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【摘 要】 随着城市现代化建设步伐不断加大，政府对道路、桥梁等基础设施和教育、卫生、保障房等公用事业项目的投入也在稳步增长，这些政府投资项目的实施和投入使用，切实改善了民生，发挥了良好的经济效益和社会效益。但另一方面，政府投资项目在具体实施过程中经常会出现超批准概算的现象。本文结合工作实际，就政府投资项目概算管理现状以及改进方向作一些简单阐述。
【关键词】 政府投资项目；概算；管理
政府投资项目一般指财政性资金（财政预算资金、政府性融资资金及其他财政性资金）安排的基本建设项目和财政性资金占项目总投资虽不足50%，但政府拥有项目建设、运行实际控制权的基本建设项目。政府投资通常投入在社会公共领域，主要包括社会公益性项目和城市基础设施项目，对社会投资起到带动、引导和调节的作用。
一、工程建设项目概算的作用
工程建设项目概算是拟建工程项目的全部建设费用的重要文件，是初步设计文件的重要组成部分。由于工程概算通常由设计部门在设计阶段编制，又称为设计概算。
（一）工程概算是安排政府投资项目年度资金、控制项目投资的重要依据
工程概算一般不得突破投资估算，概算未经批准，一般不予拨付建设资金。工程概算应包括建设项目的全部建设费用，以及材料、设备等需要数量。经批准的工程概算，是该建设项目的最高投资限额，在工程建设过程中，未经批准，不得突破这一限额。
（二）工程概算是设计方案进行技术经济分析的重要依据
完整的工程概算主要由建安费、设备费、其他费以及预备费等组成，同时，在工程概算中，还应确定各分部分项工程以及其他分项的技术经济指标，包括主要分项工程造价指标、单位面积造价指标、总造价指标等，通过一系列指标分析比对，可以调整并优化设计方案，达到控制投资规模、提高财政性资金使用效益的目的。
（三）工程概算是进行招标投标活动、签订各类工程建设合同的重要依据
建设工程应按照批准的概算内容和规模进行招标投标活动，签订各类合同均应以概算中相应部分的造价为依据。
（四）工程概算是拨付建设资金、进行财政监督的的重要依据
以概算控制预算，拨付建设资金，应在项目批准的概算内容和规模之内进行拨付，未经批准，累计拨付金额不得突破概算。
二、政府投资项目概算管理现状
项目建设单位普遍只重视现场施工管理而不重视概算管理，认为项目已列入政府投资计划，一旦项目实施，经费不足总归可以通过追加调整来补足，因而无视项目前期管理工作的重要性，或随意更改主要设计内容，甚至项目尚未实施就已经超投资规模和标准。
我市近两年市本级政府投资项目概算报审率为78.6%，审查过程中因超投资规模和标准而要求建设单位按程序重新报批的项目占报审项目数的6.4%，因报送内容不完整而退回补充的项目占报审项目数的5.5%。2011年至2013年间，要求调整概算的项目有11个，其中要求追加投资的项目有7个，占调整数的63.6%，7个项目中，2011年的项目有4个，2012年有2个，2013年有1个。部分项目已施工而概算未报审或项目已完工才报审工程概算，部分经决算审计的项目还出现决算金额比批准概算少1/3的情况，而更多的则是工程变更较多，出现决算超概算的情况。部分项目虽然在招投标时中标合同价格比概算建安费低，但其实际结算价格却要超出概算批准金额。从最近完成财务决算审计的项目来看，决算超概算的情况主要是在2012年之前的项目。2012年之后新开项目工程概算的报审率较之前提高了近20%，概算调整数也成下降趋势。这主要是2012年之后，市政府以及各相关部门越来越重视，加大对概算管理的力度，一系列规范政府投资项目管理的政策性文件相继出台，明确了各部门的职能，使概算管理得以更加规范。
三、分析影响概算管理的几个主要因素
工程建设项目建设周期长，专业性强，涉及面广。影响建设项目概算管理的因素十分复杂，经对几个调整概算项目的审核和分析，将影响工程概算的主要因素归纳如下：
（一）前期估算工作不全面，时间紧
政府投资项目一般投资大，涉及面广，在编制投资估算时需要收集分析各种资料，包括拟建项目的目标功能、类似项目的指标分析、项目实施地的现状等。另外，甚至有单位为争取项目立项，故意压低投资规模，待项目开始实施再以各种理由要求调整概算，追加投资。一学校加固改造工程，从项目讨论到列入投资计划仅一个月时间，在概算编制阶段，发现当时的投资估算中有一幢楼近3000平方米的加固改造未列入，导致送审概算就超投资估算10.8%。
（二）受征地拆迁政策性因素影响
随着征地拆迁补偿等政策的调整，被补偿人的补偿标准逐年在提高，特別是2013年12月之后，随着《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》德实施，对失地农民的拆迁补偿标准将大幅提高。部分项目由于未及时开工建设，项目实施时征地拆迁补偿政策发生调整，而当时由于审批后未及时补偿到位，引起征地拆迁成本增加。
（三）设计工作深度不够，变更多
项目一旦列入投资计划，项目的竣工日期也就基本确定。这就造成项目急于开工建设而使得正常的设计周期得不到有效保障，勘察设计不能全面细致进行。某迁移配套道路，设计时外业调查和地质调查深度不够，未进行特殊路基设计处理，施工时发现现场江砂堆积且下层土为较深的淤泥质土，引起路基软基处理方案变更，增加了搅拌桩工程。某城市污水接管工程，设计时仅根据规划部门提供的电子图进行设计，为结合现场进行设计，造成施工时新增牵引管600多米。
另外，设计水平参次不齐，审查浮于表面，缺乏方案比较论证造成实施过程中的设计调整。
（四）概算编制质量不高
概算编制人员不按计算规则计算工程量，高估、漏算比较多，不按规定计算其他费用，人为压低或抬高概算，不能根据设计调整及时修改概算。 （五）建設单位项目管理不到位
建设单位重建设、轻管理。在签订合同时对中介机构、施工单位缺少奖惩激励机制，在项目推进阶段只重视进度和质量，不重视基本建设程序，不按规定进行变更审批。
四、加强政府投资项目概算管理的几点思考
项目建设周期长，涉及面广，引起概算变化的因素多种多样，要强化政府投资项目概算管理，亟需做到以下几点：
（一）加强建设项目的前期工作
建立建设项目储备库，具备实施条件的才列入年度投资计划。做实项目的前期工作，优选建设方案，实事求是，编制全面、高质量的估算，以估算控制概算，不留缺口。概算评审时要严格对照投资估算和建设方案，对概算的完整性、合理性以及资金的落实情况进行审查，合理分配项目资金。
（二）强化合同管理，建立约束机制
对设计、招标代理、监理、项目管理单位，在与其订立委托合同时，必须明确双方的权利和义务，采用格式条款的，在补充条款中加以细化。建立相关奖惩制度，改革设计费、监理费以及咨询代理费以总额计价的模式，对提出优化方案，有效节约投资的，给予奖励。对于施工合同，尤其应明确变更签证以及价款结算方面的相关条款，对于不可抗力、违约责任等条款在专用条款中应加以细化。
（三 ）加强建设项目其他费用的管理
建设项目其他费用包括建设单位管理费、征地拆迁费、设计费、监理费、造价咨询费等，一般约占概算总投资的20%。概算中其每项费用都是依据对应标准进行计算，其金额只是一个限额，实际操作中，应结合项目情况，进行公开招标、政府采购或竞争性谈判，分项控制管理。
（四）落实各项制度，严格基本建设程序
工程建设管理，涉及部门较多，各项规章制度从中央到地方均有制定，但其关键在于落实执行。工程建设领域专项治理以来，各建设单位在基本建设程序执行方面较以前均有所改善，但一些建设单位在实际中为追求进度往往不能一以贯之执行，这就更要求加大制度的执行力度。对于未按基本建设程序执行的项目，不予拨付建设资金，同时追究相关责任人员的责任。
参考文献：
[2]涂伟.政府投资项目超概算原因分析及对策建议[J].山西建筑，2008，02：274-275.
[3]崔文河.政府投资项目超概算原因分析及对策[J].首都经济，2003，05：24-25.
[1]戴琼英.论政府性投资项目超概算成因及建议[J].中华建设，2009，08：72-73.
【关键词】 政府投资项目；概算；管理
政府投资项目一般指财政性资金（财政预算资金、政府性融资资金及其他财政性资金）安排的基本建设项目和财政性资金占项目总投资虽不足50%，但政府拥有项目建设、运行实际控制权的基本建设项目。政府投资通常投入在社会公共领域，主要包括社会公益性项目和城市基础设施项目，对社会投资起到带动、引导和调节的作用。
一、工程建设项目概算的作用
工程建设项目概算是拟建工程项目的全部建设费用的重要文件，是初步设计文件的重要组成部分。由于工程概算通常由设计部门在设计阶段编制，又称为设计概算。
（一）工程概算是安排政府投资项目年度资金、控制项目投资的重要依据
工程概算一般不得突破投资估算，概算未经批准，一般不予拨付建设资金。工程概算应包括建设项目的全部建设费用，以及材料、设备等需要数量。经批准的工程概算，是该建设项目的最高投资限额，在工程建设过程中，未经批准，不得突破这一限额。
（二）工程概算是设计方案进行技术经济分析的重要依据
完整的工程概算主要由建安费、设备费、其他费以及预备费等组成，同时，在工程概算中，还应确定各分部分项工程以及其他分项的技术经济指标，包括主要分项工程造价指标、单位面积造价指标、总造价指标等，通过一系列指标分析比对，可以调整并优化设计方案，达到控制投资规模、提高财政性资金使用效益的目的。
（三）工程概算是进行招标投标活动、签订各类工程建设合同的重要依据
建设工程应按照批准的概算内容和规模进行招标投标活动，签订各类合同均应以概算中相应部分的造价为依据。
（四）工程概算是拨付建设资金、进行财政监督的的重要依据
以概算控制预算，拨付建设资金，应在项目批准的概算内容和规模之内进行拨付，未经批准，累计拨付金额不得突破概算。
二、政府投资项目概算管理现状
项目建设单位普遍只重视现场施工管理而不重视概算管理，认为项目已列入政府投资计划，一旦项目实施，经费不足总归可以通过追加调整来补足，因而无视项目前期管理工作的重要性，或随意更改主要设计内容，甚至项目尚未实施就已经超投资规模和标准。
我市近两年市本级政府投资项目概算报审率为78.6%，审查过程中因超投资规模和标准而要求建设单位按程序重新报批的项目占报审项目数的6.4%，因报送内容不完整而退回补充的项目占报审项目数的5.5%。2011年至2013年间，要求调整概算的项目有11个，其中要求追加投资的项目有7个，占调整数的63.6%，7个项目中，2011年的项目有4个，2012年有2个，2013年有1个。部分项目已施工而概算未报审或项目已完工才报审工程概算，部分经决算审计的项目还出现决算金额比批准概算少1/3的情况，而更多的则是工程变更较多，出现决算超概算的情况。部分项目虽然在招投标时中标合同价格比概算建安费低，但其实际结算价格却要超出概算批准金额。从最近完成财务决算审计的项目来看，决算超概算的情况主要是在2012年之前的项目。2012年之后新开项目工程概算的报审率较之前提高了近20%，概算调整数也成下降趋势。这主要是2012年之后，市政府以及各相关部门越来越重视，加大对概算管理的力度，一系列规范政府投资项目管理的政策性文件相继出台，明确了各部门的职能，使概算管理得以更加规范。
三、分析影响概算管理的几个主要因素
工程建设项目建设周期长，专业性强，涉及面广。影响建设项目概算管理的因素十分复杂，经对几个调整概算项目的审核和分析，将影响工程概算的主要因素归纳如下：
（一）前期估算工作不全面，时间紧
政府投资项目一般投资大，涉及面广，在编制投资估算时需要收集分析各种资料，包括拟建项目的目标功能、类似项目的指标分析、项目实施地的现状等。另外，甚至有单位为争取项目立项，故意压低投资规模，待项目开始实施再以各种理由要求调整概算，追加投资。一学校加固改造工程，从项目讨论到列入投资计划仅一个月时间，在概算编制阶段，发现当时的投资估算中有一幢楼近3000平方米的加固改造未列入，导致送审概算就超投资估算10.8%。
（二）受征地拆迁政策性因素影响
随着征地拆迁补偿等政策的调整，被补偿人的补偿标准逐年在提高，特別是2013年12月之后，随着《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》德实施，对失地农民的拆迁补偿标准将大幅提高。部分项目由于未及时开工建设，项目实施时征地拆迁补偿政策发生调整，而当时由于审批后未及时补偿到位，引起征地拆迁成本增加。
（三）设计工作深度不够，变更多
项目一旦列入投资计划，项目的竣工日期也就基本确定。这就造成项目急于开工建设而使得正常的设计周期得不到有效保障，勘察设计不能全面细致进行。某迁移配套道路，设计时外业调查和地质调查深度不够，未进行特殊路基设计处理，施工时发现现场江砂堆积且下层土为较深的淤泥质土，引起路基软基处理方案变更，增加了搅拌桩工程。某城市污水接管工程，设计时仅根据规划部门提供的电子图进行设计，为结合现场进行设计，造成施工时新增牵引管600多米。
另外，设计水平参次不齐，审查浮于表面，缺乏方案比较论证造成实施过程中的设计调整。
（四）概算编制质量不高
概算编制人员不按计算规则计算工程量，高估、漏算比较多，不按规定计算其他费用，人为压低或抬高概算，不能根据设计调整及时修改概算。 （五）建設单位项目管理不到位
建设单位重建设、轻管理。在签订合同时对中介机构、施工单位缺少奖惩激励机制，在项目推进阶段只重视进度和质量，不重视基本建设程序，不按规定进行变更审批。
四、加强政府投资项目概算管理的几点思考
项目建设周期长，涉及面广，引起概算变化的因素多种多样，要强化政府投资项目概算管理，亟需做到以下几点：
（一）加强建设项目的前期工作
建立建设项目储备库，具备实施条件的才列入年度投资计划。做实项目的前期工作，优选建设方案，实事求是，编制全面、高质量的估算，以估算控制概算，不留缺口。概算评审时要严格对照投资估算和建设方案，对概算的完整性、合理性以及资金的落实情况进行审查，合理分配项目资金。
（二）强化合同管理，建立约束机制
对设计、招标代理、监理、项目管理单位，在与其订立委托合同时，必须明确双方的权利和义务，采用格式条款的，在补充条款中加以细化。建立相关奖惩制度，改革设计费、监理费以及咨询代理费以总额计价的模式，对提出优化方案，有效节约投资的，给予奖励。对于施工合同，尤其应明确变更签证以及价款结算方面的相关条款，对于不可抗力、违约责任等条款在专用条款中应加以细化。
（三 ）加强建设项目其他费用的管理
建设项目其他费用包括建设单位管理费、征地拆迁费、设计费、监理费、造价咨询费等，一般约占概算总投资的20%。概算中其每项费用都是依据对应标准进行计算，其金额只是一个限额，实际操作中，应结合项目情况，进行公开招标、政府采购或竞争性谈判，分项控制管理。
（四）落实各项制度，严格基本建设程序
工程建设管理，涉及部门较多，各项规章制度从中央到地方均有制定，但其关键在于落实执行。工程建设领域专项治理以来，各建设单位在基本建设程序执行方面较以前均有所改善，但一些建设单位在实际中为追求进度往往不能一以贯之执行，这就更要求加大制度的执行力度。对于未按基本建设程序执行的项目，不予拨付建设资金，同时追究相关责任人员的责任。
参考文献：
[2]涂伟.政府投资项目超概算原因分析及对策建议[J].山西建筑，2008，02：274-275.
[3]崔文河.政府投资项目超概算原因分析及对策[J].首都经济，2003，05：24-25.
[1]戴琼英.论政府性投资项目超概算成因及建议[J].中华建设，2009，08：72-73.