发展起来一种基于市场运作的、全新的节能新机制。基于这种机制运作、以赢利为直接目的的专业化节能服务公司”在国外简称ESCO,国内简称EMC公司)的发展亦十分迅速,尤其是在美国、加拿大和欧洲,ESCO已发展成为一种新兴的节能产业。
合同能源管理是EMC公司通过与客户签订节能服务合同,为客户提供包括能源审计、项目设计、项目融资、设备采购、工程施工、设备安装调试、人员培训、用热量计算等一整套的节能服务,并从客户进行节能改造后获得的节能效益中收回投资和取得利润的一种商业运作模式。EMC公司服务的客户不需要承担节能实施的资金、技术及风险,并且可以更快的降低能源成本,获得实施节能后带来的收益,并可以获取EMC公司提供的设备。
实际上合同能源管理不是推销产品或技术,而是推销一种减少能源成本的财务管理方法。客户见到节能效益后,EMC公司才与客户一起共同分享节能成果,取得双嬴的效果。