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社区矫正，是与监禁改造相对应的一种刑罚执行方式，它是指将符合法定条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体、民间组织和社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。本文拟就社区矫正工作中的检察监督作一简要探析。
一、检察机关参与社区矫正工作的意义
一是宪法和法律的要求，是检察机关自身职能的需要。人民检察院是国家的法律监督机关，这是宪法中明确规定的。《刑事诉讼法》第二百四十四条和《监狱法》第六条都规定，人民检察院对执行机关执行刑罚的活动实行监督。而检察机关的刑罚执行监督是对刑罚执行的全过程开展全方位的监督，最高人民检察院于2006年5月下发了《关于在社区矫正试点工作中加强法律监督的通知》，要求全国检察机关加强对试点工作中交付执行、执行变更、执行终止等各工作环节、社区矫正监管措施以及社区服刑人员合法权益保障情况的法律监督。这充分说明，社区矫正作为一种刑罚执行活动，对其进行监督属于检察机关履行职能的正常范围之内。
二是检察机关深入推进三项重点工作的重要载体。2009年12月召开的全国政法工作会议提出，深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法，是全国政法机关的三项重点工作。深入推进三项重点工作是检察工作的总体要求，也是检察机关维护社会和谐稳定、服务经济社会科学发展的关键和基础。社区矫正与三项重点工作密切相关。高检院在《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》中，将检察机关参加社区矫正工作作为参与社会管理创新、促进提高社会管理水平的一项重要工作，要求各级检察机关认真履行检察职责，积极参与社区矫正试点和推广工作，保证纳入社区矫正的服刑人员符合法定条件和程序，促进建立适应宽严相济刑事政策要求的社区矫正工作体系。因此，社区矫正法律监督工作是检察机关推进三项重点工作是一个重要载体。
三是检察机关贯彻宽严相济刑事政策的重要途径。宽严相济的刑事政策，是我国刑事司法改革的方向，它要求在对严重刑事罪犯依法予以严厉惩罚的同时，对罪行较轻的罪犯进行从宽处理。这一政策贯彻到刑罚执行领域，即是对罪行严重、社会危险性大的罪犯，必须对其以监禁形式实施惩罚和改造；对罪行较轻的罪犯、社会危险性原本较低或已由强到弱显著改变的罪犯，实行非监禁形式的行刑方式，而社区矫正制度正是这样一种有效而适当的制度。社区矫正与监禁矫正相比，使罪犯在接受矫正过程具有更突出的自觉、自愿性，可以使刑罚在执行过程对罪犯心理的负面影响明显降低，提高教育改造质量，预防和减少重新犯罪，有利于罪犯情绪稳定和社会稳定。检察机关参与社区矫正，正是在刑罚执行过程中贯彻宽严相济政策的一种体现。
四是减少和预防社区矫正领域职务犯罪，保障刑罚执行活动顺利进行的需要。社区矫正工作的实施，容易导致自由裁量权的滥用，和具体执行环节的偏差。检察机关通过日常监督，促使矫正机构工作人员严格按照法律法规和政策的要求办事，防止滥用职权实施社区矫正、对不符合社区矫正条件的对象实施社区矫正、对应适用社区矫正的对象却不适用社区矫正情况的发生。同时，通过依法查处职务犯罪，对于玩忽职守导致被矫正对象重新犯罪、矫正人员不履行监督管理职责，导致被矫正对象脱离监控，造成严重后果、利用社区矫正的职务便利贪污受贿等行为，依法立案侦查。以此加大职务犯罪预防和查办力度，增强检察监督效果，把预防、查办职务犯罪案件和实施社区矫正检察监督有机结合，避免社区矫正中腐败现象的发生。
二、当前检察机关在社区矫正监督工作中存在的问题
1、立法不足，使得监督制度缺乏保障。目前仅有少量部门规章及地方法规对社区矫正的运行进行简单地规定，尚没有出台一部统率和调整社区矫正活动的法律法规，使社区矫正执行等一系列工作既缺乏法律依据，存在法律冲突，也缺乏可操作性。如两院两部的《通知》明确了检察机关对社区矫正的法律监督，但检察机关在监督中拥有哪些权力，应尽哪些义务，通过何种途径行使权力，监督的对象，矫正对象申诉的处理等问题则缺乏明确规定。同时，社区矫正相关配套制度缺失，也制约检察机关监督权的行使，如检察机关监督须弄清矫正对象的具体信息，而该信息来自不同部门，如缓刑、管制由法院提供，假释、剥夺政治权利由各监狱部门提供，而长期以来没有形成规范的传递制度与信息共享制度，造成执行、监督机关没有收到或没有及时收到监外执行罪犯的相关材料，使部分监外执行罪犯失控、脱管、漏管。
2、主体不明，造成监督对象难以确定。法定执行主体、工作主体不统一造成检察监督的困难。法律规定，非监禁刑刑罚执行机关是公安机关，其他机关部门、基层住织或者罪犯原所在单位仅为配合协助公安机关进行帮教考察。但开展社区矫正工作以来，真正担负起日常社区矫正工作的是司法行政机关，由司法局和街道司法所组织协调对辖区内监外执行罪犯管理教育，实际形成了作为刑罚执行主体的公机关退居配合辅助地位，司法行政机关成为社区矫正的工作主体，使司法实践与现行法律规定产生了冲突。依照刑诉法和诉讼规则的规定，人民检察院应当对公安机关的执行工作进行监督，但是公安机关并非矫正措施的具体实施者；如果对司法行政机关进行监督，又明显缺乏直接和足够的法律依据。在此种情形下，人民检察院的法律监督地位显得非常尴尬。
3、手段不力,降低了检察监督效果。检察机关虽然享有社区矫正监督权，但由于社区矫正监督才刚起步，相关法律法规对监督方式的规定尚有限，影响到监督力度。现行《刑事诉讼法》对执行环节的检察监督只规定了检察机关向违法部门提出书面纠正意见的权利。目前的社区矫正实践中，检察机关的监督方式无非是发出纠正违法通知书或者检察建议，但纠正意见书和检察建议没有相应的法律执行力，被监督单位可执行也可不执行。在现实操作中,依据最高人民检察院2008年颁布的《人民检察院监外执行检察办法》规定,如果被监督单位不纠正违法,对违法纠正通知书或者检察建议置之不理,可以向上一级人民检察院报告,由上级人民检察院向同级被监督单位提出,但这只是将矛盾转移到上级部门之间,问题仍有可能得不到解决。检察监督职权的有限性以及监督手段的单一，影响了法律监督的法律效果和社会效果,同时也影响了检察机关的形象和权威。
4、机制不全，影响了监督职能的有效履行。目前虽然各地都规定了矫正对象的电话报到、思想汇报、请销假制度等一系列相配套的制度,但落实这些制度，职责不够明确，也缺乏切实可行的操作性,因为现行的法律没有明确规定矫正对象的哪些人身自由应当受到限制，不同的矫正对象应该接受什么样的矫正方式，如何确定矫正的时间长短，奖励惩罚措施的兑现等，也就难免使有些矫正措施和制度形同虚设,达不到实际效果，这种状况给检察机关履行监督职责带来很大的难度。
四、社区矫正检察监督的完善建议
1、建立和完善相应的法律、法规。在立法上，应借鉴发达国家社区矫正成功经验，结合我国社区矫正试点工作开展的实际情况，由全国人大尽快对社区矫正工作进行立法，对社区矫正的机构设置、矯正的内容、矫正的程序、各部门的权力与义务、法律监督体系等作出明确而详细的规定，解决社区矫正检察监督法律依据不足、监督主体模糊等问题。如立法工作短期内不能展开，可先由两高两部联合出台有关社区矫正工作的司法解释，制订完备的社区矫正监督法律体系，使社区矫正监督工作有法可依，加强检察监督权力保障。
2、明确社区矫正工作执行主体。设立专门的社区矫正领导机构和工作机构是矫正工作全面发展的需要。在中央应成立统一领导的社区矫正管理机构，由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、民政部等组成，加强对社区矫正的实施与监督力度。在地方，应按照行政建制，设立矫正管理局、矫正管理工作站和街道社区矫正工作小组等机构，与公安机关、检察机关和法院的机构设置对等，便于刑事诉讼程序顺利、协调进行和检察监督工作的针对性，保障司法权的有效实现。
3、积极拓宽检察机关履职方式。除发出检察建议、纠正违法通知书，在矫正监督中，还应通过发挥法律监督职能，严格审核非监禁刑适用条件。明确检察机关监督的介入和实施程序，对刑罚变更执行实行同步监督，将监禁型改变成非监禁型的情形作为检察机关监督重点，严格审核非禁刑的适用条件，防止非禁刑的不正确适用和过度滥用，消除社会安全隐患。要把查办职务犯罪案件与社区矫正的监督检察在机结合起来，确保社区矫正对象符合法律规定的条件，防止社区矫正被滥用为权利寻租的工具，避免社区矫正中腐败现象的发生。
4、完善工作机制，提高监督实效。注重检察人员政治素质和法律素养的提高，充实业务骨干，改善年龄结构，以“工作流程”的方式规范社区矫正检察工作，明确社区矫正检察人员职责权利，建立健全监督岗位责任制。加强社区矫正监督的组织建设，条件成熟时，通过组织立法，设立社区矫正派驻检察机构，实行常驻或巡查社区矫正检察机制。建立社区矫正人员执行信息网络中心，促使社区矫正各参与机关及时录入社区矫正信息和变更执行信息，保证信息网络的及时性和有效性。
（作者通讯地址：江苏省南通市通州区人民检察院，江苏 南通 226301）
一、检察机关参与社区矫正工作的意义
一是宪法和法律的要求，是检察机关自身职能的需要。人民检察院是国家的法律监督机关，这是宪法中明确规定的。《刑事诉讼法》第二百四十四条和《监狱法》第六条都规定，人民检察院对执行机关执行刑罚的活动实行监督。而检察机关的刑罚执行监督是对刑罚执行的全过程开展全方位的监督，最高人民检察院于2006年5月下发了《关于在社区矫正试点工作中加强法律监督的通知》，要求全国检察机关加强对试点工作中交付执行、执行变更、执行终止等各工作环节、社区矫正监管措施以及社区服刑人员合法权益保障情况的法律监督。这充分说明，社区矫正作为一种刑罚执行活动，对其进行监督属于检察机关履行职能的正常范围之内。
二是检察机关深入推进三项重点工作的重要载体。2009年12月召开的全国政法工作会议提出，深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法，是全国政法机关的三项重点工作。深入推进三项重点工作是检察工作的总体要求，也是检察机关维护社会和谐稳定、服务经济社会科学发展的关键和基础。社区矫正与三项重点工作密切相关。高检院在《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》中，将检察机关参加社区矫正工作作为参与社会管理创新、促进提高社会管理水平的一项重要工作，要求各级检察机关认真履行检察职责，积极参与社区矫正试点和推广工作，保证纳入社区矫正的服刑人员符合法定条件和程序，促进建立适应宽严相济刑事政策要求的社区矫正工作体系。因此，社区矫正法律监督工作是检察机关推进三项重点工作是一个重要载体。
三是检察机关贯彻宽严相济刑事政策的重要途径。宽严相济的刑事政策，是我国刑事司法改革的方向，它要求在对严重刑事罪犯依法予以严厉惩罚的同时，对罪行较轻的罪犯进行从宽处理。这一政策贯彻到刑罚执行领域，即是对罪行严重、社会危险性大的罪犯，必须对其以监禁形式实施惩罚和改造；对罪行较轻的罪犯、社会危险性原本较低或已由强到弱显著改变的罪犯，实行非监禁形式的行刑方式，而社区矫正制度正是这样一种有效而适当的制度。社区矫正与监禁矫正相比，使罪犯在接受矫正过程具有更突出的自觉、自愿性，可以使刑罚在执行过程对罪犯心理的负面影响明显降低，提高教育改造质量，预防和减少重新犯罪，有利于罪犯情绪稳定和社会稳定。检察机关参与社区矫正，正是在刑罚执行过程中贯彻宽严相济政策的一种体现。
四是减少和预防社区矫正领域职务犯罪，保障刑罚执行活动顺利进行的需要。社区矫正工作的实施，容易导致自由裁量权的滥用，和具体执行环节的偏差。检察机关通过日常监督，促使矫正机构工作人员严格按照法律法规和政策的要求办事，防止滥用职权实施社区矫正、对不符合社区矫正条件的对象实施社区矫正、对应适用社区矫正的对象却不适用社区矫正情况的发生。同时，通过依法查处职务犯罪，对于玩忽职守导致被矫正对象重新犯罪、矫正人员不履行监督管理职责，导致被矫正对象脱离监控，造成严重后果、利用社区矫正的职务便利贪污受贿等行为，依法立案侦查。以此加大职务犯罪预防和查办力度，增强检察监督效果，把预防、查办职务犯罪案件和实施社区矫正检察监督有机结合，避免社区矫正中腐败现象的发生。
二、当前检察机关在社区矫正监督工作中存在的问题
1、立法不足，使得监督制度缺乏保障。目前仅有少量部门规章及地方法规对社区矫正的运行进行简单地规定，尚没有出台一部统率和调整社区矫正活动的法律法规，使社区矫正执行等一系列工作既缺乏法律依据，存在法律冲突，也缺乏可操作性。如两院两部的《通知》明确了检察机关对社区矫正的法律监督，但检察机关在监督中拥有哪些权力，应尽哪些义务，通过何种途径行使权力，监督的对象，矫正对象申诉的处理等问题则缺乏明确规定。同时，社区矫正相关配套制度缺失，也制约检察机关监督权的行使，如检察机关监督须弄清矫正对象的具体信息，而该信息来自不同部门，如缓刑、管制由法院提供，假释、剥夺政治权利由各监狱部门提供，而长期以来没有形成规范的传递制度与信息共享制度，造成执行、监督机关没有收到或没有及时收到监外执行罪犯的相关材料，使部分监外执行罪犯失控、脱管、漏管。
2、主体不明，造成监督对象难以确定。法定执行主体、工作主体不统一造成检察监督的困难。法律规定，非监禁刑刑罚执行机关是公安机关，其他机关部门、基层住织或者罪犯原所在单位仅为配合协助公安机关进行帮教考察。但开展社区矫正工作以来，真正担负起日常社区矫正工作的是司法行政机关，由司法局和街道司法所组织协调对辖区内监外执行罪犯管理教育，实际形成了作为刑罚执行主体的公机关退居配合辅助地位，司法行政机关成为社区矫正的工作主体，使司法实践与现行法律规定产生了冲突。依照刑诉法和诉讼规则的规定，人民检察院应当对公安机关的执行工作进行监督，但是公安机关并非矫正措施的具体实施者；如果对司法行政机关进行监督，又明显缺乏直接和足够的法律依据。在此种情形下，人民检察院的法律监督地位显得非常尴尬。
3、手段不力,降低了检察监督效果。检察机关虽然享有社区矫正监督权，但由于社区矫正监督才刚起步，相关法律法规对监督方式的规定尚有限，影响到监督力度。现行《刑事诉讼法》对执行环节的检察监督只规定了检察机关向违法部门提出书面纠正意见的权利。目前的社区矫正实践中，检察机关的监督方式无非是发出纠正违法通知书或者检察建议，但纠正意见书和检察建议没有相应的法律执行力，被监督单位可执行也可不执行。在现实操作中,依据最高人民检察院2008年颁布的《人民检察院监外执行检察办法》规定,如果被监督单位不纠正违法,对违法纠正通知书或者检察建议置之不理,可以向上一级人民检察院报告,由上级人民检察院向同级被监督单位提出,但这只是将矛盾转移到上级部门之间,问题仍有可能得不到解决。检察监督职权的有限性以及监督手段的单一，影响了法律监督的法律效果和社会效果,同时也影响了检察机关的形象和权威。
4、机制不全，影响了监督职能的有效履行。目前虽然各地都规定了矫正对象的电话报到、思想汇报、请销假制度等一系列相配套的制度,但落实这些制度，职责不够明确，也缺乏切实可行的操作性,因为现行的法律没有明确规定矫正对象的哪些人身自由应当受到限制，不同的矫正对象应该接受什么样的矫正方式，如何确定矫正的时间长短，奖励惩罚措施的兑现等，也就难免使有些矫正措施和制度形同虚设,达不到实际效果，这种状况给检察机关履行监督职责带来很大的难度。
四、社区矫正检察监督的完善建议
1、建立和完善相应的法律、法规。在立法上，应借鉴发达国家社区矫正成功经验，结合我国社区矫正试点工作开展的实际情况，由全国人大尽快对社区矫正工作进行立法，对社区矫正的机构设置、矯正的内容、矫正的程序、各部门的权力与义务、法律监督体系等作出明确而详细的规定，解决社区矫正检察监督法律依据不足、监督主体模糊等问题。如立法工作短期内不能展开，可先由两高两部联合出台有关社区矫正工作的司法解释，制订完备的社区矫正监督法律体系，使社区矫正监督工作有法可依，加强检察监督权力保障。
2、明确社区矫正工作执行主体。设立专门的社区矫正领导机构和工作机构是矫正工作全面发展的需要。在中央应成立统一领导的社区矫正管理机构，由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、民政部等组成，加强对社区矫正的实施与监督力度。在地方，应按照行政建制，设立矫正管理局、矫正管理工作站和街道社区矫正工作小组等机构，与公安机关、检察机关和法院的机构设置对等，便于刑事诉讼程序顺利、协调进行和检察监督工作的针对性，保障司法权的有效实现。
3、积极拓宽检察机关履职方式。除发出检察建议、纠正违法通知书，在矫正监督中，还应通过发挥法律监督职能，严格审核非监禁刑适用条件。明确检察机关监督的介入和实施程序，对刑罚变更执行实行同步监督，将监禁型改变成非监禁型的情形作为检察机关监督重点，严格审核非禁刑的适用条件，防止非禁刑的不正确适用和过度滥用，消除社会安全隐患。要把查办职务犯罪案件与社区矫正的监督检察在机结合起来，确保社区矫正对象符合法律规定的条件，防止社区矫正被滥用为权利寻租的工具，避免社区矫正中腐败现象的发生。
4、完善工作机制，提高监督实效。注重检察人员政治素质和法律素养的提高，充实业务骨干，改善年龄结构，以“工作流程”的方式规范社区矫正检察工作，明确社区矫正检察人员职责权利，建立健全监督岗位责任制。加强社区矫正监督的组织建设，条件成熟时，通过组织立法，设立社区矫正派驻检察机构，实行常驻或巡查社区矫正检察机制。建立社区矫正人员执行信息网络中心，促使社区矫正各参与机关及时录入社区矫正信息和变更执行信息，保证信息网络的及时性和有效性。
（作者通讯地址：江苏省南通市通州区人民检察院，江苏 南通 226301）