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摘要：近年来，随着上海自由贸易试验区建设的深入推进，浦东新区积极加快推进政府职能转变，在政府机构改革和行政管理体制改革方面探索开展了一系列改革创新。其中，上海陆家嘴金融城在全国首创“业界共治+法定机构”公共治理架构，探索政府、企业和社会主体多元参与区域公共治理的模式，取得了良好的经济社会效益。对陆家嘴金融城体制改革试点的背景动因、创新做法和经济社会效益等方面进行综合研究，并对如何深化改革提出若干对策建议，有助于对全国行政体制改革提供可复制、可推广的示范借鉴作用。
关键词：自贸试验；制度创新；陆家嘴金融城；业界共治；法定机构
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2017.01.010
加快推进政府职能转变、探索构建与开放型经济新体制相适应的完整一级地方政府管理体系是中国（上海）自由贸易试验区制度创新的四大重点任务之一。作为上海自贸试验区的重要片区，陆家嘴金融城（即陆家嘴金融贸易区）在全国首创了“业界共治+法定机构”公共治理架构，探索政府、企业和社会主体多元参与区域公共治理的模式，取得了良好的经济社会效益，有望对全国行政体制改革和推动法治建设提供可复制、可推广的示范借鉴作用。
一、改革的背景与动因
（一）中央和市里有要求
党的十八大和十八届三中、四中、五中全会提出了全面深化改革的战略部署，党的十八届三中全会明确提出要优化政府组织结构、加快转变政府职能。浦东新区是全国第一个综合配套改革试点试验区、全国第一个自由贸易试验区，加快转变政府职能是国家对浦东综合配套改革试点“三个着力”和上海自贸试验区制度创新的首要要求。
近年来，中央和市委、市政府始终要求浦东新区在社会主义市场经济条件下，在更加开放的法治环境中探索完整一级地方政府管理新体制，积极当好全国改革开放的排头兵和科学发展的先行者。2016年4月5日，市政府第112次常务会议审议通过了《关于陆家嘴金融城体制创新改革试点方案情况的汇报》；4月7日，市委常委会审议通过了由市政府党组提交的《陆家嘴金融城体制创新改革试点方案》，决定在陆家嘴金融城实施体制创新改革试点，要求浦东通过制度创新积累可复制、可推广的经验，为上海乃至全国政府体制改革提供示范借鉴。
（二）浦东和陆家嘴有需求
1.适应浦东新区政府职能转变的需求
“小政府、大社会”历来是浦东新区的优良传统，但面对当前区域面积大、人口集聚多、社会治理呈现多元化的现状，不可能无限制扩大政府机关和事业单位规模以应对新的发展趋势。在深化上海自贸试验区制度创新背景下，更要通过积极探索适合浦东特点、精简高效的公共治理模式，以便为浦东新一轮政府机构改革探索新路径，最终实现“小政府、大社会”的目标。正是在此背景下，近年来浦东新区陆续探索推进在张江、金桥等地区实施开发区与属地镇“管镇联动”、市场监管“四合一”、“知识产权三合一”、“综合执法”等多项行政管理体制改革。
2.适应陆家嘴金融城创新驱动、转型发展的需求
1990年，陆家嘴金融贸易区获批成立，是全国唯一以“金融贸易”命名的国家级开发区，规划面积31.78平方公里，范围即上海内环线的浦东部分（龙阳路、罗山路和黄浦江的围合区域），在行政区划上隶属浦东新区管辖。2007年上海市第七次党代会明确提出上海国际金融中心核心功能区的空间布局为“一城一带”，其中“一城”指陆家嘴金融城，即陆家嘴金融贸易区。2015年4月，中国（上海）自由贸易试验区正式扩区，陆家嘴成为上海自贸试验区的重要片区。作为全国和上海市最重要的金融集聚区和高端中央活动区（CAZ），经过26年的开发建设和不断发展，目前陸家嘴已形成以金融、航运、贸易为主导产业，以旅游、会展为支撑产业的“3+2”现代服务业发展体系，进入了以服务经济为主、金融市场体系和机构体系高度集聚并加快完善的新阶段。在陆家嘴区域范围内，2016年改革之前长期存在着较多行政主体，其中：经济发展和行政审批事项由上海陆家嘴金融贸易区管理委员会、上海自贸试验区管理委员会陆家嘴管理局承担；社会管理和社区事务职能由区域范围内的浦东新区人民政府派出机构——陆家嘴、潍坊、洋泾、塘桥和花木街道办事处分别承担；浦东新区金融服务局对区域范围的金融机构和金融人才有服务职能；浦东新区政府相关委办局如市场监管局、城管执法局等对辖区内的相关市场执法、城管执法等职责也有管辖权。
当前，在陆家嘴金融城区域，地方政府的工作重心已进入从开发建设转向完善功能配套的新阶段，区域公共管理和服务重心已进入从相对单一的行政管理转向创新政府管理服务方式、提升公共服务效率水平的新阶段。新的发展阶段对进一步理顺区域管理体制和公共治理体系提出了新的要求，因此亟需改革传统的开发区管理模式，构建及时有效反映市场需求的新型管理体制，提高对区域资源的整合调动能力，丰富服务企业的手段，提高服务企业的精细化水平，从而全面提升区域创新功能、完善产业生态、优化营商环境和生活服务体系。
（三）业界和企业有诉求
目前，陆家嘴金融城区域拥有金融、航运、贸易、专业服务业重点机构等市场主体和高端人才集聚的特点和优势，业界的企业、机构和从业人员对参与优化营商环境、完善产业生态链、完善生活服务体系等方面公共治理的意愿十分强烈，对吸引更多国际化专业人才共同推动金融、航运、贸易、专业服务业等产业健康快速发展的需求十分迫切。
随着新兴金融产业的兴起，业界对金融行业健康规范发展、金融领域创新开展自律和沟通协商的呼吁十分强烈，都期待有一个可以发挥行业自律和沟通协商的公共平台。为呼应当前业界新的诉求，亟需拓展业界参与行业自治共治和区域公共治理的内涵，提升业界共建、共治、共享的水平。
再者，陆家嘴金融城与其他开发区还有一个明显区别在于，目前50多万名从业人员中，金融从业人员约有22万名，机构企业的高管和从业人员整体素质水平相对较高、国际视野相对较广，具备较好的参与区域公共治理的能力水平。 二、改革的主要创新与做法
（一）总体思路与基本架构
在充分借鉴伦敦金融城、新加坡、香港、深圳前海等国际、国内经验的基础上，结合上海陆家嘴金融城的特殊功能定位，深化制度创新，改革原上海陆家嘴金融贸易区管理委员会作为浦东新区人民政府派出机构的传统开发区行政管理模式，在全国率先实施“业界共治+法定机构”公共治理架构，逐步实现从公共管理向公共管理与公共服务并重的转变，实现向政府、市场与社会多元主体共同参与公共治理模式的转变。
1.“业界共治”的逻辑起点及其主要内涵
首先，“管理”和“治理”仅一字之差，但从本质上讲却有明显区别。“管理”基本是以政府为主导、自上而下（“管理”二字本身有点居高临下的意味），体现了单向度的一元主体，市场和社会作为接受管理和服务的对象，只是被动的主体；而“治理”尤其是“公共治理”，更强调政府、市场和社会多元主体的共同参与，市场和社会也是公共管理和公共服务的参与者，而不仅仅是作为接受管理、接受服务的“被动对象”。引进“业界共治”这一理念，本身就是为了强化并提升市场、社会主体对区域共同治理的参与度和有效性。其次，传统政府管理模式容易导致公共政策在地方政府内部形成“内循环”，在产业政策、财政扶持、综合环境配套、营商环境改善等方面公共政策的制定，相当于一个“闭环”，基本上以政府为主导、政府部门说了算，公共政策的透明度可能会相对不足；在决策过程中，市场和社会主体的参与度都相对较低，公共政策的科学性可能会相对欠缺，这就可能导致政府制定公共政策出现偏差，或不够精准，或无法有效调动市场和社会的积极性。针对上述弊端，提出“业界共治”治理架构，目的在于让区域内的企业和机构，可以更加直接、便利地参与到金融城的公共治理；政府也可以直接听取业界的心声和诉求，让公共政策更贴近市场和企业的实际需求，更具针对性，更加有效。
基于上述考虑，改革方案提出，联合并调动金融城区域内业界（包括企业、社会和从业人员）的广泛力量，集聚政府、市场和社会等各方智慧，从单一的政府行政管理方式，转变为有效履行政府职能和充分发挥市场、社会主体作用相结合的公共治理模式，形成推进陆家嘴金融城发展的共识与合力。
2.“法定机构”的逻辑起点及其主要内涵
传统政府管理模式下，受制于多方面的规矩和约束，公共管理机构服务企业、服务市场的手段可能相对欠缺，缺乏对市场的敏感度，与市场和社会主体开展沟通协调、对话相对不易。同时，传统的政府管理机构对于内部员工管控手法相对单一，年度考核容易流于形式，无法达到有效的考核和激励。建立具有公共管理服务职能的“法定机构”，采用市场化运作模式，有利于提供与市场接轨的服务手段，同时采用市场化的人员选聘、激励和考核机制，更好地为市场和企业开展服务。
基于上述考虑，改革方案提出，充分借鉴新加坡、香港等国家和地区在“新公共管理运动”背景下探索“法定機构”所取得的成功经验，整合政府、市场和社会资源，探索建立由地方性法规明责赋权的更具独立性、灵活性、参与性的新型法人主体，通过企业化、专业化运作提升金融城发展能力与效率，打造开放度更高、便利化更优的营商环境。
（二）实行“业界共治”，释放市场活力和社会创造力
1.陆家嘴金融城理事会的性质和定位
浦东新区人民政府联合业界，发起设立陆家嘴金融城理事会，作为金融城业界共治和社会参与的公共平台。理事会作为非法人组织的公共议事平台，围绕金融、航运、贸易等产业发展和商业、交通、文化等环境优化方面，开展业界共治，并参与部分重大事项的决策。理事会致力于保障金融城的持续繁荣发展，推动金融城成为国家重大金融、航运、贸易等领域改革措施先行先试的承载平台，促进金融市场、金融行业和金融监管方式创新，推动金融、航运、贸易及相关业务海外拓展，进一步提升陆家嘴金融城作为上海建设“四个中心”核心功能区的全球竞争力和影响力。
2.陆家嘴金融城理事会的主要职能和职责
主要职能包括：（1）参与金融城发展战略规划等相关重大事项的决策。（2）组织开展金融城产业发展、环境优化和生活服务体系等重大项目实施的沟通协商。（3）搭建行业机构和监管部门、地方政府之间的沟通平台，共同营造良好的金融创新环境和法治环境。（4）发起组织金融城品牌推广、国际国内交流交往、重大招商等活动。
3.陆家嘴金融城理事会的人员规模、构成和产生机制
2016年8月24日，上海陆家嘴金融城理事会和上海陆家嘴金融城发展局正式挂牌成立。第一届理事会的理事成员单位共计124家，由理事单位推举或任命理事人选。理事任期2年（无薪酬），主要由两部分组成：一是金融、航运、商贸等重点企业和行业组织的业界代表。成员主要来自重点企业、行业组织、楼宇业主等方面，参照国内外公认度较高的行业排名等指标协商确定。二是政府部门和相关金融监管机构派出的代表。地域来源以陆家嘴金融城为主，兼顾上海其他区域有意愿参与的、具有重要行业影响力的企业、机构或组织。行业分布以金融业为主，兼顾航运、贸易和专业服务业等各个领域。业界代表在整个理事会占比超过90%，仅有少量人员来自金融监管机构和地方政府部门，最大程度集合了陆家嘴金融城最广泛的社会力量，充分体现了市场主体的绝对地位，充分发挥理事会建言献策、参与决策的作用，全面体现“专业化、多元化、国际化”的特征。第一届理事会设常务理事会，通过民主推荐产生，规模26名；理事长由政府提名，遴选业界有代表性和影响力的人士担任。
4.陆家嘴金融城理事会与其他一般理事会的主要区别
在我国，某些社会领域、行业领域、学术领域的“自治”和“共治”已有较多探索，比如社区自治、行业自治、居民自治、社会共治、社区综治等。基于某个社会领域或行业、学术范围而发起设立的“自治”或“共治”平台，一般也被命名为某某理事会，也具有一定的职能职责。但是，与一般性的理事会所不同，陆家嘴金融城理事会最鲜明的特征在于：（1）在一个完整的开发区范围内，构建由政府、市场和社会主体多元参与的公共平台，将来源于重点企业和行业组织的业界代表吸纳到区域的综合性的公共治理，这在全国尚属首例；（2）陆家嘴金融城理事会不只是一般性的学术团体或行业协会，理事会的成员真正参与了区域的综合性的公共治理，换言之，它们具有参与行政管理和公共服务的“实权”，能够参与到区域公共治理重大事项的决策，这是一般性的理事会所无法比拟的。 （三）创设“法定机构”，提升政府公共治理能力
1.“法定机构”的主要涵义与特点
国内所谓的“法定机构”，从词源上讲，是从新加坡、香港意译而来。由于法律体系和行政体制等差异，不同国家和地区类似机构的名称、分类、模式均略有差异，其中新加坡、中国香港称之为Statutory board（法定机构），英国称为Semi independent institution（半独立机构）或Quasi governmental agency（准政府机构），美国称为Central intelligence agency（独立机构）。20世纪中期以来，在以“小政府主义”、“部分政府职能社会化”、“政府再造”为主要精神的“新公共管理运动”推动下，运用高效的企业化管控模式履行政府公共服务职能的法定机构应运而生，并在1960年代后的新加坡和1980年代后的香港蓬勃发展。新加坡和中国香港法定机构共通性的制度特征包括：一是强调依专门法设立、职责法定；二是半官方、相对独立；三是公司化治理模式；四是人事管理和薪酬制度比较灵活；五是公开透明运行、监督十分严格；六是经费来源相对多样。其中，最大特征是“职责法定+企业化运作”，即机构职能通过法定赋权以保证其公正，机构运作采用企业化管控以提高其效率，机构并非政企不分，而是在公共服务中引入企业化管理理念和方式，是公共性机构和企业化管理的有机结合。综观新加坡、香港发展经验，法定机构的运行功效十分明显：一是推动行政决策与行政执行相分离，有利于控制政府规模，实现“小政府、大社会”；二是实行灵活的人事管理和薪酬制度，有利于按需调控员工规模、吸引优秀专业人才；三是倡导多元参与的治理结构，对市场和社会需求灵敏度较高，有利于提升公共服务效率和水平。
2.陆家嘴金融城“法定机构”改革的框架设计
总体框架设计：撤销上海市陆家嘴金融贸易区管理委员会，设立具有行政管理和公共服务职能、以企业化运作但不以营利为目的的“法定机构”——陆家嘴金融城发展局（以国有独资公司注册，登记名称为“上海陆家嘴金融城发展局有限公司”）。在改革试点初期，暂保留上海自贸试验区管委会陆家嘴管理局，但高度精简。陆家嘴管理局局长兼任金融城发展局负责人，兼职不兼薪。
3.陆家嘴金融城发展局的性质和定位及其与金融城理事会的关系
陆家嘴金融城发展局的总体职责定位是：作为具有与新加坡、香港等国家和地区“法定机构”相同性质的公共管理服务机构，负责实施和协调陆家嘴金融城区域内的公共事务，并组织和落实理事会业界共治的相关事项，促进上海“四个中心”核心功能区建设（图1）。在优化产业生态链和生活服务体系、宣传推广金融城品牌等方面，发展局采用更加灵活有效的机制，承担政府部门可能无法有效發挥作用的事务；在事中事后监管、金融风险防范等方面，发展局通过配合、参与、协同等办法发挥有益的补充作用，不取代监管机构的职权。
发展局和理事会的职责各有侧重、相互支撑。理事会秘书处设在发展局内，发展局定期向理事会报告工作。
4.陆家嘴金融城发展局的主要职能和职责
主要职能包括：（1）编制实施区域发展规划。负责金融城发展战略研究、发展规划和年度计划的制订与实施。（2）促进形成和优化产业生态链。负责金融城经济发展和投资促进相关工作，统筹区域内相关资源；推进各类高能级金融、航运、贸易企业和总部机构的集聚和培育，促进优化以金融业为重点的产业生态链；对接和服务区域内金融机构，密切与金融市场各参与方的联系。（3）优化发展环境和生活服务体系。负责牵头实施金融城商业、交通、景观、文化和信息化等配套优化项目；引导市场和社会提供多元化、高品质的生活服务和产品。（4）承担相关公共管理和服务事务。负责金融城相关基金的运作，落实产业发展政策及相关扶持政策，负责区域内企业和人才服务工作。（5）协同推进服务业创新和对外开放。负责争取监管机构支持，鼓励推动金融城各类要素市场、金融机构进行产品、业务和制度创新；推动国家重大金融改革创新项目在金融城先行先试；负责金融城对外合作和交流，宣传推广金融城品牌。（6）协同金融法治和信用体系建设。配合事中事后监管和金融风险防范体系建设。负责会同相关各方推进楼宇经济、新兴金融业态等信息服务平台建设，为金融监管信息和社会公共信用信息的互换共享提供支撑，强化事中事后监管；协助配合金融监管机构和地方政府金融服务部门加强金融风险防范体系建设。（7）法律、法规、规章以及发展局章程规定的其他职能。
5.陆家嘴金融城发展局与陆家嘴区域内其他行政主体的关系
为尽快推动改革试点，考虑到改革的可行性和简便性，采取了先易后难、分步实施的策略。此次改革的实施范围暂定为陆家嘴金融贸易区管理委员会所管辖的31.78平方公里，不涉及其他金融集聚区；同时，当前改革试点只涉及陆家嘴金融城管理委员会和上海自贸试验区管委会陆家嘴管理局（其中原陆管委和管理局的关系是“合署办公”），不涉及区域内其他行政主体。实施“法定机构”改革后，陆家嘴区域内仍存在较多行政主体。现将陆家嘴金融城发展局与其他行政主体的关系阐述如下：（1）与管理局的关系。改革试点初期，暂保留上海自贸试验区管委会陆家嘴管理局，主要承接自贸试验区事务的对上对外沟通协调，并按现行操作模式办理相关行政许可事项。发展局通过政府购买服务的方式，实施公共管理服务职能。（2）与浦东新区金融服务局的关系。新区金融局作为区政府的工作部门，统筹全区的金融发展和服务工作，并做好与“一行三局”、市对口部门的工作衔接。发展局负责落实相关政策，做好包括金融机构在内的各类重点机构和企业的具体对接和服务工作。（3）与区域内街道的关系。目前，陆家嘴区域包括陆家嘴、潍坊、洋泾、花木和塘桥五个街道。改革后，区域内的社区管理与服务、社会稳定、治安消防、安全生产等职能，仍保持现状，由所在街道和区相关部门共同承担。属地街道与金融城发展局共同营造好区域发展环境，既相互错位，又相互补位。 6.陆家嘴金融城“法定机构”的主要特点和创新
浦东新区人民政府设立陆家嘴金融城发展局，作为金融城法定的管理服务机构，通过职责法定、企业化组织、市场化运作、专业化服务、国际化导向的模式和理念，提升推进金融城发展的能力和效率。
职责法定。改革明确了法治保障分两步走的基本思路做法，先由区人大出台相关决定、最后由市人大出台地方性法规。目前改革试点初期，先由浦东新区人大常委会依据市人大常委会《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》，以法律性问题决定的形式，明确陆家嘴金融城发展局的法人主体地位、管理社会公共事务的权责边界和业务范围，实现金融城重大公共事务共商共议共决的制度规范，使法定机构的设立和运行于法有据，为改革试点提供依据、保障和支持（2016年6月21日区人大常委会审议通过了《关于促进和保障陆家嘴金融城体制改革的决定》）。陆家嘴金融城发展局按照浦东新区人大常委会通过的《决定》，建立完善的法人治理结构，探索职责明晰、决策科学、运作高效的体制机制，提高管理效能和服务水平。区人大常委会通过听取专项工作报告、执法检查、专题询问等形式，依法对金融城体制改革工作开展监督检查，促进和保障改革在法治框架下依法依规有序推进。
企业化组织。与原来传统的行政管理机构相比，发展局不列入政府部门序列，在全国率先以企业法人的形式登记注册成立，实行企业化组织。构建完善的内部治理架构。包括设立党组、纪检等相关组织；内设综合部门承接理事会秘书处职能；发展局的工作部门设置，建立相对灵活的事业部制度，相应实现轻型化、扁平化、国际化，优化综合部门、强化业务部门，搭建专业化的运作平台，搭建专业化运作平台，有利于为市场和企业提供优质高效服务。
市场化运作。发展局建立市场化、能力导向的用人机制和薪酬体系。通过市场化招聘方式，面向全球公开招聘金融、航运、贸易等行业发展战略研究与推进实施，以及金融城运营管理与品牌推广等方面的专业人才，打造一支符合国际一流金融城建设需求的专业团队。改革试点所涉及现有机构和岗位的工作人员，可根据个人意愿参与公开招聘，亦可保留公务员或事业人员身份，由区组织人事部门统筹安排。发展局实行职位分类管理，根据实际需要设置部门和岗位，聘用相应数量和层次的人才，实行市场导向的薪酬机制，其薪酬水平参考市场等因素综合确定，并根据绩效和市场薪酬水平变化情况进行动态调整。对专业化管理服务团队采取市场化薪酬、市场化考核，实现有效的激励，有利于提高服务效率。
专业化服务。强化服务导向，为业界和企业提供高效优质服务是发展局的最高宗旨。发展局依托专业化的人才团队和服务手段，为区域各类企业产业发展、环境优化和高端人才的服务，更加便捷、高效、专业、优质。
开放透明的监督机制。包括：发展局重大事项、财务预决算、年报公示等方面的信息公开和社会监督机制；理事会对发展局年度重点工作、落实业界共治事项、金融城发展基金运行等情况进行定期评议的制度；监察、财政、审计等部门负责对发展局的财务审计和绩效考核。
不以营利为目的。明确不参与市场竞争、不以营利为目的，是发展局的鲜明特点。发展局的职责定位具有鲜明的公益性特征，其主要职能是实施和协调金融城的公共事务，组织和落实理事会业界共治的相关事项，提升金融城发展的能力与效率，打造开放度更高、便利化更优的营商环境，更好地为企业提供专业化精细化服务、更好地促进金融城的发展与繁荣。作为全新类型的法人主体，虽然它以企业法人的形式登记注册，但不以营利为目的。按照公平公正公开的原则，发展局提供公共产品和公共服务，旨在促进社会的“公共利益”。
以国际化为导向。陆家嘴金融城体制改革是浦东新区对标国际通行规则的重大改革举措，吸收借鉴了新加坡、香港等国家和地区“法定机构”的公共治理理念，“国际化”是改革试点的重要特色和亮点。理事会的组成突出国际化，124家理事成员单位中的外资机构占比达30%，具有广泛的开放性和包容性。发展局面向全球招聘国际专业人才，体现了国际化的开放视野。理事会、发展局已连续举办了各类国际合作交流活动，强化陆家嘴金融城品牌的国际推广，帮助陆家嘴金融城企业寻找全球资源和商务合作机会，有效提升了陆家嘴金融城的国际知名度、影响力和竞争力。
三、改革所取得的经济和社会效益
（一）为加快推进政府职能转变探索新路径
围绕上海国际金融中心核心功能区建设、适应服务经济发展对创新政府管理方式的新要求，在陆家嘴金融城开展体制创新改革试点，探索构建精简高效的公共治理模式，最大的价值在于：有利于推进简政放权、提高行政效能、加快政府职能转变，为新一轮政府机构改革探索新路径，实现“小政府、大社会”的目标。一方面，通过积极对标、学习借鉴国际上公共治理的先进经验，合理界定政府、市场和社会三者职能，建立更有活力、更具效率的公共治理机制，将專业性、技术性较强的公共服务职能交由政府序列之外的法定机构承担，促进政府部门减员增效和管理服务方式创新。另一方面，通过企业化、市场化运作方式，建立更加灵活开放的用人机制，有利于增强对高端人才的凝聚力和吸引力，提高陆家嘴金融城公共管理和服务的专业化和国际化水平。
（二）为促进区域转型发展和创新治理体系开展新试验
陆家嘴金融城体制创新改革试点的核心内容是在一个完整的开发区范围内探索构建精简高效的公共治理模式，有利于提高对区域内资源的调动能力、丰富服务区域内企业的手段、完善业界参与治理的体制保障，有利于提升区域创新功能、完善产业生态、优化营商环境和生活服务体系。首创企业化组织的“法定机构”运作模式，以企业法人的形式登记注册创设“法定机构”，在借鉴新加坡、香港等国家和地区“法定机构”核心理念的基础上，发展局全面实行现代企业法人治理模式，这可以在当前以机关和事业单位作为主要公共管理服务机构的背景下，为区域公共治理模式创新，另辟蹊径、探索新路，有利于为上海市各类开发区创新公共治理体系探索新路径，进而为全国提供有益借鉴。 （三）为提升陆家嘴金融城国际竞争力积累新动能
陆家嘴金融城开展体制创新改革试点的理念灵感来源于对标国际、充分学习吸收借鉴国际先进经验。通过这次改革，更好地处理好政府与市场的关系，让政府变得更有效率、更加透明，让市场赢得更大活力、更广空间，有利于构建符合国际通行做法的“最大的开放、最高的效率、最强的法治”营商环境；有利于提升陆家嘴金融城的国际化水平；有利于打造金融城国际品牌，提升金融城的国际影响力；有利于吸引国际高端机构、高端人才集聚，进一步提升金融城的国际竞争力。
（四）为各界广泛参与和沟通对话搭建新平台
陆家嘴金融城开展体制创新改革试点，不是政府闭环式的内部自我循环。这次改革，最大的成果是为业界共商共议搭建了一个十分积极有效的公共平台，构建企业、监管机构和地方政府常态化的沟通协商机制，将业界吸纳为改革试点的共同参与者，有利于深化自贸试验区金融、航运、贸易等领域制度创新；有利于促进区域内市场主体从被管理、被服务的对象转变为自我管理、自我服务的主体，充分发挥市场主体和社会参与的作用；有利于增强金融监管部门、地方政府和业界三方在信息共享和社会信用体系建设上的合力，提高金融开放度和防控金融风险的能力，树立上海国际金融中心更加开放的形象。
四、深化完善改革的若干对策建议
（一）积极推动市人大开展地方立法支持保障改革
陆家嘴金融城体制改革试点方案，明确了法治保障分两步走的基本思路做法，先有区人大出台相关决定、最后由市人大出台地方性法规。目前，仅仅走了第一步，尚未正式启动第二步。“法定机构”，必须确保职责法定、于法有据，而浦东新区作为市辖区，自身并没有地方立法权，浦东新区人大常委会根据、援引市人大关于支持保障浦东综合配套改革的地方性法规而做出的《决定》，不过是为了加快启动改革的权宜之计。为了进一步推动改革向纵深发展、同时推动我国法治建设，当前亟需以地方性立法的形式，明确陆家嘴金融城理事会和发展局的机构性质、职能定位、具体职责、治理机制，强化改革的法律保障，对改革试点的框架性设计和制度性成果予以强化固化。建议尽快向市人大提出纳入年度立法计划的立项申请，开展立法调研、法规条文起草等工作，争取最终由市人大常委会制定并颁布《陆家嘴金融城条例》。
（二）健全完善金融城理事会多元参与运作机制
目前，虽然陆家嘴金融城理事会已经成立、常务理事会也已经成立，但具体的运营机制尚未完全明确、内部架构也尚未搭建起来。因此，为了充分发挥陆家嘴金融城理事会的积极作用，当前亟需根据金融城建设和发展的实际需要以及业界机构的意愿，完善金融城常务理事会的运作机制，定期召开常务理事会。根据陆家嘴金融城建设和发展的实际需要以及业界机构的意愿，突出跨界多元参与，研究明确专业委员会组建的基本原则和总体框架，逐步建立完善战略规划、产业促进、国际推广、营商环境、金融风险防范等相关专业委员会。
（三）健全完善金融城发展局市场化高效运作机制
当前，虽然陆家嘴金融城发展局已经注册成立，并且内部人员已经基本到位，但如何全面实现新旧接轨、新老交接，如何在实际运作中处理好与浦东新区人民政府相关委办局、街镇的关系，如何在招商引资和企业服务过程中发挥出预期的高效率和战斗力，如何在开展国际活动中与国际市场主体和高标准国际通行规则相对接，仍有待时间和实践的检验。因此，当前亟需按照市委、市政府和浦东新区人大常委会《决定》所确定的主要职能，遵循法定机构企业化组织、市场化运作的原则，进一步突出内部激励机制并建立严格的内控制度，通过聚焦公共管理和服务，进一步提高法定机构促进经济发展和服务企业的水平，提升区域经济发展的加速度，区域内企业和业界的满意度，以及社会对金融城品牌和改革的认可度。
（四）进一步对标国际，构建法治化、便利化、国际化的综合营商环境
改革是否成功的评判标准主要是看是否有利于促进发展，因此既要通过改革促进发展，更要通过进一步发展不断推动改革深化。根据《上海陆家嘴金融贸易区暨上海自贸区陆家嘴片区“十三五”规划》，陆家嘴金融城未来的发展战略目标是“一城两区一支点”，即建设国际一流的金融城、建设世界级中央活动区（CAZ）、建设金融贸易制度创新先行区、建设成为上海建成卓越的全球城市的重要战略支点。为实现这一战略目标，启动实施陆家嘴金融城体制改革只是开了一个头，后面的路还更长。当务之急，在于进一步对标国际，构建法制化、便利化、国际化的綜合营商环境。一是要聚焦战略招商和精准招商，打造国际化产业发展生态环境。具体措施比如：坚持对标国际，细分行业分析、把握产业发展趋势，找准切入口、补齐发展短板，积极通过楼宇招商、并购招商、以商招商、海外招商等手段，加速集聚一大批功能性、领袖性、创新性、平台性的国际国内知名金融机构、企业和行业组织，打造国际化的产业发展生态环境。二是要完善国际化综合配套环境。具体措施比如：围绕人才发展环境提升为人才集聚，提供更优质的公共服务；围绕文化软环境优化，大力发展文化产业；围绕城市更新和品质提升，优化公共配套环境。三是要聚焦形象塑造和品牌推广，提升国际影响力和综合竞争力。具体措施比如：围绕“陆家嘴金融城”国际品牌塑造，开展各类品牌推广活动；围绕吸引全球投资聚焦陆家嘴，开展国际化区域营销活动；围绕助推陆家嘴金融城企业走向国际，支持企业海外市场拓展。通过上述努力，积极推动陆家嘴金融城代表上海乃至我国参与全球经贸投资规则制订和全球城市网络体系的构建。
■责任编辑：张 炜
关键词：自贸试验；制度创新；陆家嘴金融城；业界共治；法定机构
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2017.01.010
加快推进政府职能转变、探索构建与开放型经济新体制相适应的完整一级地方政府管理体系是中国（上海）自由贸易试验区制度创新的四大重点任务之一。作为上海自贸试验区的重要片区，陆家嘴金融城（即陆家嘴金融贸易区）在全国首创了“业界共治+法定机构”公共治理架构，探索政府、企业和社会主体多元参与区域公共治理的模式，取得了良好的经济社会效益，有望对全国行政体制改革和推动法治建设提供可复制、可推广的示范借鉴作用。
一、改革的背景与动因
（一）中央和市里有要求
党的十八大和十八届三中、四中、五中全会提出了全面深化改革的战略部署，党的十八届三中全会明确提出要优化政府组织结构、加快转变政府职能。浦东新区是全国第一个综合配套改革试点试验区、全国第一个自由贸易试验区，加快转变政府职能是国家对浦东综合配套改革试点“三个着力”和上海自贸试验区制度创新的首要要求。
近年来，中央和市委、市政府始终要求浦东新区在社会主义市场经济条件下，在更加开放的法治环境中探索完整一级地方政府管理新体制，积极当好全国改革开放的排头兵和科学发展的先行者。2016年4月5日，市政府第112次常务会议审议通过了《关于陆家嘴金融城体制创新改革试点方案情况的汇报》；4月7日，市委常委会审议通过了由市政府党组提交的《陆家嘴金融城体制创新改革试点方案》，决定在陆家嘴金融城实施体制创新改革试点，要求浦东通过制度创新积累可复制、可推广的经验，为上海乃至全国政府体制改革提供示范借鉴。
（二）浦东和陆家嘴有需求
1.适应浦东新区政府职能转变的需求
“小政府、大社会”历来是浦东新区的优良传统，但面对当前区域面积大、人口集聚多、社会治理呈现多元化的现状，不可能无限制扩大政府机关和事业单位规模以应对新的发展趋势。在深化上海自贸试验区制度创新背景下，更要通过积极探索适合浦东特点、精简高效的公共治理模式，以便为浦东新一轮政府机构改革探索新路径，最终实现“小政府、大社会”的目标。正是在此背景下，近年来浦东新区陆续探索推进在张江、金桥等地区实施开发区与属地镇“管镇联动”、市场监管“四合一”、“知识产权三合一”、“综合执法”等多项行政管理体制改革。
2.适应陆家嘴金融城创新驱动、转型发展的需求
1990年，陆家嘴金融贸易区获批成立，是全国唯一以“金融贸易”命名的国家级开发区，规划面积31.78平方公里，范围即上海内环线的浦东部分（龙阳路、罗山路和黄浦江的围合区域），在行政区划上隶属浦东新区管辖。2007年上海市第七次党代会明确提出上海国际金融中心核心功能区的空间布局为“一城一带”，其中“一城”指陆家嘴金融城，即陆家嘴金融贸易区。2015年4月，中国（上海）自由贸易试验区正式扩区，陆家嘴成为上海自贸试验区的重要片区。作为全国和上海市最重要的金融集聚区和高端中央活动区（CAZ），经过26年的开发建设和不断发展，目前陸家嘴已形成以金融、航运、贸易为主导产业，以旅游、会展为支撑产业的“3+2”现代服务业发展体系，进入了以服务经济为主、金融市场体系和机构体系高度集聚并加快完善的新阶段。在陆家嘴区域范围内，2016年改革之前长期存在着较多行政主体，其中：经济发展和行政审批事项由上海陆家嘴金融贸易区管理委员会、上海自贸试验区管理委员会陆家嘴管理局承担；社会管理和社区事务职能由区域范围内的浦东新区人民政府派出机构——陆家嘴、潍坊、洋泾、塘桥和花木街道办事处分别承担；浦东新区金融服务局对区域范围的金融机构和金融人才有服务职能；浦东新区政府相关委办局如市场监管局、城管执法局等对辖区内的相关市场执法、城管执法等职责也有管辖权。
当前，在陆家嘴金融城区域，地方政府的工作重心已进入从开发建设转向完善功能配套的新阶段，区域公共管理和服务重心已进入从相对单一的行政管理转向创新政府管理服务方式、提升公共服务效率水平的新阶段。新的发展阶段对进一步理顺区域管理体制和公共治理体系提出了新的要求，因此亟需改革传统的开发区管理模式，构建及时有效反映市场需求的新型管理体制，提高对区域资源的整合调动能力，丰富服务企业的手段，提高服务企业的精细化水平，从而全面提升区域创新功能、完善产业生态、优化营商环境和生活服务体系。
（三）业界和企业有诉求
目前，陆家嘴金融城区域拥有金融、航运、贸易、专业服务业重点机构等市场主体和高端人才集聚的特点和优势，业界的企业、机构和从业人员对参与优化营商环境、完善产业生态链、完善生活服务体系等方面公共治理的意愿十分强烈，对吸引更多国际化专业人才共同推动金融、航运、贸易、专业服务业等产业健康快速发展的需求十分迫切。
随着新兴金融产业的兴起，业界对金融行业健康规范发展、金融领域创新开展自律和沟通协商的呼吁十分强烈，都期待有一个可以发挥行业自律和沟通协商的公共平台。为呼应当前业界新的诉求，亟需拓展业界参与行业自治共治和区域公共治理的内涵，提升业界共建、共治、共享的水平。
再者，陆家嘴金融城与其他开发区还有一个明显区别在于，目前50多万名从业人员中，金融从业人员约有22万名，机构企业的高管和从业人员整体素质水平相对较高、国际视野相对较广，具备较好的参与区域公共治理的能力水平。 二、改革的主要创新与做法
（一）总体思路与基本架构
在充分借鉴伦敦金融城、新加坡、香港、深圳前海等国际、国内经验的基础上，结合上海陆家嘴金融城的特殊功能定位，深化制度创新，改革原上海陆家嘴金融贸易区管理委员会作为浦东新区人民政府派出机构的传统开发区行政管理模式，在全国率先实施“业界共治+法定机构”公共治理架构，逐步实现从公共管理向公共管理与公共服务并重的转变，实现向政府、市场与社会多元主体共同参与公共治理模式的转变。
1.“业界共治”的逻辑起点及其主要内涵
首先，“管理”和“治理”仅一字之差，但从本质上讲却有明显区别。“管理”基本是以政府为主导、自上而下（“管理”二字本身有点居高临下的意味），体现了单向度的一元主体，市场和社会作为接受管理和服务的对象，只是被动的主体；而“治理”尤其是“公共治理”，更强调政府、市场和社会多元主体的共同参与，市场和社会也是公共管理和公共服务的参与者，而不仅仅是作为接受管理、接受服务的“被动对象”。引进“业界共治”这一理念，本身就是为了强化并提升市场、社会主体对区域共同治理的参与度和有效性。其次，传统政府管理模式容易导致公共政策在地方政府内部形成“内循环”，在产业政策、财政扶持、综合环境配套、营商环境改善等方面公共政策的制定，相当于一个“闭环”，基本上以政府为主导、政府部门说了算，公共政策的透明度可能会相对不足；在决策过程中，市场和社会主体的参与度都相对较低，公共政策的科学性可能会相对欠缺，这就可能导致政府制定公共政策出现偏差，或不够精准，或无法有效调动市场和社会的积极性。针对上述弊端，提出“业界共治”治理架构，目的在于让区域内的企业和机构，可以更加直接、便利地参与到金融城的公共治理；政府也可以直接听取业界的心声和诉求，让公共政策更贴近市场和企业的实际需求，更具针对性，更加有效。
基于上述考虑，改革方案提出，联合并调动金融城区域内业界（包括企业、社会和从业人员）的广泛力量，集聚政府、市场和社会等各方智慧，从单一的政府行政管理方式，转变为有效履行政府职能和充分发挥市场、社会主体作用相结合的公共治理模式，形成推进陆家嘴金融城发展的共识与合力。
2.“法定机构”的逻辑起点及其主要内涵
传统政府管理模式下，受制于多方面的规矩和约束，公共管理机构服务企业、服务市场的手段可能相对欠缺，缺乏对市场的敏感度，与市场和社会主体开展沟通协调、对话相对不易。同时，传统的政府管理机构对于内部员工管控手法相对单一，年度考核容易流于形式，无法达到有效的考核和激励。建立具有公共管理服务职能的“法定机构”，采用市场化运作模式，有利于提供与市场接轨的服务手段，同时采用市场化的人员选聘、激励和考核机制，更好地为市场和企业开展服务。
基于上述考虑，改革方案提出，充分借鉴新加坡、香港等国家和地区在“新公共管理运动”背景下探索“法定機构”所取得的成功经验，整合政府、市场和社会资源，探索建立由地方性法规明责赋权的更具独立性、灵活性、参与性的新型法人主体，通过企业化、专业化运作提升金融城发展能力与效率，打造开放度更高、便利化更优的营商环境。
（二）实行“业界共治”，释放市场活力和社会创造力
1.陆家嘴金融城理事会的性质和定位
浦东新区人民政府联合业界，发起设立陆家嘴金融城理事会，作为金融城业界共治和社会参与的公共平台。理事会作为非法人组织的公共议事平台，围绕金融、航运、贸易等产业发展和商业、交通、文化等环境优化方面，开展业界共治，并参与部分重大事项的决策。理事会致力于保障金融城的持续繁荣发展，推动金融城成为国家重大金融、航运、贸易等领域改革措施先行先试的承载平台，促进金融市场、金融行业和金融监管方式创新，推动金融、航运、贸易及相关业务海外拓展，进一步提升陆家嘴金融城作为上海建设“四个中心”核心功能区的全球竞争力和影响力。
2.陆家嘴金融城理事会的主要职能和职责
主要职能包括：（1）参与金融城发展战略规划等相关重大事项的决策。（2）组织开展金融城产业发展、环境优化和生活服务体系等重大项目实施的沟通协商。（3）搭建行业机构和监管部门、地方政府之间的沟通平台，共同营造良好的金融创新环境和法治环境。（4）发起组织金融城品牌推广、国际国内交流交往、重大招商等活动。
3.陆家嘴金融城理事会的人员规模、构成和产生机制
2016年8月24日，上海陆家嘴金融城理事会和上海陆家嘴金融城发展局正式挂牌成立。第一届理事会的理事成员单位共计124家，由理事单位推举或任命理事人选。理事任期2年（无薪酬），主要由两部分组成：一是金融、航运、商贸等重点企业和行业组织的业界代表。成员主要来自重点企业、行业组织、楼宇业主等方面，参照国内外公认度较高的行业排名等指标协商确定。二是政府部门和相关金融监管机构派出的代表。地域来源以陆家嘴金融城为主，兼顾上海其他区域有意愿参与的、具有重要行业影响力的企业、机构或组织。行业分布以金融业为主，兼顾航运、贸易和专业服务业等各个领域。业界代表在整个理事会占比超过90%，仅有少量人员来自金融监管机构和地方政府部门，最大程度集合了陆家嘴金融城最广泛的社会力量，充分体现了市场主体的绝对地位，充分发挥理事会建言献策、参与决策的作用，全面体现“专业化、多元化、国际化”的特征。第一届理事会设常务理事会，通过民主推荐产生，规模26名；理事长由政府提名，遴选业界有代表性和影响力的人士担任。
4.陆家嘴金融城理事会与其他一般理事会的主要区别
在我国，某些社会领域、行业领域、学术领域的“自治”和“共治”已有较多探索，比如社区自治、行业自治、居民自治、社会共治、社区综治等。基于某个社会领域或行业、学术范围而发起设立的“自治”或“共治”平台，一般也被命名为某某理事会，也具有一定的职能职责。但是，与一般性的理事会所不同，陆家嘴金融城理事会最鲜明的特征在于：（1）在一个完整的开发区范围内，构建由政府、市场和社会主体多元参与的公共平台，将来源于重点企业和行业组织的业界代表吸纳到区域的综合性的公共治理，这在全国尚属首例；（2）陆家嘴金融城理事会不只是一般性的学术团体或行业协会，理事会的成员真正参与了区域的综合性的公共治理，换言之，它们具有参与行政管理和公共服务的“实权”，能够参与到区域公共治理重大事项的决策，这是一般性的理事会所无法比拟的。 （三）创设“法定机构”，提升政府公共治理能力
1.“法定机构”的主要涵义与特点
国内所谓的“法定机构”，从词源上讲，是从新加坡、香港意译而来。由于法律体系和行政体制等差异，不同国家和地区类似机构的名称、分类、模式均略有差异，其中新加坡、中国香港称之为Statutory board（法定机构），英国称为Semi independent institution（半独立机构）或Quasi governmental agency（准政府机构），美国称为Central intelligence agency（独立机构）。20世纪中期以来，在以“小政府主义”、“部分政府职能社会化”、“政府再造”为主要精神的“新公共管理运动”推动下，运用高效的企业化管控模式履行政府公共服务职能的法定机构应运而生，并在1960年代后的新加坡和1980年代后的香港蓬勃发展。新加坡和中国香港法定机构共通性的制度特征包括：一是强调依专门法设立、职责法定；二是半官方、相对独立；三是公司化治理模式；四是人事管理和薪酬制度比较灵活；五是公开透明运行、监督十分严格；六是经费来源相对多样。其中，最大特征是“职责法定+企业化运作”，即机构职能通过法定赋权以保证其公正，机构运作采用企业化管控以提高其效率，机构并非政企不分，而是在公共服务中引入企业化管理理念和方式，是公共性机构和企业化管理的有机结合。综观新加坡、香港发展经验，法定机构的运行功效十分明显：一是推动行政决策与行政执行相分离，有利于控制政府规模，实现“小政府、大社会”；二是实行灵活的人事管理和薪酬制度，有利于按需调控员工规模、吸引优秀专业人才；三是倡导多元参与的治理结构，对市场和社会需求灵敏度较高，有利于提升公共服务效率和水平。
2.陆家嘴金融城“法定机构”改革的框架设计
总体框架设计：撤销上海市陆家嘴金融贸易区管理委员会，设立具有行政管理和公共服务职能、以企业化运作但不以营利为目的的“法定机构”——陆家嘴金融城发展局（以国有独资公司注册，登记名称为“上海陆家嘴金融城发展局有限公司”）。在改革试点初期，暂保留上海自贸试验区管委会陆家嘴管理局，但高度精简。陆家嘴管理局局长兼任金融城发展局负责人，兼职不兼薪。
3.陆家嘴金融城发展局的性质和定位及其与金融城理事会的关系
陆家嘴金融城发展局的总体职责定位是：作为具有与新加坡、香港等国家和地区“法定机构”相同性质的公共管理服务机构，负责实施和协调陆家嘴金融城区域内的公共事务，并组织和落实理事会业界共治的相关事项，促进上海“四个中心”核心功能区建设（图1）。在优化产业生态链和生活服务体系、宣传推广金融城品牌等方面，发展局采用更加灵活有效的机制，承担政府部门可能无法有效發挥作用的事务；在事中事后监管、金融风险防范等方面，发展局通过配合、参与、协同等办法发挥有益的补充作用，不取代监管机构的职权。
发展局和理事会的职责各有侧重、相互支撑。理事会秘书处设在发展局内，发展局定期向理事会报告工作。
4.陆家嘴金融城发展局的主要职能和职责
主要职能包括：（1）编制实施区域发展规划。负责金融城发展战略研究、发展规划和年度计划的制订与实施。（2）促进形成和优化产业生态链。负责金融城经济发展和投资促进相关工作，统筹区域内相关资源；推进各类高能级金融、航运、贸易企业和总部机构的集聚和培育，促进优化以金融业为重点的产业生态链；对接和服务区域内金融机构，密切与金融市场各参与方的联系。（3）优化发展环境和生活服务体系。负责牵头实施金融城商业、交通、景观、文化和信息化等配套优化项目；引导市场和社会提供多元化、高品质的生活服务和产品。（4）承担相关公共管理和服务事务。负责金融城相关基金的运作，落实产业发展政策及相关扶持政策，负责区域内企业和人才服务工作。（5）协同推进服务业创新和对外开放。负责争取监管机构支持，鼓励推动金融城各类要素市场、金融机构进行产品、业务和制度创新；推动国家重大金融改革创新项目在金融城先行先试；负责金融城对外合作和交流，宣传推广金融城品牌。（6）协同金融法治和信用体系建设。配合事中事后监管和金融风险防范体系建设。负责会同相关各方推进楼宇经济、新兴金融业态等信息服务平台建设，为金融监管信息和社会公共信用信息的互换共享提供支撑，强化事中事后监管；协助配合金融监管机构和地方政府金融服务部门加强金融风险防范体系建设。（7）法律、法规、规章以及发展局章程规定的其他职能。
5.陆家嘴金融城发展局与陆家嘴区域内其他行政主体的关系
为尽快推动改革试点，考虑到改革的可行性和简便性，采取了先易后难、分步实施的策略。此次改革的实施范围暂定为陆家嘴金融贸易区管理委员会所管辖的31.78平方公里，不涉及其他金融集聚区；同时，当前改革试点只涉及陆家嘴金融城管理委员会和上海自贸试验区管委会陆家嘴管理局（其中原陆管委和管理局的关系是“合署办公”），不涉及区域内其他行政主体。实施“法定机构”改革后，陆家嘴区域内仍存在较多行政主体。现将陆家嘴金融城发展局与其他行政主体的关系阐述如下：（1）与管理局的关系。改革试点初期，暂保留上海自贸试验区管委会陆家嘴管理局，主要承接自贸试验区事务的对上对外沟通协调，并按现行操作模式办理相关行政许可事项。发展局通过政府购买服务的方式，实施公共管理服务职能。（2）与浦东新区金融服务局的关系。新区金融局作为区政府的工作部门，统筹全区的金融发展和服务工作，并做好与“一行三局”、市对口部门的工作衔接。发展局负责落实相关政策，做好包括金融机构在内的各类重点机构和企业的具体对接和服务工作。（3）与区域内街道的关系。目前，陆家嘴区域包括陆家嘴、潍坊、洋泾、花木和塘桥五个街道。改革后，区域内的社区管理与服务、社会稳定、治安消防、安全生产等职能，仍保持现状，由所在街道和区相关部门共同承担。属地街道与金融城发展局共同营造好区域发展环境，既相互错位，又相互补位。 6.陆家嘴金融城“法定机构”的主要特点和创新
浦东新区人民政府设立陆家嘴金融城发展局，作为金融城法定的管理服务机构，通过职责法定、企业化组织、市场化运作、专业化服务、国际化导向的模式和理念，提升推进金融城发展的能力和效率。
职责法定。改革明确了法治保障分两步走的基本思路做法，先由区人大出台相关决定、最后由市人大出台地方性法规。目前改革试点初期，先由浦东新区人大常委会依据市人大常委会《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》，以法律性问题决定的形式，明确陆家嘴金融城发展局的法人主体地位、管理社会公共事务的权责边界和业务范围，实现金融城重大公共事务共商共议共决的制度规范，使法定机构的设立和运行于法有据，为改革试点提供依据、保障和支持（2016年6月21日区人大常委会审议通过了《关于促进和保障陆家嘴金融城体制改革的决定》）。陆家嘴金融城发展局按照浦东新区人大常委会通过的《决定》，建立完善的法人治理结构，探索职责明晰、决策科学、运作高效的体制机制，提高管理效能和服务水平。区人大常委会通过听取专项工作报告、执法检查、专题询问等形式，依法对金融城体制改革工作开展监督检查，促进和保障改革在法治框架下依法依规有序推进。
企业化组织。与原来传统的行政管理机构相比，发展局不列入政府部门序列，在全国率先以企业法人的形式登记注册成立，实行企业化组织。构建完善的内部治理架构。包括设立党组、纪检等相关组织；内设综合部门承接理事会秘书处职能；发展局的工作部门设置，建立相对灵活的事业部制度，相应实现轻型化、扁平化、国际化，优化综合部门、强化业务部门，搭建专业化的运作平台，搭建专业化运作平台，有利于为市场和企业提供优质高效服务。
市场化运作。发展局建立市场化、能力导向的用人机制和薪酬体系。通过市场化招聘方式，面向全球公开招聘金融、航运、贸易等行业发展战略研究与推进实施，以及金融城运营管理与品牌推广等方面的专业人才，打造一支符合国际一流金融城建设需求的专业团队。改革试点所涉及现有机构和岗位的工作人员，可根据个人意愿参与公开招聘，亦可保留公务员或事业人员身份，由区组织人事部门统筹安排。发展局实行职位分类管理，根据实际需要设置部门和岗位，聘用相应数量和层次的人才，实行市场导向的薪酬机制，其薪酬水平参考市场等因素综合确定，并根据绩效和市场薪酬水平变化情况进行动态调整。对专业化管理服务团队采取市场化薪酬、市场化考核，实现有效的激励，有利于提高服务效率。
专业化服务。强化服务导向，为业界和企业提供高效优质服务是发展局的最高宗旨。发展局依托专业化的人才团队和服务手段，为区域各类企业产业发展、环境优化和高端人才的服务，更加便捷、高效、专业、优质。
开放透明的监督机制。包括：发展局重大事项、财务预决算、年报公示等方面的信息公开和社会监督机制；理事会对发展局年度重点工作、落实业界共治事项、金融城发展基金运行等情况进行定期评议的制度；监察、财政、审计等部门负责对发展局的财务审计和绩效考核。
不以营利为目的。明确不参与市场竞争、不以营利为目的，是发展局的鲜明特点。发展局的职责定位具有鲜明的公益性特征，其主要职能是实施和协调金融城的公共事务，组织和落实理事会业界共治的相关事项，提升金融城发展的能力与效率，打造开放度更高、便利化更优的营商环境，更好地为企业提供专业化精细化服务、更好地促进金融城的发展与繁荣。作为全新类型的法人主体，虽然它以企业法人的形式登记注册，但不以营利为目的。按照公平公正公开的原则，发展局提供公共产品和公共服务，旨在促进社会的“公共利益”。
以国际化为导向。陆家嘴金融城体制改革是浦东新区对标国际通行规则的重大改革举措，吸收借鉴了新加坡、香港等国家和地区“法定机构”的公共治理理念，“国际化”是改革试点的重要特色和亮点。理事会的组成突出国际化，124家理事成员单位中的外资机构占比达30%，具有广泛的开放性和包容性。发展局面向全球招聘国际专业人才，体现了国际化的开放视野。理事会、发展局已连续举办了各类国际合作交流活动，强化陆家嘴金融城品牌的国际推广，帮助陆家嘴金融城企业寻找全球资源和商务合作机会，有效提升了陆家嘴金融城的国际知名度、影响力和竞争力。
三、改革所取得的经济和社会效益
（一）为加快推进政府职能转变探索新路径
围绕上海国际金融中心核心功能区建设、适应服务经济发展对创新政府管理方式的新要求，在陆家嘴金融城开展体制创新改革试点，探索构建精简高效的公共治理模式，最大的价值在于：有利于推进简政放权、提高行政效能、加快政府职能转变，为新一轮政府机构改革探索新路径，实现“小政府、大社会”的目标。一方面，通过积极对标、学习借鉴国际上公共治理的先进经验，合理界定政府、市场和社会三者职能，建立更有活力、更具效率的公共治理机制，将專业性、技术性较强的公共服务职能交由政府序列之外的法定机构承担，促进政府部门减员增效和管理服务方式创新。另一方面，通过企业化、市场化运作方式，建立更加灵活开放的用人机制，有利于增强对高端人才的凝聚力和吸引力，提高陆家嘴金融城公共管理和服务的专业化和国际化水平。
（二）为促进区域转型发展和创新治理体系开展新试验
陆家嘴金融城体制创新改革试点的核心内容是在一个完整的开发区范围内探索构建精简高效的公共治理模式，有利于提高对区域内资源的调动能力、丰富服务区域内企业的手段、完善业界参与治理的体制保障，有利于提升区域创新功能、完善产业生态、优化营商环境和生活服务体系。首创企业化组织的“法定机构”运作模式，以企业法人的形式登记注册创设“法定机构”，在借鉴新加坡、香港等国家和地区“法定机构”核心理念的基础上，发展局全面实行现代企业法人治理模式，这可以在当前以机关和事业单位作为主要公共管理服务机构的背景下，为区域公共治理模式创新，另辟蹊径、探索新路，有利于为上海市各类开发区创新公共治理体系探索新路径，进而为全国提供有益借鉴。 （三）为提升陆家嘴金融城国际竞争力积累新动能
陆家嘴金融城开展体制创新改革试点的理念灵感来源于对标国际、充分学习吸收借鉴国际先进经验。通过这次改革，更好地处理好政府与市场的关系，让政府变得更有效率、更加透明，让市场赢得更大活力、更广空间，有利于构建符合国际通行做法的“最大的开放、最高的效率、最强的法治”营商环境；有利于提升陆家嘴金融城的国际化水平；有利于打造金融城国际品牌，提升金融城的国际影响力；有利于吸引国际高端机构、高端人才集聚，进一步提升金融城的国际竞争力。
（四）为各界广泛参与和沟通对话搭建新平台
陆家嘴金融城开展体制创新改革试点，不是政府闭环式的内部自我循环。这次改革，最大的成果是为业界共商共议搭建了一个十分积极有效的公共平台，构建企业、监管机构和地方政府常态化的沟通协商机制，将业界吸纳为改革试点的共同参与者，有利于深化自贸试验区金融、航运、贸易等领域制度创新；有利于促进区域内市场主体从被管理、被服务的对象转变为自我管理、自我服务的主体，充分发挥市场主体和社会参与的作用；有利于增强金融监管部门、地方政府和业界三方在信息共享和社会信用体系建设上的合力，提高金融开放度和防控金融风险的能力，树立上海国际金融中心更加开放的形象。
四、深化完善改革的若干对策建议
（一）积极推动市人大开展地方立法支持保障改革
陆家嘴金融城体制改革试点方案，明确了法治保障分两步走的基本思路做法，先有区人大出台相关决定、最后由市人大出台地方性法规。目前，仅仅走了第一步，尚未正式启动第二步。“法定机构”，必须确保职责法定、于法有据，而浦东新区作为市辖区，自身并没有地方立法权，浦东新区人大常委会根据、援引市人大关于支持保障浦东综合配套改革的地方性法规而做出的《决定》，不过是为了加快启动改革的权宜之计。为了进一步推动改革向纵深发展、同时推动我国法治建设，当前亟需以地方性立法的形式，明确陆家嘴金融城理事会和发展局的机构性质、职能定位、具体职责、治理机制，强化改革的法律保障，对改革试点的框架性设计和制度性成果予以强化固化。建议尽快向市人大提出纳入年度立法计划的立项申请，开展立法调研、法规条文起草等工作，争取最终由市人大常委会制定并颁布《陆家嘴金融城条例》。
（二）健全完善金融城理事会多元参与运作机制
目前，虽然陆家嘴金融城理事会已经成立、常务理事会也已经成立，但具体的运营机制尚未完全明确、内部架构也尚未搭建起来。因此，为了充分发挥陆家嘴金融城理事会的积极作用，当前亟需根据金融城建设和发展的实际需要以及业界机构的意愿，完善金融城常务理事会的运作机制，定期召开常务理事会。根据陆家嘴金融城建设和发展的实际需要以及业界机构的意愿，突出跨界多元参与，研究明确专业委员会组建的基本原则和总体框架，逐步建立完善战略规划、产业促进、国际推广、营商环境、金融风险防范等相关专业委员会。
（三）健全完善金融城发展局市场化高效运作机制
当前，虽然陆家嘴金融城发展局已经注册成立，并且内部人员已经基本到位，但如何全面实现新旧接轨、新老交接，如何在实际运作中处理好与浦东新区人民政府相关委办局、街镇的关系，如何在招商引资和企业服务过程中发挥出预期的高效率和战斗力，如何在开展国际活动中与国际市场主体和高标准国际通行规则相对接，仍有待时间和实践的检验。因此，当前亟需按照市委、市政府和浦东新区人大常委会《决定》所确定的主要职能，遵循法定机构企业化组织、市场化运作的原则，进一步突出内部激励机制并建立严格的内控制度，通过聚焦公共管理和服务，进一步提高法定机构促进经济发展和服务企业的水平，提升区域经济发展的加速度，区域内企业和业界的满意度，以及社会对金融城品牌和改革的认可度。
（四）进一步对标国际，构建法治化、便利化、国际化的综合营商环境
改革是否成功的评判标准主要是看是否有利于促进发展，因此既要通过改革促进发展，更要通过进一步发展不断推动改革深化。根据《上海陆家嘴金融贸易区暨上海自贸区陆家嘴片区“十三五”规划》，陆家嘴金融城未来的发展战略目标是“一城两区一支点”，即建设国际一流的金融城、建设世界级中央活动区（CAZ）、建设金融贸易制度创新先行区、建设成为上海建成卓越的全球城市的重要战略支点。为实现这一战略目标，启动实施陆家嘴金融城体制改革只是开了一个头，后面的路还更长。当务之急，在于进一步对标国际，构建法制化、便利化、国际化的綜合营商环境。一是要聚焦战略招商和精准招商，打造国际化产业发展生态环境。具体措施比如：坚持对标国际，细分行业分析、把握产业发展趋势，找准切入口、补齐发展短板，积极通过楼宇招商、并购招商、以商招商、海外招商等手段，加速集聚一大批功能性、领袖性、创新性、平台性的国际国内知名金融机构、企业和行业组织，打造国际化的产业发展生态环境。二是要完善国际化综合配套环境。具体措施比如：围绕人才发展环境提升为人才集聚，提供更优质的公共服务；围绕文化软环境优化，大力发展文化产业；围绕城市更新和品质提升，优化公共配套环境。三是要聚焦形象塑造和品牌推广，提升国际影响力和综合竞争力。具体措施比如：围绕“陆家嘴金融城”国际品牌塑造，开展各类品牌推广活动；围绕吸引全球投资聚焦陆家嘴，开展国际化区域营销活动；围绕助推陆家嘴金融城企业走向国际，支持企业海外市场拓展。通过上述努力，积极推动陆家嘴金融城代表上海乃至我国参与全球经贸投资规则制订和全球城市网络体系的构建。
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