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摘 要：在介绍地方政府投融资平台的概念、分类与发展历程的基础上，对河南省地方政府投融资平台发展现状进行分析，围绕中原经济区建设的战略定位和发展目标，进一步厘清河南省地方政府投融资平台发展的思路与基本原则，以推进河南省地方政府投融资平台规范、持续、健康发展。
关键词：地方政府；投融资平台；发展
中图分类号：F832.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）02-0164-02
一、地方政府投融资平台的概念与分类
国务院发布的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19 号）将地方政府投融资平台定义为，由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或者注入土地、股权等资产而设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。重点将融入的资金用于市政建设以及公用事业等项目。包括各类综合性投资公司，例如，建设开发公司、投资开发公司，以及行业性投资公司，交通投资公司等[1]。根据组建投融资平台政府的行政级别，地方政府投融资平台可以分为省级、市级、县级、乡级。根据承建项目的特点与还贷的资金来源，地方政府投融资平台一般可分为公益性与经营性投融资平台。
二、地方政府投融资平台的发展历程
我国地方政府投融资平台的发展，主要经历了以下几个阶段。
（一）萌芽阶段（20世纪80年代初—1994年）
20世纪80年代初，广东省为解决地方政府资金不足下的道路建设问题，率先探索为省内各地政府集资贷款，然后再利用所筹集资金修建道路，利用道路建成后通车收费收入偿还贷款。这种政府筹集资金发展基础设施建设的模式，是地方政府投融资平台发展的萌芽阶段。1992年，上海市为了完善筹集市政基础设施建设所需要的资金，最早建立了地方政府投融资平台，即上海市城市建设投资开发总公司[2]。
（二）探索阶段（1994—1997年）
1994年，我国进行财税体制改革，分税制实施以后，改变了中央与地方的财权和事权的比例关系。为了促进地方经济发展和基础设施建设，各地方政府纷纷成立类似于建设开发领导小组办公室的机构。在此期间，很多地方政府对成立投融资平台进行了探索，为后来大规模发展打下了基础，投融资平台的职能正在发展中逐步明确。1997年国务院下发了《关于投资体制近期改革方案》后，许多地方政府纷纷创建了国有独资的城投公司，实现了基础设施的投融资市场化[2]。
（三）推广发展阶段（1997—2008年）
1997年亚洲金融危机爆发，我国政府大力实施积极的财政政策，各地方政府大力开展基础设施建设以带动经济发展，但同时给地方政府带来了资金压力。为了缓解资金压力，中央允许地方政府通过变通手法进行对外融资以扩张投资规模，并为审批通过的基建项目提供一定的中央财政支持，地方政府安排配套资金[3]，地方政府充分发挥了投融资平台的融资功能，满足了建设资金的需求，对地方经济的发展起到了重要的作用。
（四）加速发展阶段（2008—2010年）
2008年爆发国际金融危机，为了应对金融危机的冲击，中央政府出台4万亿元经济刺激计划，此项刺激计划给地方政府带来了巨大的资金缺口。2009年3月，中央银行与银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，肯定了地方政府的投融资行为，在一定程度上提高了地方政府举债的积极性，地方政府融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展态势 [3]。
（五）规范发展阶段（2010—）
地方政府投融资平台的快速扩张，及其高负债率、低收益水平、政府信用担保等特征，使得其风险问题开始暴露。2010年国务院发布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求对地方政府投融资平台公司加强管理，抑制了投融资平台在数量和融资规模上加速膨胀的趋势，使投融资平台在运行方式上也更加规范化。2012年3月，银监会召开了“地方政府融资平台贷款风险监管工作会议”，进一步规范了投融资平台的运营模式，从而减少贷款风险，再一次给快速发展的投融资平台降温[2]。中央及各有关部门连续下发了一系列文件，梳理整顿各地方政府投融资平台，防范和化解融资风险，促进了地方政府投融资平台规范健康发展。
三、河南省地方政府投融资平台发展现状
近年来，国家在政府投融资平台建设方面的政策日益明确，河南省在推进地方政府投融资平台建设方面也开展了生动的实践，取得了一些明显成效。为支持投融资平台发展，河南省人民政府先后出台了《关于推进地方政府投融资体系建设的指导意见》（豫政（2009）63 号）、《关于推进城乡建设加快城镇化进程的指导意见》（豫政〔2010〕80 号）、《河南省人民政府办公厅关于印发 2012年省级投融资公司工作方案的通知》（豫政办〔2012〕67号）、《河南省人民政府办公厅关于印发 2013年省级投融资公司工作方案的通知》（豫政办〔2013〕42号）等文件。部分地市也在积极行动，出台了一些政策支持和规范投融资平台发展。
目前，河南省已经建立起省、市、县三级投融资平台体系。河南省省级政府投融资平台目前共有 11 家，以河南省投资集团为核心，以行业投资公司为补充的“一集团+多公司”模式的省级投融资平台已初具规模。其中，河南投资集团属国有独资公司，是省政府的投融资主体，成立于2007年10月，注册资金120亿元。河南省又分行业、分领域组建了多个省级专业投资公司，包括交投公司、铁投公司、水投公司等，形成了对河南省投资集团的有益补充[4]。河南省省级投融资平台有三个明显的特征：一是从注册资本金上看，主要是由财政资金与相关国有资产的股权构成；二是从职能上看，主要从事相关领域的基础设施与相关产业投融资；三是从股权结构看，大部分是国有独资。 根据初步统计，截至2012年8月，河南省市、县级投融资平台有 263 家，注册资本 6 194 552 万元，实收资本 5 627 466万元。河南省市级投融资平台大都是一支队伍、两个牌子，主要通过土地收储，从中获得相关收益，进而提升自身投融资能力和水平，加快城市建设步伐。河南省县级投融资平台主要是围绕产业集聚区建设与服务中小企业发展这一中心建立，其企业实质同市级投融资平台相同，只是企业规模相对较小，然而其企业运营风险属于最大的一级，应当在以后的经营管理中予以足够的重视。河南省市、县级投融资平台紧紧围绕当地经济发展战略，对部分企业进行控股、参股投资，通过资本经营提高投资效益，确保了国有资产的保值增值[5]。
四、河南省地方政府投融资平台的发展思路与原则
（一）河南省地方政府投融资平台的发展思路
要以科学发展观为指导，坚持政府主导、市场运作，在充分发挥市场配置资源的基础性作用的同时，按照公益性、引导性、发展性的要求，整合地方政府掌控的国有资源、资本、资产、资金，分析这些要素可市场化运作或者引入市场机制的程度，根据经济社会发展需要和政府战略目标，在基础设施、基础产业和产业升级等领域，以现有国有投资公司为基础，分类、分期注入国有“四资”，搭建和完善一批有一定经济实力和核心竞争力的政府投融资平台，逐步建立布局合理、功能齐全、分工明确、运营规范的地方政府投融资体系，围绕政府战略目标，为基础性、公益性设施建设和产业结构升级提供金融服务，促进河南经济社会跨越式发展。
（二）河南省地方政府投融资平台发展的基本原则
1.政府推动与市场运作相结合。政府推动是指通过政府采取统筹规划、政策引导、环境优化、公共服务等手段促进与加快投融资平台发展。市场运作是指通过市场对资本、人才、信息、技术等要素进行有效配置来促进与加快投融资平台发展。一方面，遵循投融资平台自身特征，通过政府推动作用，创造良好的宏观环境、制度和市场环境，并综合运用各种政策引导资源配置；另一方面，不断提高市场配置资源的能力，着力维护市场公平，鼓励国有、民营与外资资本参与投融资平台建设。
2.扩大业务规模与提升业务层次相结合。扩大业务规模是指依托投融资平台的特征属性，坚守平台公司的发展定位，坚定实现其基本功能，在此基础上寻求业务量的提升。提升业务层次，是指在完成投融资平台基本功能的前提下，依托项目开拓，提高投融资平台的业务辐射力与竞争力，积极寻求并尝试附加值高、利润空间大的业务。
3.制度创新与自身发展相结合。制度创新是指政府通过深化产权制度改革、引进高端人才、支持区域经济发展、鼓励自主创新等政策，从制度上营造、保障与完善投融资平台发展环境。自身发展是指通过投融资平台投资与融资等核心业务创新、运营机制创新、资本运作模式创新等，实现投融资平台在自身竞争力方面的突破发展。
4.品牌营销与项目开拓相结合。品牌营销是指通过系统、有序的宣传推介活动，提升政府投融资平台的知名度与影响力，增强投资吸引力，为投融资平台创造更多业务机会。项目开拓是指通过加强招商工作，开拓具有带动作用的重大投资项目或者引进大型龙头企业，加快可盈利项目招商向多途径、多方式和高成功率的方向发展。
此外，还应坚持打破部门界限配置资源，政府有关部门要有全局观念，积极配合，统一整合国有“四资”。应坚持政府投融资体系的开放性，充分发挥政府投融资平台的种子资本作用，积极引导境内外战略投资者和财务投资者参与政府各类投融资平台建设，通过引进吸收国内外先进的运营模式、管理方式和经营理念提升河南省投融资平台的运行效率。坚持稳步推进突出重点，坚持从实际出发，经济理论与具体实践相结合，方向目标与现实可行性相结合，审时度势，先急后缓，按照投融资平台的功能定位，积极稳妥推进河南省投融资平台建设。
参考文献：
[1] 王鹏.政府融资平台贷款风险与对策分析[D].呼和浩特：内蒙古大学，2012.
[2] 王雁玲.地方政府投融资平台产生与发展研究综述[J].商业时代，2012，（14）：68-69.
[3] 任新建.地方政府投融资平台机制创新[J].科学发展，2012，（4）：33-43.
[4] 赵建凤.河南省投融资平台建设中的问题与对策[J].中国集体经济，2012，（22）：127-128.
[5] 邓瑜.河南省政府投融资平台问题研究[J].金融经济，2013，（12）：50-53.
[责任编辑 柯 黎]
关键词：地方政府；投融资平台；发展
中图分类号：F832.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）02-0164-02
一、地方政府投融资平台的概念与分类
国务院发布的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19 号）将地方政府投融资平台定义为，由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或者注入土地、股权等资产而设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。重点将融入的资金用于市政建设以及公用事业等项目。包括各类综合性投资公司，例如，建设开发公司、投资开发公司，以及行业性投资公司，交通投资公司等[1]。根据组建投融资平台政府的行政级别，地方政府投融资平台可以分为省级、市级、县级、乡级。根据承建项目的特点与还贷的资金来源，地方政府投融资平台一般可分为公益性与经营性投融资平台。
二、地方政府投融资平台的发展历程
我国地方政府投融资平台的发展，主要经历了以下几个阶段。
（一）萌芽阶段（20世纪80年代初—1994年）
20世纪80年代初，广东省为解决地方政府资金不足下的道路建设问题，率先探索为省内各地政府集资贷款，然后再利用所筹集资金修建道路，利用道路建成后通车收费收入偿还贷款。这种政府筹集资金发展基础设施建设的模式，是地方政府投融资平台发展的萌芽阶段。1992年，上海市为了完善筹集市政基础设施建设所需要的资金，最早建立了地方政府投融资平台，即上海市城市建设投资开发总公司[2]。
（二）探索阶段（1994—1997年）
1994年，我国进行财税体制改革，分税制实施以后，改变了中央与地方的财权和事权的比例关系。为了促进地方经济发展和基础设施建设，各地方政府纷纷成立类似于建设开发领导小组办公室的机构。在此期间，很多地方政府对成立投融资平台进行了探索，为后来大规模发展打下了基础，投融资平台的职能正在发展中逐步明确。1997年国务院下发了《关于投资体制近期改革方案》后，许多地方政府纷纷创建了国有独资的城投公司，实现了基础设施的投融资市场化[2]。
（三）推广发展阶段（1997—2008年）
1997年亚洲金融危机爆发，我国政府大力实施积极的财政政策，各地方政府大力开展基础设施建设以带动经济发展，但同时给地方政府带来了资金压力。为了缓解资金压力，中央允许地方政府通过变通手法进行对外融资以扩张投资规模，并为审批通过的基建项目提供一定的中央财政支持，地方政府安排配套资金[3]，地方政府充分发挥了投融资平台的融资功能，满足了建设资金的需求，对地方经济的发展起到了重要的作用。
（四）加速发展阶段（2008—2010年）
2008年爆发国际金融危机，为了应对金融危机的冲击，中央政府出台4万亿元经济刺激计划，此项刺激计划给地方政府带来了巨大的资金缺口。2009年3月，中央银行与银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，肯定了地方政府的投融资行为，在一定程度上提高了地方政府举债的积极性，地方政府融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展态势 [3]。
（五）规范发展阶段（2010—）
地方政府投融资平台的快速扩张，及其高负债率、低收益水平、政府信用担保等特征，使得其风险问题开始暴露。2010年国务院发布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求对地方政府投融资平台公司加强管理，抑制了投融资平台在数量和融资规模上加速膨胀的趋势，使投融资平台在运行方式上也更加规范化。2012年3月，银监会召开了“地方政府融资平台贷款风险监管工作会议”，进一步规范了投融资平台的运营模式，从而减少贷款风险，再一次给快速发展的投融资平台降温[2]。中央及各有关部门连续下发了一系列文件，梳理整顿各地方政府投融资平台，防范和化解融资风险，促进了地方政府投融资平台规范健康发展。
三、河南省地方政府投融资平台发展现状
近年来，国家在政府投融资平台建设方面的政策日益明确，河南省在推进地方政府投融资平台建设方面也开展了生动的实践，取得了一些明显成效。为支持投融资平台发展，河南省人民政府先后出台了《关于推进地方政府投融资体系建设的指导意见》（豫政（2009）63 号）、《关于推进城乡建设加快城镇化进程的指导意见》（豫政〔2010〕80 号）、《河南省人民政府办公厅关于印发 2012年省级投融资公司工作方案的通知》（豫政办〔2012〕67号）、《河南省人民政府办公厅关于印发 2013年省级投融资公司工作方案的通知》（豫政办〔2013〕42号）等文件。部分地市也在积极行动，出台了一些政策支持和规范投融资平台发展。
目前，河南省已经建立起省、市、县三级投融资平台体系。河南省省级政府投融资平台目前共有 11 家，以河南省投资集团为核心，以行业投资公司为补充的“一集团+多公司”模式的省级投融资平台已初具规模。其中，河南投资集团属国有独资公司，是省政府的投融资主体，成立于2007年10月，注册资金120亿元。河南省又分行业、分领域组建了多个省级专业投资公司，包括交投公司、铁投公司、水投公司等，形成了对河南省投资集团的有益补充[4]。河南省省级投融资平台有三个明显的特征：一是从注册资本金上看，主要是由财政资金与相关国有资产的股权构成；二是从职能上看，主要从事相关领域的基础设施与相关产业投融资；三是从股权结构看，大部分是国有独资。 根据初步统计，截至2012年8月，河南省市、县级投融资平台有 263 家，注册资本 6 194 552 万元，实收资本 5 627 466万元。河南省市级投融资平台大都是一支队伍、两个牌子，主要通过土地收储，从中获得相关收益，进而提升自身投融资能力和水平，加快城市建设步伐。河南省县级投融资平台主要是围绕产业集聚区建设与服务中小企业发展这一中心建立，其企业实质同市级投融资平台相同，只是企业规模相对较小，然而其企业运营风险属于最大的一级，应当在以后的经营管理中予以足够的重视。河南省市、县级投融资平台紧紧围绕当地经济发展战略，对部分企业进行控股、参股投资，通过资本经营提高投资效益，确保了国有资产的保值增值[5]。
四、河南省地方政府投融资平台的发展思路与原则
（一）河南省地方政府投融资平台的发展思路
要以科学发展观为指导，坚持政府主导、市场运作，在充分发挥市场配置资源的基础性作用的同时，按照公益性、引导性、发展性的要求，整合地方政府掌控的国有资源、资本、资产、资金，分析这些要素可市场化运作或者引入市场机制的程度，根据经济社会发展需要和政府战略目标，在基础设施、基础产业和产业升级等领域，以现有国有投资公司为基础，分类、分期注入国有“四资”，搭建和完善一批有一定经济实力和核心竞争力的政府投融资平台，逐步建立布局合理、功能齐全、分工明确、运营规范的地方政府投融资体系，围绕政府战略目标，为基础性、公益性设施建设和产业结构升级提供金融服务，促进河南经济社会跨越式发展。
（二）河南省地方政府投融资平台发展的基本原则
1.政府推动与市场运作相结合。政府推动是指通过政府采取统筹规划、政策引导、环境优化、公共服务等手段促进与加快投融资平台发展。市场运作是指通过市场对资本、人才、信息、技术等要素进行有效配置来促进与加快投融资平台发展。一方面，遵循投融资平台自身特征，通过政府推动作用，创造良好的宏观环境、制度和市场环境，并综合运用各种政策引导资源配置；另一方面，不断提高市场配置资源的能力，着力维护市场公平，鼓励国有、民营与外资资本参与投融资平台建设。
2.扩大业务规模与提升业务层次相结合。扩大业务规模是指依托投融资平台的特征属性，坚守平台公司的发展定位，坚定实现其基本功能，在此基础上寻求业务量的提升。提升业务层次，是指在完成投融资平台基本功能的前提下，依托项目开拓，提高投融资平台的业务辐射力与竞争力，积极寻求并尝试附加值高、利润空间大的业务。
3.制度创新与自身发展相结合。制度创新是指政府通过深化产权制度改革、引进高端人才、支持区域经济发展、鼓励自主创新等政策，从制度上营造、保障与完善投融资平台发展环境。自身发展是指通过投融资平台投资与融资等核心业务创新、运营机制创新、资本运作模式创新等，实现投融资平台在自身竞争力方面的突破发展。
4.品牌营销与项目开拓相结合。品牌营销是指通过系统、有序的宣传推介活动，提升政府投融资平台的知名度与影响力，增强投资吸引力，为投融资平台创造更多业务机会。项目开拓是指通过加强招商工作，开拓具有带动作用的重大投资项目或者引进大型龙头企业，加快可盈利项目招商向多途径、多方式和高成功率的方向发展。
此外，还应坚持打破部门界限配置资源，政府有关部门要有全局观念，积极配合，统一整合国有“四资”。应坚持政府投融资体系的开放性，充分发挥政府投融资平台的种子资本作用，积极引导境内外战略投资者和财务投资者参与政府各类投融资平台建设，通过引进吸收国内外先进的运营模式、管理方式和经营理念提升河南省投融资平台的运行效率。坚持稳步推进突出重点，坚持从实际出发，经济理论与具体实践相结合，方向目标与现实可行性相结合，审时度势，先急后缓，按照投融资平台的功能定位，积极稳妥推进河南省投融资平台建设。
参考文献：
[1] 王鹏.政府融资平台贷款风险与对策分析[D].呼和浩特：内蒙古大学，2012.
[2] 王雁玲.地方政府投融资平台产生与发展研究综述[J].商业时代，2012，（14）：68-69.
[3] 任新建.地方政府投融资平台机制创新[J].科学发展，2012，（4）：33-43.
[4] 赵建凤.河南省投融资平台建设中的问题与对策[J].中国集体经济，2012，（22）：127-128.
[5] 邓瑜.河南省政府投融资平台问题研究[J].金融经济，2013，（12）：50-53.
[责任编辑 柯 黎]