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一、问题的提出
2006年4月份，教育部规定 “将在短期内全部清退代课教师”。解决代课教师问题的模式出现了渭源县“一刀切”清退模式、重庆市招考转正模式、与多数地区的维持现状模式。这三种模式引起了我们的思考：渭源县将超过80%的代课教师在低补偿的情况下清退，是否考虑到代课教师的历史贡献与其合理诉求？而重庆市超过80%的代课教师转正成为正式教师。重庆市是否考虑到代课教师的教学水平？是否考虑到教育的均衡发展？两地均宣称“基本（彻底）解决代课教师问题”，究竟什么是“代课教师问题”呢？我们应该如何合理的解决“代课教师问题”呢？
二、对“代课教师问题”的分析
有关代课教师的相关事件根据时间顺序排列如下：
2005年3月，甘肃省渭源县副县长李迎新对代课教师现象进行调研。完成调查报告《代课教师：被忽视的弱势群体》。同年7月28日，《甘肃日报》全文转发了这篇调研报告。以此为起点，代课教师现象引起了社会的广泛关注。
2005年11月，南方周末以“代课教师坚信执著震撼人心，县委书记动情上书教育部”为题对代课教师现象进行了深入的描写。至此，代课教师现象引起了广泛关注。
2006年3月，教育部发言人王旭明指出代课教师身份“不合法，不合规” 。强调“在很短的时间内，将要把余下的44.8万人的中小学代课人员全部清退。”教育部清退政策引起了广泛的讨论，对代课教师的同情及对教育部门的批评成为舆论主流。
2007年7月，重庆市政府下发《重庆市在农村义务教育阶段学校代课教师中招聘公办教师实施方案》从辖区内的代课教师中招聘8000名正式教师。
2008年2月，教育部发言人宣称全国仍有37.9万代课教师。发言人指出“要考虑农村代课人员的合理诉求，充分肯定他们对我国农村教育所作出的贡献”。
我们可以看出，代课教师现象是一个动态的系统的事件，也涉及到各个方面。教育部的清退政策、重庆市考试转正的政策，媒体的报道，网络评论对代课教师现象的进展所发挥的作用都已经成为了“代课教师问题”的组成部分。通过分析，我们认为可以把“代课教师问题”分为两个层面的问题。
第一个层面的问题：代课教师的问题
“代课教师的问题”主要指代课教师作为主体感受问题所在。主要有两个方面：1，待遇差，无福利，清退补偿低。几乎所有的媒体报道和学术论文均提到了代课教师的待遇问题。在调查中，我们发现甘肃省代课教师的平均工资为220元左右。这一工资标准无疑是偏低的。2，没有转正的途径，代课教师选择和坚守这一职业的主要原因之一即有转正的希望。但基层政府在招聘正式教师中，往往更倾向于招聘大中专毕业生。很多代课教师表示希望能够获得一次参与转正考试的机会。
第二个层面的问题：政府的问题
这个层面的问题即指代课教师现象反映出我国政府工作中存在的问题。主要是高层主管部门政策制定缺乏科学论证以及基层政府在政策执行过程中的政策变异问题。1、教育部缺乏对基层情况进行深入的调研而做出的决策引起了广泛的批评，而同时重庆市将80%以上的代课教师转为正式教师的做法因违背教育公平的原则而广遭诟病。2. 基层政府在政策执行过程中的政策变异在代课教师现象中也得到了体现。正是由于中央不允许在招收民办教师，基层政府没有积极的执行，而是以“文字游戏”的形式将民办教师改头换面成“代课教师”，导致了代课教师现象。在调研中我们发现，一些地区其他部门挤占教师编制，导致教师总量不足而招聘代课教师。或者城镇中心学校的教师超编导致农村地区教师缺乏而不得不聘用代课教师。
三、如何解决“代课教师问题”
应该如何解决“代课教师的问题”呢？
1.坚持教育公平的原则
虽然代课教师在特定的历史时期为我国的义务教育的巩固和发展做出了卓越的贡献，应该得到合理的补偿。但是对代课教师的补偿不一定要把他们转正。教育公平应该是指导我们解决教育问题的首要指导思想，而教育公平的主体感受者是受教育的适龄儿童。立足目前的国情，我们需要讨论的教育公平问题是如何让适龄儿童得到高质量的义务教育的问题。把没有得到国家承认的，不合格师资全部或者大部分转正，是不利于我国教育公平的发展的，重庆市的代课教师政策明显违反了教育公平的原则。在感情上，我们需要感谢代课教师。但是在师资队伍建设的过程中，我们还是应该严守规章，坚持原则。通过考核合格的代课教师可以转正，不合格的代课教师在给与合理补偿的前提下予以坚决的清退。
2.坚持公正的原则 （下转第26页）
（上接第23页）
如何为被清退的代课教师制定合理的补偿标准呢？首要原则是公正。我们可以参照正式教师与农民工的收入标准制定合理的补偿标准。与正式教师相比较，代课教师没有进行成为正式教师所需的成本投资，他们还保留农业户口，除工资收入外还有农业收入。与外出务工的农民相比，他们的孩子没有成为“留守儿童”，得到了良好的管教而成为了同龄人中的佼佼者。为体现政府解决代课教师问题的诚意，回报代课教师所做出的贡献，为其制定较高的补偿标准是妥善解决代课教师问题，安抚社会情绪的有效方法。
另外，能否根据发展型的社会政策的要求，对这一特殊的弱势群体的发展制定辅助性的政策呢？比如代课教师都有一定的文化基础，地方政府能否与县域内的职业学校联合，对有意愿的代课教师进行职业技能的培训，让他们拥有外出打工或者在乡土社会生活中的一技之长呢？这些具体的措施有待于基层政府结合本地实际，充分发挥积极主动性才可能获得成功。
其次，我们应该如何解决政府的问题？
1.高层政府的问题：提高政策制定的科学性
我国政策制定过程中缺乏广泛的民意参与。教育部发言人在2008年2月份的新闻发布会上谈到“国务院领导高度重视，教育部领导也非常重视，要求我们多次组织进行深入调研，指导各地积极稳妥地解决好这个问题”。在这样的背景下，教育部才组织人员“到甘肃、宁夏、重庆等最偏远的地区进行调研，感到各地情况很不一样”。教育部是先出台政策，然后迫于上下两方面的压力才对问题进行调研。这明显违背了政策制定的科学过程。我们查阅了香港的社会政策制定的过程，可能对我国的政策制定有一些启发。
2.基层政府的问题：破解实际执行中的“政策变异”
上级政府部门制定的政策在基层执行中往往遇到“政策变异”困境。更多的政策变异是消极的，是有违中央政府权威和地方发展的。如果这种情况不能够得到有效控制的话，即使一些可以顺利开展的工作，基层部门可能会出于惯性而使积极的政策发生消极变异。
克服基层政府在执行中的政策变异情况，需要做的主要有以下两点：
（１）消减管理层级
我国教育管理体制中的多层管理问题促使政策变异情况的出现。从教育部到基层学校有六级管理机构。不同的管理机构的本职工作中均有“结合本地实际，制定相关政策”的描述。也就是说教育部制定的政策要先后结合省、市、县、乡的“实际”。在基层的执行中，可能已经发生了较大的变异。
（２）加强对政策执行检查与评估
加强对基层政策执行的检查与评估是抑制政策变异的有效手段。但要真正深入到基层管理部门与学校，从教师、学生、学生家长了解多方面信息，得到真实情况，做出正确评价。
参考文献：
[1]杨 团，社会政策的理论与思索，社会学研究，2000年第4期.
[2]张 悦，最后的代课教师，南方周末，2008年1月.
[3]傅剑锋，代课教师艰辛执着震撼人心，南方周末，2005年11月.
[4]任运昌，重庆“代招公”：西部农村教育师资建设的典范，今日教育，2008年第1期.
2006年4月份，教育部规定 “将在短期内全部清退代课教师”。解决代课教师问题的模式出现了渭源县“一刀切”清退模式、重庆市招考转正模式、与多数地区的维持现状模式。这三种模式引起了我们的思考：渭源县将超过80%的代课教师在低补偿的情况下清退，是否考虑到代课教师的历史贡献与其合理诉求？而重庆市超过80%的代课教师转正成为正式教师。重庆市是否考虑到代课教师的教学水平？是否考虑到教育的均衡发展？两地均宣称“基本（彻底）解决代课教师问题”，究竟什么是“代课教师问题”呢？我们应该如何合理的解决“代课教师问题”呢？
二、对“代课教师问题”的分析
有关代课教师的相关事件根据时间顺序排列如下：
2005年3月，甘肃省渭源县副县长李迎新对代课教师现象进行调研。完成调查报告《代课教师：被忽视的弱势群体》。同年7月28日，《甘肃日报》全文转发了这篇调研报告。以此为起点，代课教师现象引起了社会的广泛关注。
2005年11月，南方周末以“代课教师坚信执著震撼人心，县委书记动情上书教育部”为题对代课教师现象进行了深入的描写。至此，代课教师现象引起了广泛关注。
2006年3月，教育部发言人王旭明指出代课教师身份“不合法，不合规” 。强调“在很短的时间内，将要把余下的44.8万人的中小学代课人员全部清退。”教育部清退政策引起了广泛的讨论，对代课教师的同情及对教育部门的批评成为舆论主流。
2007年7月，重庆市政府下发《重庆市在农村义务教育阶段学校代课教师中招聘公办教师实施方案》从辖区内的代课教师中招聘8000名正式教师。
2008年2月，教育部发言人宣称全国仍有37.9万代课教师。发言人指出“要考虑农村代课人员的合理诉求，充分肯定他们对我国农村教育所作出的贡献”。
我们可以看出，代课教师现象是一个动态的系统的事件，也涉及到各个方面。教育部的清退政策、重庆市考试转正的政策，媒体的报道，网络评论对代课教师现象的进展所发挥的作用都已经成为了“代课教师问题”的组成部分。通过分析，我们认为可以把“代课教师问题”分为两个层面的问题。
第一个层面的问题：代课教师的问题
“代课教师的问题”主要指代课教师作为主体感受问题所在。主要有两个方面：1，待遇差，无福利，清退补偿低。几乎所有的媒体报道和学术论文均提到了代课教师的待遇问题。在调查中，我们发现甘肃省代课教师的平均工资为220元左右。这一工资标准无疑是偏低的。2，没有转正的途径，代课教师选择和坚守这一职业的主要原因之一即有转正的希望。但基层政府在招聘正式教师中，往往更倾向于招聘大中专毕业生。很多代课教师表示希望能够获得一次参与转正考试的机会。
第二个层面的问题：政府的问题
这个层面的问题即指代课教师现象反映出我国政府工作中存在的问题。主要是高层主管部门政策制定缺乏科学论证以及基层政府在政策执行过程中的政策变异问题。1、教育部缺乏对基层情况进行深入的调研而做出的决策引起了广泛的批评，而同时重庆市将80%以上的代课教师转为正式教师的做法因违背教育公平的原则而广遭诟病。2. 基层政府在政策执行过程中的政策变异在代课教师现象中也得到了体现。正是由于中央不允许在招收民办教师，基层政府没有积极的执行，而是以“文字游戏”的形式将民办教师改头换面成“代课教师”，导致了代课教师现象。在调研中我们发现，一些地区其他部门挤占教师编制，导致教师总量不足而招聘代课教师。或者城镇中心学校的教师超编导致农村地区教师缺乏而不得不聘用代课教师。
三、如何解决“代课教师问题”
应该如何解决“代课教师的问题”呢？
1.坚持教育公平的原则
虽然代课教师在特定的历史时期为我国的义务教育的巩固和发展做出了卓越的贡献，应该得到合理的补偿。但是对代课教师的补偿不一定要把他们转正。教育公平应该是指导我们解决教育问题的首要指导思想，而教育公平的主体感受者是受教育的适龄儿童。立足目前的国情，我们需要讨论的教育公平问题是如何让适龄儿童得到高质量的义务教育的问题。把没有得到国家承认的，不合格师资全部或者大部分转正，是不利于我国教育公平的发展的，重庆市的代课教师政策明显违反了教育公平的原则。在感情上，我们需要感谢代课教师。但是在师资队伍建设的过程中，我们还是应该严守规章，坚持原则。通过考核合格的代课教师可以转正，不合格的代课教师在给与合理补偿的前提下予以坚决的清退。
2.坚持公正的原则 （下转第26页）
（上接第23页）
如何为被清退的代课教师制定合理的补偿标准呢？首要原则是公正。我们可以参照正式教师与农民工的收入标准制定合理的补偿标准。与正式教师相比较，代课教师没有进行成为正式教师所需的成本投资，他们还保留农业户口，除工资收入外还有农业收入。与外出务工的农民相比，他们的孩子没有成为“留守儿童”，得到了良好的管教而成为了同龄人中的佼佼者。为体现政府解决代课教师问题的诚意，回报代课教师所做出的贡献，为其制定较高的补偿标准是妥善解决代课教师问题，安抚社会情绪的有效方法。
另外，能否根据发展型的社会政策的要求，对这一特殊的弱势群体的发展制定辅助性的政策呢？比如代课教师都有一定的文化基础，地方政府能否与县域内的职业学校联合，对有意愿的代课教师进行职业技能的培训，让他们拥有外出打工或者在乡土社会生活中的一技之长呢？这些具体的措施有待于基层政府结合本地实际，充分发挥积极主动性才可能获得成功。
其次，我们应该如何解决政府的问题？
1.高层政府的问题：提高政策制定的科学性
我国政策制定过程中缺乏广泛的民意参与。教育部发言人在2008年2月份的新闻发布会上谈到“国务院领导高度重视，教育部领导也非常重视，要求我们多次组织进行深入调研，指导各地积极稳妥地解决好这个问题”。在这样的背景下，教育部才组织人员“到甘肃、宁夏、重庆等最偏远的地区进行调研，感到各地情况很不一样”。教育部是先出台政策，然后迫于上下两方面的压力才对问题进行调研。这明显违背了政策制定的科学过程。我们查阅了香港的社会政策制定的过程，可能对我国的政策制定有一些启发。
2.基层政府的问题：破解实际执行中的“政策变异”
上级政府部门制定的政策在基层执行中往往遇到“政策变异”困境。更多的政策变异是消极的，是有违中央政府权威和地方发展的。如果这种情况不能够得到有效控制的话，即使一些可以顺利开展的工作，基层部门可能会出于惯性而使积极的政策发生消极变异。
克服基层政府在执行中的政策变异情况，需要做的主要有以下两点：
（１）消减管理层级
我国教育管理体制中的多层管理问题促使政策变异情况的出现。从教育部到基层学校有六级管理机构。不同的管理机构的本职工作中均有“结合本地实际，制定相关政策”的描述。也就是说教育部制定的政策要先后结合省、市、县、乡的“实际”。在基层的执行中，可能已经发生了较大的变异。
（２）加强对政策执行检查与评估
加强对基层政策执行的检查与评估是抑制政策变异的有效手段。但要真正深入到基层管理部门与学校，从教师、学生、学生家长了解多方面信息，得到真实情况，做出正确评价。
参考文献：
[1]杨 团，社会政策的理论与思索，社会学研究，2000年第4期.
[2]张 悦，最后的代课教师，南方周末，2008年1月.
[3]傅剑锋，代课教师艰辛执着震撼人心，南方周末，2005年11月.
[4]任运昌，重庆“代招公”：西部农村教育师资建设的典范，今日教育，2008年第1期.