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预算是在预测的基础上，为了实现战略目标，以一定的方式，对企业未来的生产经营活动所做的数量说明，是一切经营活动的指南。中国石油以苏丹为切入点进入非洲开展国际石油合作以来，发现并建成了数个大型油田并形成了了两千万吨规模的石油产能，取得了良好的经济效益和社会效益，得到了党和国家领导人胡锦涛、吴邦国、李长春等同志的充分肯定，胡主席2007年访问苏丹时为中苏石油合作欣然题词“中苏友谊的丰碑”，在20余年的石油合作中，通过向西方大石油合共学习、借鉴，摸索出了一套国际石油合作的管控模式，其中预算管理更是管控境外石油作业的纲领和主线，有效、可控的预算管理为中石油在苏丹石油合作的成功运作提供了有效管控手段。
一、预算编制流程
（一）产品分成合同以及在此基础上得作业模式简介。国际石油合作，有若干种合作模式，产品分成是比较普遍的一种（EPSA ，Exploration&Development Shareing Agreement）。顾名思义， 投资人与资源国政府签订合同明确投资人的投资义务并与政府明确油田获得商业发现、投产后的石油分成比例，投资人在承担投资风险后，若获得石油商业发现，以实物-原油而非现金获得收益、取得回报的一种方式。通常，投资人在与资源国签订产品分成合同后，会通过签订股东协议成立董事会（BOD）决策该石油合作项目的重大事项，董事会成立后的首要议程就是要明确如何采取组织形式进行石油作业，为了加强管控，各股东一般会签订联合作业协议（JointOperationAgreement），在此基础上共同组建进行联合作业公司（Joint operation Coperation）组织石油作业，（JointOperationAgreement）该协议明确了石油作业管理方法及细则，并规定成立联合作业委员会对石油作业进行有效监督管理。该协议中明确该公司在法律上是No Gain No loss（无收益，无损失）法律主体，生产的原油依据产品分成合同计算的结果分派给政府和股东，由他们以实物的方式提走，作业公司不留存收入，不进行损益核算，只归集投资、成本，实行严格的收支两条线管理。
预算的编制和审核将以上诉法律框架和宏观的组织机构为基础推动执行。
（二）预算编制流程。次年的预算编制工作启动于当年的5月，首先，作业公司要对去年的预算执行情况进行梳理分析，查找预算执行过程中的偏差原因，为明年的預算编制提供经验教训。在此基础上，6月份作业公司确定初步的预算策略，比如石油产量、储量，投资及操作费用。并在在7月份将预算策略上报联合作业委员会（JOC）审核批准。在这个层面，中国石油海外控股会依据母公司层面对次年油价的预估，利润、现金流情况的要求，对作业公司的产量、投入等做出框架性的初步要求。依据此要求，作业公司着手开始预算的编制（Work Program&Budget），各个业务部门自下而上的完成初步工作量的确定，预算的初步估计。在作业公司内部首先要明确的是最主要的两项工作量指标的预计，即要完成的储量产量指标及与之对应需要的勘探工作量和开发工作量，值得注意的是，在这个阶段，暨8月份，中石油海外控股还要要求作业公司召开勘探技术研讨会和开发技术研讨会（ETR）&（DTR）详细审核作业公司的勘探开发工作量安排，在工作量阶段落实股东意图，从根本上把控投资。联合作业公司而后在确定了上述两个指标后依据着手依据历年的历史单位成本及钻井定额情况完成预算，比如钻井单位成本、桶油操作费、勘探地震单位投资、百万吨产能投资，从而将工作量转换成投资和成本，从价值上完成预算的编制，此工作要在8月底完成。8月底9月初，中国石油海外控股会就此初步提交的预算召开商务问题研讨会（CTR）重点审核工作量转化成的价值指标的过程，以及存在的商务问题可能对明年预算产生的影响，对提出指导性预算对预算进行修订。比如，对资源国汇率变动对生产的的潜在影响的安排、管理费用各项明细支出的控制等具体要求等。
作业公司依照CTR的要求对预算进行修订后，在九月中旬将预算报请（JOC）联合作业委员会批准，中国石油海外控股协同其他股东审议通过该预算，若再有问题会重新要求作业公司修订。9月底经过联管会（JOC）批复的预算最后提交董事会审议通过。在十月一日前提交政府 审批，资源国政府背书后批准执行。
综上所述，预算编制的整体过程要从当年的4月份持续到9月底结束，经历了从下到上四轮自上而上、及自上而下预计、审核、修订、反馈、再修订。充分考虑到了油田的生产实际，又充分实现了股东对预算的把控，既管宏观整体目标，又通过勘探研讨会（ETR）、开发研讨会（DTR）、商务研讨会（CTR）、联管会（JOC）、董事会（BOD）在预算的各个环节进行把控，保证了投资人对石油作业的有效控制。
二、预算的执行管控
（一）年度预算的编制完成并不意味着中国石油控股放松对预算执行的过程管控，为此我们采取了一种叫做单项预算审批单的制度AFE（Authority for Expenditure）进行预算过程控制，暨在每一项支出发生前，作业公司在石油作业实施前，由预算拥有者提出申请，工作执行者进行成本估算，准备AFE审批单，要详细列示下列信息，（1）年度预算中对此项工作的具体预算代码（2）详细工作描述（3）从作业者的角度对此项工作的投入预计金额（4）此项工作的预计开工时间、执行进度预计，预算执行部门将报至联合作业公司计划部财务部审核，审核后，根据公司有限授权经由大部总经理、副总裁、总裁批准后，报股东批准后，开始实施。以石油勘探中的探井钻井为例，勘探部是预算的拥有者，其提出井位设计报政府和股东批准后，转至钻井作业部（预算使用者）准备钻井设计，作业部编制此项钻井着手编制AFE，其AFE要详细列举出，此钻井业务在年度预算中的代码、钻井设计井深工艺手段、按照目前最新情况估计的工程预算情况。而后将此AFE，报联合作业公司计划财务部审核，计划财务部会首先核查该作业是否涵盖在在年度预算范围内，如果在年度范围内，计划财务部在根据公司单位井场修建费用、单位钻井进尺成本等关键指标历史成本数据库等对该AFE进行审核，若发现投资较高则退回工程作业部重新修订该AFE，若无异议则按按照公司有限授权手册报请分管预算的大部总经理、副总裁、总裁审批，审批完成后，报请股东批准。没有股东的批复，作业公司不能开展此项石油作业，真正将年度预算整体控制与过程控制相结合。 另一方面，按照我们在第一部分提到的联合作业协议（JOA）之规定，AFE发至各股东后，各股东，必须在两周之内，予以反馈，若在两周之内无反馈则视为同意，此项制度有效避免了股东上报事项无反馈对作业的影响，避免作业延误。
（二）联合作业公司要进行要出具BVR （Budget Variance Report）月度预算执行情况分析报告，按月分析预算的执行情况，查找偏差，落实原因。通过ERP财务系统，进行预算执行控制，比如发票金额累计超出系统内预先设置的预算金额时，自动停止执行。公司PBC （Planning Budget Committee）计划预算委员会要按季度审核预算执行情况。
三、预算的变更
预算本质是未来经营的估计，不可能做到100%精确，在执行过程中可能会出现个别项目因客观原因超预算的情况，所以工程實施之前或实施工程中，作业公司需要对各单项预算的执行情况进行动态监测和控制，就某些单项预算可能突破原有预算的条目，分以下三种情况进行不同处理（1）就某一单项预算而言，因执行当中的客观原因可能突破原有预算金额，但又不超过原有预算的10%，作业公司必须 提前按至少两周对其原有AFE进行修定后，详细说明追加预算原因将修订后的AFE重新报各股东批准，各股东批准后执行（2）对于个别单项预算可能突破10%的情况，针对这种情况，作业公司采取了一种预算变更审批的制度（Budget Change Request），首先具体负责此项工程的业务部门要向计划部门提交预算调整申请，详细说明超预算的原因，然后联合公司计划部门要根据目前公司整体预算的执行情况逐项分析其他预算条目，筛选出预计到年底很有可能出现预算结余的若干单项预算，计算中此类预算结余的金额，若此类结余金额大于此超预算的单项工程项目，联合公司计划部门编制（Budget Change Request）报请作业公司最高议事机构管理委员会的批准（MC），MC审核批准后报各股东批准后执行。此项预算变更的核心思想是，单项预算遇客观原因可以追加，但年度预算必须控制在年初预算范围，这样做既给联合公司一定的预算安排灵活性，避免将其管的过“死”，又将预算总额牢牢控制在年初的目标之内，守住了预算控制的底线（3）预算追加，在上述Budget Change Request的基础上仍不能满足石油作业需要，遇到突发情况，比如说深海遇到作业中的技术挑战，须动迁更先进的设备，投资会大幅上涨，作业公司可以向各股东提请预算追加（New budget inclusion）申请，待批准后执行。这种情况，在实际石油作业中极少出现，预算准确度越高，合理性越强，这种情况就越少见。
综上所述，中国石油通过在苏丹地区的国际石油合作，借鉴西方石油公司的经验，加以发展探索出了一套预算编制、管控的有效办法，即先自上而下，在自下而上，后自上而下的预算编制体系，在预算的编制的起始点就通过DTR、ETR、CTR、JOC 等管控手段充分落实股东意图，行使出资人权利；在预算执行阶段通过费用审批单AFE，逐笔审批单项预算的支出，真正做到了预算过程控制，将远期目标和眼前工作向结合，同时给予联合公司预算执行的灵活行，可以批复一定的预算变更。需要特别说明的是，中国石油控股协同其他伙伴在联合作业协议中明确规定，股东对年度自始至终有预算的调整权，比如遇到油价剧烈波动的情况 ，预算可以随时调整。实践表明，中国石油海外控股在苏丹地区的探索出的成品分成模式下的预算管控体系是稳健、有效的，是我国石油企业参与国际石油合作的积累的经验积累与专有管理方法，是中国石油苏丹石油项目成功运作的保障之一，并且为其他地区合作项目所借鉴学习，随着我国“一带一路“战略的积极拓展，该成功的经验可以为其他能源企业在走出去的战略中提供一定的借鉴。（作者单位为中国石油尼罗河公司）
一、预算编制流程
（一）产品分成合同以及在此基础上得作业模式简介。国际石油合作，有若干种合作模式，产品分成是比较普遍的一种（EPSA ，Exploration&Development Shareing Agreement）。顾名思义， 投资人与资源国政府签订合同明确投资人的投资义务并与政府明确油田获得商业发现、投产后的石油分成比例，投资人在承担投资风险后，若获得石油商业发现，以实物-原油而非现金获得收益、取得回报的一种方式。通常，投资人在与资源国签订产品分成合同后，会通过签订股东协议成立董事会（BOD）决策该石油合作项目的重大事项，董事会成立后的首要议程就是要明确如何采取组织形式进行石油作业，为了加强管控，各股东一般会签订联合作业协议（JointOperationAgreement），在此基础上共同组建进行联合作业公司（Joint operation Coperation）组织石油作业，（JointOperationAgreement）该协议明确了石油作业管理方法及细则，并规定成立联合作业委员会对石油作业进行有效监督管理。该协议中明确该公司在法律上是No Gain No loss（无收益，无损失）法律主体，生产的原油依据产品分成合同计算的结果分派给政府和股东，由他们以实物的方式提走，作业公司不留存收入，不进行损益核算，只归集投资、成本，实行严格的收支两条线管理。
预算的编制和审核将以上诉法律框架和宏观的组织机构为基础推动执行。
（二）预算编制流程。次年的预算编制工作启动于当年的5月，首先，作业公司要对去年的预算执行情况进行梳理分析，查找预算执行过程中的偏差原因，为明年的預算编制提供经验教训。在此基础上，6月份作业公司确定初步的预算策略，比如石油产量、储量，投资及操作费用。并在在7月份将预算策略上报联合作业委员会（JOC）审核批准。在这个层面，中国石油海外控股会依据母公司层面对次年油价的预估，利润、现金流情况的要求，对作业公司的产量、投入等做出框架性的初步要求。依据此要求，作业公司着手开始预算的编制（Work Program&Budget），各个业务部门自下而上的完成初步工作量的确定，预算的初步估计。在作业公司内部首先要明确的是最主要的两项工作量指标的预计，即要完成的储量产量指标及与之对应需要的勘探工作量和开发工作量，值得注意的是，在这个阶段，暨8月份，中石油海外控股还要要求作业公司召开勘探技术研讨会和开发技术研讨会（ETR）&（DTR）详细审核作业公司的勘探开发工作量安排，在工作量阶段落实股东意图，从根本上把控投资。联合作业公司而后在确定了上述两个指标后依据着手依据历年的历史单位成本及钻井定额情况完成预算，比如钻井单位成本、桶油操作费、勘探地震单位投资、百万吨产能投资，从而将工作量转换成投资和成本，从价值上完成预算的编制，此工作要在8月底完成。8月底9月初，中国石油海外控股会就此初步提交的预算召开商务问题研讨会（CTR）重点审核工作量转化成的价值指标的过程，以及存在的商务问题可能对明年预算产生的影响，对提出指导性预算对预算进行修订。比如，对资源国汇率变动对生产的的潜在影响的安排、管理费用各项明细支出的控制等具体要求等。
作业公司依照CTR的要求对预算进行修订后，在九月中旬将预算报请（JOC）联合作业委员会批准，中国石油海外控股协同其他股东审议通过该预算，若再有问题会重新要求作业公司修订。9月底经过联管会（JOC）批复的预算最后提交董事会审议通过。在十月一日前提交政府 审批，资源国政府背书后批准执行。
综上所述，预算编制的整体过程要从当年的4月份持续到9月底结束，经历了从下到上四轮自上而上、及自上而下预计、审核、修订、反馈、再修订。充分考虑到了油田的生产实际，又充分实现了股东对预算的把控，既管宏观整体目标，又通过勘探研讨会（ETR）、开发研讨会（DTR）、商务研讨会（CTR）、联管会（JOC）、董事会（BOD）在预算的各个环节进行把控，保证了投资人对石油作业的有效控制。
二、预算的执行管控
（一）年度预算的编制完成并不意味着中国石油控股放松对预算执行的过程管控，为此我们采取了一种叫做单项预算审批单的制度AFE（Authority for Expenditure）进行预算过程控制，暨在每一项支出发生前，作业公司在石油作业实施前，由预算拥有者提出申请，工作执行者进行成本估算，准备AFE审批单，要详细列示下列信息，（1）年度预算中对此项工作的具体预算代码（2）详细工作描述（3）从作业者的角度对此项工作的投入预计金额（4）此项工作的预计开工时间、执行进度预计，预算执行部门将报至联合作业公司计划部财务部审核，审核后，根据公司有限授权经由大部总经理、副总裁、总裁批准后，报股东批准后，开始实施。以石油勘探中的探井钻井为例，勘探部是预算的拥有者，其提出井位设计报政府和股东批准后，转至钻井作业部（预算使用者）准备钻井设计，作业部编制此项钻井着手编制AFE，其AFE要详细列举出，此钻井业务在年度预算中的代码、钻井设计井深工艺手段、按照目前最新情况估计的工程预算情况。而后将此AFE，报联合作业公司计划财务部审核，计划财务部会首先核查该作业是否涵盖在在年度预算范围内，如果在年度范围内，计划财务部在根据公司单位井场修建费用、单位钻井进尺成本等关键指标历史成本数据库等对该AFE进行审核，若发现投资较高则退回工程作业部重新修订该AFE，若无异议则按按照公司有限授权手册报请分管预算的大部总经理、副总裁、总裁审批，审批完成后，报请股东批准。没有股东的批复，作业公司不能开展此项石油作业，真正将年度预算整体控制与过程控制相结合。 另一方面，按照我们在第一部分提到的联合作业协议（JOA）之规定，AFE发至各股东后，各股东，必须在两周之内，予以反馈，若在两周之内无反馈则视为同意，此项制度有效避免了股东上报事项无反馈对作业的影响，避免作业延误。
（二）联合作业公司要进行要出具BVR （Budget Variance Report）月度预算执行情况分析报告，按月分析预算的执行情况，查找偏差，落实原因。通过ERP财务系统，进行预算执行控制，比如发票金额累计超出系统内预先设置的预算金额时，自动停止执行。公司PBC （Planning Budget Committee）计划预算委员会要按季度审核预算执行情况。
三、预算的变更
预算本质是未来经营的估计，不可能做到100%精确，在执行过程中可能会出现个别项目因客观原因超预算的情况，所以工程實施之前或实施工程中，作业公司需要对各单项预算的执行情况进行动态监测和控制，就某些单项预算可能突破原有预算的条目，分以下三种情况进行不同处理（1）就某一单项预算而言，因执行当中的客观原因可能突破原有预算金额，但又不超过原有预算的10%，作业公司必须 提前按至少两周对其原有AFE进行修定后，详细说明追加预算原因将修订后的AFE重新报各股东批准，各股东批准后执行（2）对于个别单项预算可能突破10%的情况，针对这种情况，作业公司采取了一种预算变更审批的制度（Budget Change Request），首先具体负责此项工程的业务部门要向计划部门提交预算调整申请，详细说明超预算的原因，然后联合公司计划部门要根据目前公司整体预算的执行情况逐项分析其他预算条目，筛选出预计到年底很有可能出现预算结余的若干单项预算，计算中此类预算结余的金额，若此类结余金额大于此超预算的单项工程项目，联合公司计划部门编制（Budget Change Request）报请作业公司最高议事机构管理委员会的批准（MC），MC审核批准后报各股东批准后执行。此项预算变更的核心思想是，单项预算遇客观原因可以追加，但年度预算必须控制在年初预算范围，这样做既给联合公司一定的预算安排灵活性，避免将其管的过“死”，又将预算总额牢牢控制在年初的目标之内，守住了预算控制的底线（3）预算追加，在上述Budget Change Request的基础上仍不能满足石油作业需要，遇到突发情况，比如说深海遇到作业中的技术挑战，须动迁更先进的设备，投资会大幅上涨，作业公司可以向各股东提请预算追加（New budget inclusion）申请，待批准后执行。这种情况，在实际石油作业中极少出现，预算准确度越高，合理性越强，这种情况就越少见。
综上所述，中国石油通过在苏丹地区的国际石油合作，借鉴西方石油公司的经验，加以发展探索出了一套预算编制、管控的有效办法，即先自上而下，在自下而上，后自上而下的预算编制体系，在预算的编制的起始点就通过DTR、ETR、CTR、JOC 等管控手段充分落实股东意图，行使出资人权利；在预算执行阶段通过费用审批单AFE，逐笔审批单项预算的支出，真正做到了预算过程控制，将远期目标和眼前工作向结合，同时给予联合公司预算执行的灵活行，可以批复一定的预算变更。需要特别说明的是，中国石油控股协同其他伙伴在联合作业协议中明确规定，股东对年度自始至终有预算的调整权，比如遇到油价剧烈波动的情况 ，预算可以随时调整。实践表明，中国石油海外控股在苏丹地区的探索出的成品分成模式下的预算管控体系是稳健、有效的，是我国石油企业参与国际石油合作的积累的经验积累与专有管理方法，是中国石油苏丹石油项目成功运作的保障之一，并且为其他地区合作项目所借鉴学习，随着我国“一带一路“战略的积极拓展，该成功的经验可以为其他能源企业在走出去的战略中提供一定的借鉴。（作者单位为中国石油尼罗河公司）