政府采购中的“两法”问题是一个久拖未决的“磕绊”，它也一直困扰着两部法律的具体实施，从采购操作中产生的问题到供应商的投诉质疑，都充分暴露了两部法律的矛盾弊端。然而时至今日，能找到一种有效的办法来化解矛盾吗？中央财经大学曹富国教授认为：“应以统一政府采购法或公共采购法的概念来看待‘两法’关系，它们都是实质意义上的公共采购法，中国公共采购法区别立法模式的存在有着历史和法律现实的基础，在此模式下法律实施效果在很大程度上取决于执法部门的协调。”
　　据财政部相关人士表示，政府采购领域出现的一些问题都与政府采购法律制度的不健全、不完善密切相关。
　　今年1月份，国务院公布了《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）征求意见稿，至今已过10个多月，仍未见《条例》踪影。消息人士透露，马上公布《条例》的可能性并不大，业内专家也认为政府采购“两法”冲突等问题的悬而未决是无法及早出台的主要原因。
　　《政府采购法》确立了完整的政府采购定义，并将工程采购纳入其中，但随后又在《条例》中表明：政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。《招标投标法》确定了招投标活动适用于本法，并规定工程建设项目及有关的采购必须进行招标。曹富国告诉记者：“两部法律围绕了政府工程采购在政府采购法上的地位问题进行展开。一种观点认为，应该赋予政府采购法完整的政府采购概念，将工程采购纳入政府采购法的调整范围；而另一种观点则认为，政府采购法的调整范围应不包括工程采购，采购对象是政府用于公共管理和为公共服务所需的货物及其相关服务等消费性项目，不包括用于投资目的的货物、工程及相关服务的购买。”
　　在工程采购的争论上，采购方式及程序构造也存在争论。以前，议标也被认为是招标的一种方式，有的国际组织规定的招标规则也把议标作为招标方式。但议标实际上就是竞争性谈判，不具有招标的性质和特点。据悉，我国20世纪80年代以来开展的招投标活动，很大比例都是议标，在实践中暴露了诸多严重问题，容易产生不正当竞争和不正当交易行为。因此，《招标投标法》否定了议标方式。而《政府采购法》中却肯定了议标方式，其中规定：货物、工程和服务除了公开招标，还有邀请招标、竞争性谈判、询价等非公开招标方式。但政府采购有其范围限制，房屋建筑工程如属于《招标投标法》及其配套规定中“强制招标”范围，是特别法的规定，不能采用议标。
　　对此，曹富国认为，议标被招投标草案中排除，从表面上看是源于对议标性质的认识，讨论它本质上是否属于招标方式，但从根本上看，这是对“两法”冲突进行立法折中的结果。这种影响在《政府采购法》上也有重要体现。《政府采购法》虽然规定了以招标为主、其他方式为辅的一揽子采购方式，但是它的适用被限定于货物或服务采购。采购方式和程序的不当规制已经对法律适用和采购实务产生了不利的影响。缺乏谈判性程序的招标投标法已经在适用复杂招标采购项目上显得捉襟见肘，而《政府采购法》在法律上缺乏工程采购方式和程序。
　　“‘两法’在适用范围上的矛盾与法律实施的监管权本属于不同的概念范畴，但从政府采购立法史或法律关于监管权的分配上，适用范围上的冲突与部门之间监管权的分配紧密相关。一定程度上，范围冲突由监管权冲突造成的。因此，一种协调‘两法’关系的思路是协调部门之间关于监管权之间的冲突，从而对法律的解释和适用达到统一与和谐。”曹富国说。
　　《政府采购法》中规定：各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。针对这项条款，曹富国解释说：“这意味着政府采购法将财政部门确立为政府采购的监管部门，但同时也没有剥夺其他部门对政府采购的监管职能，包括对政府招标采购的监管职能。”不过可喜的是，《招标投标法》和《政府采购法》两部法律都授予国务院进行规制的权力。“法律的实施运行还取决于部门之间的协调。这一问题也在国务院的规范性文件以及部门之间达成协调性文件中，从一定程度上得到解决。”
　　《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发2000 34号）文件表明，采购招标方式采购的，对招投标活动的监督由有关部门分工负责。《政府采购法》第四条规定：政府采购工程进行招标投标的，适用《招投标法》。
　　“由此可见，上述规范性文件对招标投标监管权的分配倾向于维持招标投标法所确立的现状。尤其值得注意的是，对政府采购中‘采用招标方式采购的’，该规范性文件要求适用根据招标投标法所确立的监管体制。”曹富国还分析：“除了国务院的协调努力外，11部委组成的招标投标部际协调机制以及部门规章也在有关监管权方面进行协调。这一协调机制的规章也反映了部委之间就政府采购的货物、服务招标的监管权所达成的一个重要共识，即工程建设领域的招标不属于财政部门的监管职权，政府采购货物和服务招标属于财政部门监管职权。同时，财政部门制定的招标投标规章也排除了对政府采购货物中的进口机电产品招标投标的监管权。”
　　在政府采购“两法”问题上，采用协调监管能否强有力地解决矛盾我们不敢肯定，但可以肯定的是协调监管在一定程度上能有效化解“两法”矛盾，曹富国教授感慨地说：“法律实施部门就‘两法’关系所做出的协调努力和达成共识对法律政策的统一和协调运行至关重要。同时，这种协调和共识也是当前我们制定国务院条例和未来进行法律改革的重要基础。因此，在处理‘两法’问题上，至少在现有法律框架下应该主张协调监管论。”
　　
　　
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　　烟台模式介绍
　　在十多年的采购实践中，山东省烟台市逐步建立起一整套独具特色的政府采购运行模式。
　　为了完整体现政府采购理念的重要内容，烟台市政府采购管理办公室将建设工程项目纳入政府采购范围，工程类政府采购项目的公开招标在烟台市工程交易大厅进行，由烟台市政府采购办、烟台市招标办共同监管；货物、服务项目及工程类非公开招标项目在烟台市政府采购大厅进行。这不仅解决了两个部门的协调问题，也为政府采购通畅运行创造了条件。
　　根据采购管理办公室对“两法”的理解，《政府采购法》是实体法，《招标投标法》是程序法，工程作为政府采购的重要内容，财政部门应该从预算、采购过程到资金支付实行全程监管，招标投标则是政府采购的一个环节。针对政府工程采购项目情况复杂，采购管理难度较大的实际情况，烟台市财政部门与建设部门通力合作，在不改变现行工程招标管理模式的前提下，充分发挥建设部门参与工程招投标监管较早，拥有一整套行之有效监督管理办法的优势，合理规划角色分工，财政部门着力抓好从采购资金、采购过程到合同履行的全方位、全过程监管，建设部门突出发挥在招投标环节及对工程质量的监督作用。由于职责分工明确、监督管理到位，烟台市政府采购顺利介入工程领域，市级城建、水利、民航等所有工程项目的施工、安装、设备、材料及监理等全部按程序实行政府采购。目前，工程采购已成为烟台市政府采购的重头戏，采购规模已占采购总额的百分之八十以上。（刘明杰）