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〔摘要〕当今中国社会公共性难题的有效解决和改革开放的全面深入，亟需深化中国政府改革与建设，而要深化中国政府改革与建设，需要对“政府是什么”这个前提性问题进行思考。当代中国与西方在政府的产生、对政府的态度、政府权力的认识与处置、政府的职责与目标等方面存在差异。为了超越以往对“政府是什么”的认识，我们需要检讨“政府需要人性理论作为支撑吗?政府奉行的道德准则可靠吗?如何保持对权力的敬畏?如何安排自己的利益?”等问题。只有这样，我们对政府本身的理解，才可能回归到以人为本的基点，真正倾听与回应人民的声音。
〔关键词〕政府；公共利益；社会公正
〔中图分类号〕D6 〔文献标识码〕 A 〔文章编号〕1008-2689（2007）04-0058-08
温家宝总理在对中共中央十六届五中全会提出的“十一五”规划建设的说明中提出，行政管理体制改革是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。他说目前政府仍然管了不应该管的事情，同时政府应该管的事情还没有管好。有学者敏锐地指出：“只要我们清理一下近年来引发舆论高度关注的种种社会矛盾，便会发现，今天的主要矛盾不再是私人物品的普遍短缺，而是公共品的普遍短缺。社会上的各个阶层各个群体，都普遍感到公共品的短缺，因此也都对公共品的主要提供者——政府——埋怨不已。”①由此看来，“政府”越来越成为当前“论题”②或“公共品”解决的焦点。正如美国前总统里根所说：“政府不是解决问题的办法，政府本身就是问题。”而政府本身的问题核心，在于“政府是什么”。它是中国政府改革与建设的前提性问题。长期以来，我们自以为熟知，实际上对这个“自明性”③问题并不真知。本文将从中西比较的视角进行探讨，希望为中国政府改革与建设提供必要的思想资源。
一
1952年全国范围内的高校院系调整，政治学系要么被边缘化，要么被“扼杀”了。改革开放之后，随着政治学的逐步恢复，中国社会思考“政府是什么”的问题才慢慢的多起来。这些思考不一而足，归纳起来大致如下：
第一种是泛指国家政权机关[1](1339)。第二种认为政府仅指国家行政机关④。第三种认为政府有广义与狭义之分。广义的政府是指行使国家权力的全部机构，包括立法、行政、司法在内的国家机关。①狭义的政府仅指国家行政机关。这种说法是当代中国社会通行的看法。②
第四种看法同第三种基本一致，把政府分为广义与狭义（或称为“大政府”与“小政府”），但是“广义”的内涵有多种。广义的政府或“大政府”，在不同的国家有不同的内涵：其一，国家机构的总体、总和，或者等于人们常讲的“当局”。这种说法在世界上很多国家使用，非常普遍。中国政府也经常在这个意义上使用“政府”。其二，政府等于国家机构的总体与执政党之和。这是基于政党政治的事实，认为政府与执政党为一体。这种含义，在不同的国家还不一样。其三，在一些全民信教的国家，政府等于国家机构和宗教领袖集团之和。在这样的国家里，政府成员必须是该国国教的教徒。[2](13-14)
第五种认为，政府有理想政府与现实政府之分。所谓理想政府亦即“法理上的政府”或“理当如此的政府”，是指一国的法律对本国政府的各种规定的综合，包括政府体制、组织、职能以及政府在国家中的地位等。所谓现实政府也即“过程中的政府”或“确实如此的政府”，是指一个特定国家中实际发挥作用的那个实在的政府。它是按照法律发挥作用的，但是在执法过程中，受法律条件和各种因素的影响，不可避免地存在着一定程度的“偏离”法律的现象。③
第六种是从最广义的角度界定政府。所谓“最广义”，就是说凡是履行社会公共权力的机关、组织等，都是政府。因此，除了所有的国家机关外，还包括执政党。[3](16-17)这与朱光磊教授所说的大政府的第二种含义一致。
第七种认为政府除了广义和狭义之分外，还可以从“一般意义上”理解政府。所谓“一般意义的政府”，即抽象意义上所谓的超越国家和阶级、超越人类社会发展阶段的政府。它涵盖了人类社会有史以来的社会管理机构，包括国家机构的政府与非国家机构的政府。它主要凭借法律（纪律）、道德、习俗乃至于风俗，对全社会进行管理。它具有权威的广泛性、成员的非自愿性、暴力的垄断性和权力的合法性等特点。[4](1-4)
第八种是从国家与政府的关系的角度来理解政府。有两种代表性的看法：
其一，认为国家是社会中享有主权的政治组织，而这个政治组织的机关便是政府。也就是说作为国家机关的政府是国家主权的管理者和行使者。管理和行使国家主权是政府的本质。所谓管理国家主权，就是在一个确定的政治、经济与文化的制度框架内，使国家主权得以运行；所谓行使国家主权，就是通过政府的运作，将国家主权固有的影响力表达出来。[5]
其二，认为“国家”与“政府”这两个概念至少有五个方面的不同：“第一，性质及法律地位不同。国家侧重于主权，而政府侧重于治权，强调国家权力的运用和管理过程。国家是本，政府是末。第二，政府与国家意志可以一致但也可以不一致。政府被推翻不等于国家被推翻，相反，这可能是国家意志的体现。所以，国家体现了政治生活连续的一面，政府则体现了变动的一面。第三，形态不同，国家是抽象的，政府是具体的，政府更多涉及到组织结构、管理体制，立法、司法、行政、军事机构及其人员等问题。第四，与领土、人口的关系不同，政府可以与领土、人口分离，但国家不能，故有‘流亡政府’而无‘流亡国家’之说。第五，使用的范围层级不同。国家只能与全国性政权联系在一起。总之，除了政治哲学、外交场合、机构名称外，日常研究和生活中基本上使用‘政府’一词。但在中国政府有广义、狭义之分，日常生活中更多指行政系统。”[6](40)
台湾著名学者杨幼炯也从国家与政府相区别的角度出发，认为“国家是为增进共同目的，满足共同需要，有政治组织的人或团体；政府则是陈述、表示、实现国家意志的代理机关、官吏或组织之总称。政府是国家所必不可少的机关或代理者，但它并不是国家本身，就如一个公司的董事会不是公司的本身一样。国家是一个由人民所组织而成的政治社会，不受外来的统治，对内完全自主。政府就是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关”。[7](322)
第九种是从“治理”的角度，认为政府有传统与现代之分。在传统治理模式下，“政府是统治人民的工具”。但在现代治理模式下，“政府是面向大众的服务机构。”[8]也有的学者虽然没有正面表述“政府是什么”，但是注意到西方“治理”理论引入中国社会后对以往中国社会所持“政府”的见解造成了观念上的冲击，主要表现为三：（1）政府不是绝对理性的，政府也是“经济人”，有其自身利益；（2）政府不是管理公共事务的唯一机构和组织，广大的社会中介组织可以分享政府的部分公共职能，政府不能成为社会资源的垄断者；（3）政府的管理应该引入市场竞争的机制。[9](15)
第十种是从“公共性”的视角出发，认为政府是公共服务机构。比如，樊纲认为：“所谓‘政府’，作为一种公共机构，其‘本份’的职能，说到底简单的一句话就是‘组织和执行公共物品的供给’。”“从逻辑上说（而不是从历史顺序上说），所谓‘政府’，在一定意义上正是根据这样的公共需要而产生的——更严格一点说，政府本身的‘合法性’，正存在于这样的公共需要当中——政府本身是被公众创造出来保护公众权益、调解社会纠纷的社会仲裁人。”[10](12-16)这种看法明显受西方影响。
第十一种是转述西方社会有关政府的看法，有两种角度：
其一是从宪政理论的角度，正如刘军宁所指出的：“经典宪政理论把政府当作一种必要的恶。政府的二重性决定了政府既可能对增进人的福祉、维护人的自由作出实质性的贡献；另一方面，又为专权和滥权提供了许多可乘之机。”[11](21)其二是从经济自由主义的角度，正如盛洪所说：“实际上，也许只有经济自由主义才能理解国家或政府的真正含义。市场交易或个人的经济自由的前提，是受保护的产权，得到维护的交易秩序和对纠纷的有效调解。这些前提，只有在存在着一个政府的情况下才能得到保证，因为政府是一种提供安全、秩序和公正的、具有规模经济的制度安排。”[12](7)
以上就是当代中国社会有关“政府是什么”的认识和理解，总结起来有如下特点：
（1）以广义政府（或宏观政府）为主流，即把政府看作囊括立法、行政、司法等事务的统治、执行与管理机关。
（2）一直没有摆脱“机关”或“机构”论，明显受封建王朝“衙门”观的影响。我们不妨看一下《辞源》中有关“政府”的辞条：“唐宋时称宰相治理政务的处所为政府。《资治通鉴》（215卷)唐天宝二年：‘李林甫领吏部尚书，日在政府，选事悉委侍郎宋遥苗晋卿。’注：‘政府，谓政事堂’。《宋史》（319卷)欧阳修传：‘其在政府，与韩琦同心辅佐，凡兵民官吏财利之要，中书所当知者，集为总目，遇事不复求之有司。’”[1](1339)什么是“政事堂”呢?“唐宋宰相治理政国的处所。唐自武德初，三省长议事于门下省之政事堂。至武后光宅元年裴炎自侍中迁中书令，乃徙政事堂于中书省。开元中，张说为相，又改政事堂号中书门下，后列五房（吏、枢机、兵、户、刑、礼)，下分曹以主众务。宋承唐制，也有政事堂，又称都堂。”[1](1339-1340)这就是说，中国古代把宰相办公的地方称为政府。由于宰相是百官之首，所以这里的“政府”实际上是指中央政府。民间关于“政府”比较流行的说法是“衙门”，而“衙门”的长官经常自称“父母官”。曹沛霖就此指出：“我们对政府的看法始终停留在‘父母官’阶段。”[8](15)
（3）由于长期强调“管人”、“统治”，我们对政府持万能主义的崇拜态度。
（4） 从理论资源来看，长期受制于马克思主义的国家学说，强调政府的阶级性、统治性。
（5）从方法论角度看，侧重历史、现实的描述性分析，缺乏严格的逻辑论证。
二
西方社会对于“政府是什么”的思考，大约可以分为四个时期：
（一）古希腊
古希腊的政治思想家大概没有提出过“政府是什么”的问题。但是，他们无法回避以下两个问题：人类应该生活在一个什么样的共同体之下?应该设计一个什么的制度来运转这个共同体?关于这两个问题的认真探索是由西方政治学鼻祖亚里士多德做出的。
什么是理想的共同体呢?亚里士多德指出：
“我们看到，所有城邦都是某种共同体，所有共同体都是为着某种善而建立的（因为人的一切行为都是为着他们所公认的善)，很显然，由于所有的共同体旨在追求某种善，因而，所有共同体中最崇高、最有权威、包含了一切其他共同体的共同体，所追求的一定是至善。这种共同体就是所谓的城邦或政治共同体。”[13](3)理想的共同体不能仅仅着眼于低级的物质利益，必须追求德性、“至善”。该共同体的统治者在施政的时候务必要认识到：“公正是为政的准绳，因为实施公正可以确定是非曲直，而这就是一个政治共同体秩序的基础。”[14](9)①它还要依靠制度，体现为亚里士多德所说的“政体”。所谓政体“就是对城邦中的各种官职——尤其是拥有最高权力的官职的某种制度或安排。[13](85-86)”这些政体都应该是正宗政体，即“都应以公民共同的利益为着眼点”，“以单纯的正义原则为依据”，而不能“仅仅着眼于统治者的利益”。[14](86)但由于一个城邦的内部构成是复杂的，单一的政体便无法应付，晚年亚里士多德认为应以混合的或均衡的制度来解决。
总的来说，亚里士多德所设想的城邦共同体，必须包含善、公正、规则、公民共同的利益、妥协等要素。也就是有的学者指出的，它应体现独立和自主的精神。[15](190-191)
不过，古希腊世界有一个共同的现象，就是大多数的思想家都厌恶“民主”。我们不要由此就认为思想家们鄙视人民，是为剥削阶级服务的。如果把他们对“善”的期待以及他们对“僭主”的鞭挞结合起来看，正好表明他们对人类本性的潜在怀疑和对强权、暴力的不满。这些都为后世思想家思考如何组织政治生活种下了难能可贵的思想种子。
（二）中世纪
在“黑暗”而漫长的中世纪里，教会并没有完全扼杀人们有关过一个什么样的组织生活的思考。当然，有许多思想的精粹都是在上帝的庇护下进行的。著名的神学思想家托马斯·阿奎那尽管赞赏君主政治，但是他有关政府或统治者必须照顾公共利益的观点是值得深思的：
“假设一个统治者把自由人群体指向群体的公共利益，他的政府就会是正当而公正的，因为它适宜于自由人；但是，如果政府不是为了群体的公共利益，而是为了统治者的私人利益，它就走入了邪路，不会是公正的。”[14](12)
很显然，世俗的政府如果是正当的话，必须引导自由的人们去追逐他们的公共利益，而不是为了他们自己的私人利益。只有这样，一个共同体才可能团结在一起，而不是走向分裂。
中世纪末期也就是向近世过渡的宗教改革时期，著名宗教改革家马丁·路德这样写道：“当政府被赋予太多行动的自由时，后果是不堪设想；但若把它限制得太紧，也是有害的。”[16](21)这是“由于世上的人都是败坏的，并且一千人中也很少有一个真基督徒，若没有法律和政府，人们将会互相吞吃，无人供养他的妻子和孩子，无人自食其力，无人服事神，世界将变成荒漠。所以上帝命定了两种治理权力，属灵的那种是在基督里通过圣灵造就基督徒和主义，而世上的政府约束非基督教和恶人，不管一个人喜欢不喜欢，并迫使他们维持俗世的和平，使其循规蹈矩”。[16](9)马丁·路德的论述告诉我们：政府的存在是必须的，但它又不是完全可信的，因此限制其权力并规范其活动领域同样是必须的。之所以这样，就在于世俗之人随时有作恶的可能。至此，近世的权力制约理论已经呼之欲出了。
（三）近世
在中世纪，政府之所以不可完全信赖，那是因为世俗的人们离完美的神性还有距离。进入近代以后，君权神授的理论受到批判，大多数思想家从自然权利、社会契约论的角度思考政府。
约翰·弥尔顿认为，政府是一种信任，而不是一种占有，暴政理应受到惩罚。惟有好政府才会使权力的行使合法化。他相信，人民首先是为了“安全自由地生活，避免受到暴力和不公正的伤害”，才“加入到一个政治组织中”；[14](91)所以“国王和行政官员的权力显然只是衍生性的，让渡性的，约束性的，由人民为了所有人的共同利益托管给他们的；权力根本上仍然保留在人民中间，要从他们手中夺走权力，除非侵害他们天生的自然权力。”[14](93)人民与政府之间是委托与受托的关系，后来的卢梭极力阐发了这种观点。他说：
“有人认为服从首领时所根据的那种行为绝不是一项契约，这是很有道理的。那完全是一种委托，是一种任用；在那里，他们仅仅是主权者的官吏，是以主权者的名义在行使着主权者所托付给他们的权力，而且只要主权者高兴，他就可以限制、改变和收回这种权力。转让这样一种权利既然是与社会共同体的本性不相容的，所以也就是违反结合的目的的。”[17](77)卢梭还为“政府”下了一个独特的定义：“政府就是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以使两者得以互相适合，它负责执行法律并维护社会的以及政治的自由”。[17](76)
人民主权论者提醒统治者不要忽视人民的声音，就连洛克的理论敌人罗伯特·费尔默也这样说：“如果有一个政府，不感激所有人都认可的‘人民的一致同意’，那么，我发现那样的政府没有理由存在，即使该政府没有脱离大众，亦是如此。”[14](21)洛克认为：“人类天生都是自由、平等和独立的，如不得本人的同意，不能把任何人置于这种状态之外，使受制于另一个人的政治权力。任何人放弃其自然自由并受制于公民社会的种种限制的唯一的方法，是同其他人协议联合组成为一个共同体，以谋它们彼此间的舒适、完全和和平的生活，以便安稳地享受他们的财产并且有更大的保障来防止共同体以外任何人的侵犯”。[18](59)显然，“政治权力”不能滥用，除非它追求的是“公众福利”，因而进行适当的限制是必要的。大卫·休谟明确说：“我的目的不是将人民的一致同意排除在政府的正当基础之外；它在其中有一席之地，也的确是最好、最神圣的政府基础。[14](24-25)”
激进的掘地派思想家杰拉德·温斯坦莱为“政府”下了一个定义：“一般而言，什么是政府?通过遵守特定的法律或法规，审慎而自由地调整地球和人类的举止行为，以便所有的居民都可以在自己出生和成长的土地上享受和平、富足、自由的生活，这就是政府。”[14](172)他说的“所有的居民”，自然包括人民，因此他说的政府必须首要关注人民的利益。
然而，人民是绝对可靠的吗?目睹了法国大革命的思想家埃德蒙·柏克表达了他的担忧：“政府是人类智慧的一项发现，用以提供人类所需要的东西。人类有权要求这些需要由这种智慧提供。在这些需要中，应当把出自公民社会的对充分限制人类激情的需要考虑进来。社会要求的不仅仅是个人的激情应当受到控制，而且在大众和团体中要像在个人中一样，人类的各种爱好应当被抵制，他们的意志应当被控制，他们的激情开始被抑制。惟有来自他们自身以外的力量才能做到这一点，而不是在履行其功能的过程中屈从于本身职责就是克制和征服的意志和那些激情。在这个意义上，人类受到的限制和享有的自由都应当被纳入到他们的权利中。”[14](31)从经验主义出发，即使是“人民的”政府也必须予以控制，因为人民的激情和欲望随时可能毁掉它。
托马斯·潘恩充分发展了上述思想：“社会是由我们的欲望产生的，政府是由我们的邪恶产生的。……社会在各种情况下都是受人欢迎的。但说到政府，即使是在它最好的情况下，也是一件免不了的祸害，而一旦碰上它最坏的时候，它就成了不可容忍的祸害。”[19](2)“这便是政府如何起源和为什么会兴起的原因，也就是说，这是由于人们德行的软弱无力而必须采用的一种恰当的治理方式，由此也回答了政府的意图和目的，那就是自由和安全。”[19](7)
政府存在本身就是人类的罪恶，就是人们德行不足的表现，所以是人类不得已的一种选择。这些闪光的思想，既摧垮了人们对政府的迷恋，又揭示了人类理性的局限。他的思想后来被美国的开国功臣詹姆斯·麦迪逊所吸收：“野心必须用野心来对抗。……用这种方法来控制政府的弊病，可能是对人性的一种耻辱。但是政府本身若不是对人性的最大耻辱，又是什么呢?如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制；但是经验教导人们，必须有辅助性的预防措施。”[20](264)
美国大陆会议通过的基本宪政文件《美国独立宣言》这样写道：“我们认为这些真理是不言而喻的：人人生而平等；他们被告物主赋予某些不可让渡的权利，其中包括生命、自由和追求幸福的权利。为了保障这些权利，他们建立了政府，而政府的正当权利则来自于被统治者的同意。[14](177)”法国大革命的产物《人权和公民权宣言》中做出相似的规定：“任何政治团体都旨在保护人与生俱来、不可动摇的权利。这就是自由、财产、安全和反抗压迫的权利。”[14](139)
既然政府的存在是一种两难，什么样的政府才是好的政府?
功利主义思想家边沁以问答的方式写道：“Q.什么是最好的政府形式?A.极有益于实现政府适宜目标的形式。Q.什么是政府的适宜目标?A.最大多数人的最大幸福。Q.什么是极有益于那个目标的政府形式。A.纯粹的民主制。”[14](106-107)
维托里奥·阿尔菲里则认为：“暴政和公正政府之间的区别，不是既定的法律是否存在（正如有些人愚蠢地宣称的，有些人有敌意地宣称的)，而是在好的政府中，法律不可能得不到实行。”[20](100)托马斯·杰斐逊说：“管的最少的政府就是最好的政府。”[21](40)①约翰·密尔指出：“评价一个政府的好坏，应该根据它对人们的行动，根据它对事情所采取的行动，根据它怎样训练公民，以及如何对待公民，根据它倾向于促使人们进步或是使人民堕落，以及它为人民和依靠人民所做工作的好坏。”[22](29)
如果政府确实败坏了，人民将如何?享利·大卫·梭罗教导人们说：“我完全赞成这一句格言——‘最好的政府掌管最少’；我希望看到，它更其迅速系统地得以实行。我也相信，一旦实行，其最终结果便是如此——‘最好的政府一无所掌’；当人们为此准备停当，这将是他们所能得到的政府。政府充其量是权宜之计；”“每个人都承认革命的权利；这便是说，当政府沦于暴政，或它效力极低、无法忍受，有权拒绝向其效忠。且有权对其反抗。”[23](16-19)梭罗的思想其实来源于《美国独立宣言》：“当任何一种形式的政府变得损害这些目的时，人民就有权利来改变它或废除它，以建立新的政府。新的政府必须建立在这样的原则基础之上，并且按照这样的方式来组织它的权利机构，从而使得在人民看来，这样最能够促进他们的安全和幸福。”[14](177-178)
综观以上论述，我们不难发现，思想家们很少直接回答“政府是什么”的问题。约翰·密尔曾说：“所说的‘自治的政府’亦非每人管治自己的政府，而是每人都被所有其余的人管治的政府。”[23](4)这也没有回答“政府是什么”。无政府主义思想家蒲鲁东认为：“在一个自由的社会里，国家或政府的角色本质上是立法、动议、创造、创新和设立法律；它应当尽可能避免进行行政管理。”[14](117)法国自由主义经济学家弗雷德里克·巴斯夏的回答是：“政府的唯一职责是弘扬正义。”[25](441-442)美国总统亚伯拉罕·林肯强调说：“政府是一个国家的人民为了实现某些目标，通过共同努力而形成的联合体。……政府的立法目标是‘为人民做他们需要但却无法通过个人努力办成、做好的事情。’”[14](32)这些都比较明确地强调了政府的职责。
进入现代以后，许多思想家明确回答了“政府是什么”的问题。
（四）现代
如果说西方近代思想家对政府的理解偏向于规范主义的话，步入现代后就逐渐以经验主义为主导了。
美国著名学者威尔逊教授认为，“政府系国家的机器，它是社会控制的杠杆，而它的官员充任国家的代理者”。英国的《大众百科全书》对政府的界定是：“由政治单位在其管理的范围内制定规则和进行自愿分配的机构”。美国的《科里尔百科全书》写道，“政府是指在一个有组织的社会中执行国家职能的机构或者是执行这些职能的人们”。而美国的《新标准百科全书》将政府界定为“一个民族、一个帝国、一个公国、一个国家、一个城市或其他政治单元中的主要官员组成的政治组织或团体的形式”。[4](6)①《简明不列颠百科全书》指出：“政府是治理国家或社区的政治机构”。它的功能全赖于对“同意”与“强迫”原则作某种程度的综合运用。[26](321)
沃塞曼认为：“政府是一种政治组织，它管两件事：1、制定决定什么人可以获得社会上有价值的东西的规则。2、独立管理社会上合法权力的使用。”[27](8)莱斯利·里普森认为：“政府意味着握有官方职权的人代表国家行使权力。在这个意义上，即使国家还是那个国家，政府则有可能变化。因此，政府还暗含了国家内部统治者与被统治者的区分”。[28](43)迈克尔·罗斯金等人认为：“没有政府的社会就像没有裁判的棒球比赛。……政府扮演着类似裁判员的角色：它下了基本的规则，让每个人都必须遵守。”[21](39)S·E·芬纳却认为，“政府就是制度化了的政治。”[29](382)
对“政府是什么”进行了最完整概括的是《布莱克维尔政治学百科全书》，它主要从三个角度使用政府概念：“就其作为秩序化统治的一种条件而言，政府是国家权威性表现形式。其正式功能包括制订法律、执行和贯彻法律，以及解释和应用法律。”“政府一词还可以指对社会进行统治的方法。”[29](312)“在最广泛的形式上，政府构成了统治制度。这些制度帮助确定统治者彼此之间以及统治者同政治反对派之间、同政府的最重要的运行部门——行政机构中的职业官员之间相互关系的方式”。[29](314)
西方现代社会对“政府是什么”进行的经验性探讨，离不开自然科学的兴起和社会科学的发展。这似乎已经割断了与近世的联系。事实上，关于“政府”的古典理论是进行上述分析的基础。之所以他们不再津津乐道于此，恰恰是因为古典理论已经丰富到了极致。当然，还有不少的思想家流露出了他们思古之幽情。
美国的新教神学家莱因霍尔德·尼布尔说：“一个自由的社会必须真正敬畏作为秩序源泉的政府的原则，但也必须坚持政府的权力应当控制在人民的手中，政府的威严应当部分地源自维护正义的能力。”[14](74)美国新政时代的著名记者李普曼说：“最好的政府是限制人民最少的政府，但同样正确的是：最好的政府也是服务于人民最多的政府。”②美国黑人全国委员会颁布的《美国黑人独立宣言》（1970年7月4日)完全重申的《美国独立宣言》的思想。[14](199)美国学者梅利亚姆说：“政府不只是人民的仆人，而且是一个不能信赖的、靠不住的仆人。”[30](41)布坎南指出：长期以来，人们认为政府是一个公正无私的道德的专制者，它拥有的绝对的职能都是无私地追求社会公共利益的，把社会公共利益的最大化视为行政行为和政府制度的最终目标。[31](35)他还发现，政治活动家们似乎有一种“天然的”倾向去扩展政府行动的范围和规模，去超越任何可以想象的公共界线。①这些实际上是警告世人不要放松对政府的“看管”。罗素对政府存在的两难也深有感受：“一方面，因为政府是必需的……但是，另一方面，政府也会带来权力的不平等。”[32](164)萨托利却用十分肯定的语气写道：“权力属于人民是建立一条关于权力来源和权力合法性的原则，这意味着只有真正自下而上授予的权力，只有表达人民意志的权力，只有以某种得以表达的基本共识为基础的权力，才是正当的权力，……只有当受治者同治者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家，政府为人民存在而不是相反这一点原则时，才有民主制度的存在。”[33](38)
以上对西方社会关于“政府是什么”的理解与分析进行了大致的勾勒，从中可以得出一些规律性的认识：（1）关于政府的产生，基本上是建立在人性假定的根基上；（2）对政府的态度，基本上认为它是不可完全信任的，对它必须尽力防范；（3）政府的权力来自于人民的委托，它必须建立在人民的同意基础上；（4）政府必须把人民的公共利益作为自己的中心目标，实现社会公正，控制自己的欲望；如果趋向败坏，人民就有权变置它。
三
综合以上阐述，我们不难发现，当代中国社会对“政府是什么”的理解，相比于西方表现出明显的差异：
（1）对政府产生的理解明显回避人性的假定与分析；（2）对政府长期秉持信任的态度；（3）尽管确认了政府权力合法性来自于人民，但是对权力的特性认识严重不足，因而对政府权力疏于警惕、防范，乃至于很难落实于制度安排；（4）尽管强调政府为人民服务和官员的公仆地位，但是由于长期侧重于统治，对于社会公共利益与社会公正始终关注不够。
概括地说，这些差异是不同的历史文化传统与现实环境造成的。指出这些差异的目的，不是要当代中国政府改革与建设照搬西方，而是要在对“政府”本身进行深刻理解的基础上对中国政府做出合乎民族特性与时代特色的调整。当下中国社会倡导建立公共服务型政府，就体现了这一点。为了深化中国政府改革与建设，前提性条件就是要始终对“政府是什么”这个“自明性”问题进行追问。我们时刻需要检讨以下四个问题：“（1）政府需要人性理论作为支撑吗?（2）政府奉行的道德准则可靠吗?（3）政府如何保持对权力的敬畏?（4）政府如何安排自己的利益?”只有这样，我们对“政府是什么”的认识，才可能回归到以人为本的基点，真正倾听与回应人民的声音。为此，我们还要时刻扪心自问：我们手中的权力是否真正为人民所用?我们的爱心、责任心与道德热忱是否真正系于人民?我们是否把实现人民的公共利益与社会公正始终作为自己的利益?
总之，“政府是什么”是中国政府改革与建设必须面对的前提性思考。如果政府总是疏于甚至不屑于去问自己是谁，实际上就是不希望“让人人都说清，哪一种政府才能得到他的尊敬”[23](17)，那么它就极有可能造成这样的局面：
“政府只听见自己的声音，它也知道它听见的只是自己的声音，但是它却欺骗自己，似乎听见的是人民的声音，而且要求人民拥护这种自我欺骗。至于人民本身，他们不是在政治上有时陷下迷信有时又什么都不信，就是完全离开国家生活，变成一群只管私人生活的人。”[34](78)
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（责任编辑：适存）
〔关键词〕政府；公共利益；社会公正
〔中图分类号〕D6 〔文献标识码〕 A 〔文章编号〕1008-2689（2007）04-0058-08
温家宝总理在对中共中央十六届五中全会提出的“十一五”规划建设的说明中提出，行政管理体制改革是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。他说目前政府仍然管了不应该管的事情，同时政府应该管的事情还没有管好。有学者敏锐地指出：“只要我们清理一下近年来引发舆论高度关注的种种社会矛盾，便会发现，今天的主要矛盾不再是私人物品的普遍短缺，而是公共品的普遍短缺。社会上的各个阶层各个群体，都普遍感到公共品的短缺，因此也都对公共品的主要提供者——政府——埋怨不已。”①由此看来，“政府”越来越成为当前“论题”②或“公共品”解决的焦点。正如美国前总统里根所说：“政府不是解决问题的办法，政府本身就是问题。”而政府本身的问题核心，在于“政府是什么”。它是中国政府改革与建设的前提性问题。长期以来，我们自以为熟知，实际上对这个“自明性”③问题并不真知。本文将从中西比较的视角进行探讨，希望为中国政府改革与建设提供必要的思想资源。
一
1952年全国范围内的高校院系调整，政治学系要么被边缘化，要么被“扼杀”了。改革开放之后，随着政治学的逐步恢复，中国社会思考“政府是什么”的问题才慢慢的多起来。这些思考不一而足，归纳起来大致如下：
第一种是泛指国家政权机关[1](1339)。第二种认为政府仅指国家行政机关④。第三种认为政府有广义与狭义之分。广义的政府是指行使国家权力的全部机构，包括立法、行政、司法在内的国家机关。①狭义的政府仅指国家行政机关。这种说法是当代中国社会通行的看法。②
第四种看法同第三种基本一致，把政府分为广义与狭义（或称为“大政府”与“小政府”），但是“广义”的内涵有多种。广义的政府或“大政府”，在不同的国家有不同的内涵：其一，国家机构的总体、总和，或者等于人们常讲的“当局”。这种说法在世界上很多国家使用，非常普遍。中国政府也经常在这个意义上使用“政府”。其二，政府等于国家机构的总体与执政党之和。这是基于政党政治的事实，认为政府与执政党为一体。这种含义，在不同的国家还不一样。其三，在一些全民信教的国家，政府等于国家机构和宗教领袖集团之和。在这样的国家里，政府成员必须是该国国教的教徒。[2](13-14)
第五种认为，政府有理想政府与现实政府之分。所谓理想政府亦即“法理上的政府”或“理当如此的政府”，是指一国的法律对本国政府的各种规定的综合，包括政府体制、组织、职能以及政府在国家中的地位等。所谓现实政府也即“过程中的政府”或“确实如此的政府”，是指一个特定国家中实际发挥作用的那个实在的政府。它是按照法律发挥作用的，但是在执法过程中，受法律条件和各种因素的影响，不可避免地存在着一定程度的“偏离”法律的现象。③
第六种是从最广义的角度界定政府。所谓“最广义”，就是说凡是履行社会公共权力的机关、组织等，都是政府。因此，除了所有的国家机关外，还包括执政党。[3](16-17)这与朱光磊教授所说的大政府的第二种含义一致。
第七种认为政府除了广义和狭义之分外，还可以从“一般意义上”理解政府。所谓“一般意义的政府”，即抽象意义上所谓的超越国家和阶级、超越人类社会发展阶段的政府。它涵盖了人类社会有史以来的社会管理机构，包括国家机构的政府与非国家机构的政府。它主要凭借法律（纪律）、道德、习俗乃至于风俗，对全社会进行管理。它具有权威的广泛性、成员的非自愿性、暴力的垄断性和权力的合法性等特点。[4](1-4)
第八种是从国家与政府的关系的角度来理解政府。有两种代表性的看法：
其一，认为国家是社会中享有主权的政治组织，而这个政治组织的机关便是政府。也就是说作为国家机关的政府是国家主权的管理者和行使者。管理和行使国家主权是政府的本质。所谓管理国家主权，就是在一个确定的政治、经济与文化的制度框架内，使国家主权得以运行；所谓行使国家主权，就是通过政府的运作，将国家主权固有的影响力表达出来。[5]
其二，认为“国家”与“政府”这两个概念至少有五个方面的不同：“第一，性质及法律地位不同。国家侧重于主权，而政府侧重于治权，强调国家权力的运用和管理过程。国家是本，政府是末。第二，政府与国家意志可以一致但也可以不一致。政府被推翻不等于国家被推翻，相反，这可能是国家意志的体现。所以，国家体现了政治生活连续的一面，政府则体现了变动的一面。第三，形态不同，国家是抽象的，政府是具体的，政府更多涉及到组织结构、管理体制，立法、司法、行政、军事机构及其人员等问题。第四，与领土、人口的关系不同，政府可以与领土、人口分离，但国家不能，故有‘流亡政府’而无‘流亡国家’之说。第五，使用的范围层级不同。国家只能与全国性政权联系在一起。总之，除了政治哲学、外交场合、机构名称外，日常研究和生活中基本上使用‘政府’一词。但在中国政府有广义、狭义之分，日常生活中更多指行政系统。”[6](40)
台湾著名学者杨幼炯也从国家与政府相区别的角度出发，认为“国家是为增进共同目的，满足共同需要，有政治组织的人或团体；政府则是陈述、表示、实现国家意志的代理机关、官吏或组织之总称。政府是国家所必不可少的机关或代理者，但它并不是国家本身，就如一个公司的董事会不是公司的本身一样。国家是一个由人民所组织而成的政治社会，不受外来的统治，对内完全自主。政府就是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关”。[7](322)
第九种是从“治理”的角度，认为政府有传统与现代之分。在传统治理模式下，“政府是统治人民的工具”。但在现代治理模式下，“政府是面向大众的服务机构。”[8]也有的学者虽然没有正面表述“政府是什么”，但是注意到西方“治理”理论引入中国社会后对以往中国社会所持“政府”的见解造成了观念上的冲击，主要表现为三：（1）政府不是绝对理性的，政府也是“经济人”，有其自身利益；（2）政府不是管理公共事务的唯一机构和组织，广大的社会中介组织可以分享政府的部分公共职能，政府不能成为社会资源的垄断者；（3）政府的管理应该引入市场竞争的机制。[9](15)
第十种是从“公共性”的视角出发，认为政府是公共服务机构。比如，樊纲认为：“所谓‘政府’，作为一种公共机构，其‘本份’的职能，说到底简单的一句话就是‘组织和执行公共物品的供给’。”“从逻辑上说（而不是从历史顺序上说），所谓‘政府’，在一定意义上正是根据这样的公共需要而产生的——更严格一点说，政府本身的‘合法性’，正存在于这样的公共需要当中——政府本身是被公众创造出来保护公众权益、调解社会纠纷的社会仲裁人。”[10](12-16)这种看法明显受西方影响。
第十一种是转述西方社会有关政府的看法，有两种角度：
其一是从宪政理论的角度，正如刘军宁所指出的：“经典宪政理论把政府当作一种必要的恶。政府的二重性决定了政府既可能对增进人的福祉、维护人的自由作出实质性的贡献；另一方面，又为专权和滥权提供了许多可乘之机。”[11](21)其二是从经济自由主义的角度，正如盛洪所说：“实际上，也许只有经济自由主义才能理解国家或政府的真正含义。市场交易或个人的经济自由的前提，是受保护的产权，得到维护的交易秩序和对纠纷的有效调解。这些前提，只有在存在着一个政府的情况下才能得到保证，因为政府是一种提供安全、秩序和公正的、具有规模经济的制度安排。”[12](7)
以上就是当代中国社会有关“政府是什么”的认识和理解，总结起来有如下特点：
（1）以广义政府（或宏观政府）为主流，即把政府看作囊括立法、行政、司法等事务的统治、执行与管理机关。
（2）一直没有摆脱“机关”或“机构”论，明显受封建王朝“衙门”观的影响。我们不妨看一下《辞源》中有关“政府”的辞条：“唐宋时称宰相治理政务的处所为政府。《资治通鉴》（215卷)唐天宝二年：‘李林甫领吏部尚书，日在政府，选事悉委侍郎宋遥苗晋卿。’注：‘政府，谓政事堂’。《宋史》（319卷)欧阳修传：‘其在政府，与韩琦同心辅佐，凡兵民官吏财利之要，中书所当知者，集为总目，遇事不复求之有司。’”[1](1339)什么是“政事堂”呢?“唐宋宰相治理政国的处所。唐自武德初，三省长议事于门下省之政事堂。至武后光宅元年裴炎自侍中迁中书令，乃徙政事堂于中书省。开元中，张说为相，又改政事堂号中书门下，后列五房（吏、枢机、兵、户、刑、礼)，下分曹以主众务。宋承唐制，也有政事堂，又称都堂。”[1](1339-1340)这就是说，中国古代把宰相办公的地方称为政府。由于宰相是百官之首，所以这里的“政府”实际上是指中央政府。民间关于“政府”比较流行的说法是“衙门”，而“衙门”的长官经常自称“父母官”。曹沛霖就此指出：“我们对政府的看法始终停留在‘父母官’阶段。”[8](15)
（3）由于长期强调“管人”、“统治”，我们对政府持万能主义的崇拜态度。
（4） 从理论资源来看，长期受制于马克思主义的国家学说，强调政府的阶级性、统治性。
（5）从方法论角度看，侧重历史、现实的描述性分析，缺乏严格的逻辑论证。
二
西方社会对于“政府是什么”的思考，大约可以分为四个时期：
（一）古希腊
古希腊的政治思想家大概没有提出过“政府是什么”的问题。但是，他们无法回避以下两个问题：人类应该生活在一个什么样的共同体之下?应该设计一个什么的制度来运转这个共同体?关于这两个问题的认真探索是由西方政治学鼻祖亚里士多德做出的。
什么是理想的共同体呢?亚里士多德指出：
“我们看到，所有城邦都是某种共同体，所有共同体都是为着某种善而建立的（因为人的一切行为都是为着他们所公认的善)，很显然，由于所有的共同体旨在追求某种善，因而，所有共同体中最崇高、最有权威、包含了一切其他共同体的共同体，所追求的一定是至善。这种共同体就是所谓的城邦或政治共同体。”[13](3)理想的共同体不能仅仅着眼于低级的物质利益，必须追求德性、“至善”。该共同体的统治者在施政的时候务必要认识到：“公正是为政的准绳，因为实施公正可以确定是非曲直，而这就是一个政治共同体秩序的基础。”[14](9)①它还要依靠制度，体现为亚里士多德所说的“政体”。所谓政体“就是对城邦中的各种官职——尤其是拥有最高权力的官职的某种制度或安排。[13](85-86)”这些政体都应该是正宗政体，即“都应以公民共同的利益为着眼点”，“以单纯的正义原则为依据”，而不能“仅仅着眼于统治者的利益”。[14](86)但由于一个城邦的内部构成是复杂的，单一的政体便无法应付，晚年亚里士多德认为应以混合的或均衡的制度来解决。
总的来说，亚里士多德所设想的城邦共同体，必须包含善、公正、规则、公民共同的利益、妥协等要素。也就是有的学者指出的，它应体现独立和自主的精神。[15](190-191)
不过，古希腊世界有一个共同的现象，就是大多数的思想家都厌恶“民主”。我们不要由此就认为思想家们鄙视人民，是为剥削阶级服务的。如果把他们对“善”的期待以及他们对“僭主”的鞭挞结合起来看，正好表明他们对人类本性的潜在怀疑和对强权、暴力的不满。这些都为后世思想家思考如何组织政治生活种下了难能可贵的思想种子。
（二）中世纪
在“黑暗”而漫长的中世纪里，教会并没有完全扼杀人们有关过一个什么样的组织生活的思考。当然，有许多思想的精粹都是在上帝的庇护下进行的。著名的神学思想家托马斯·阿奎那尽管赞赏君主政治，但是他有关政府或统治者必须照顾公共利益的观点是值得深思的：
“假设一个统治者把自由人群体指向群体的公共利益，他的政府就会是正当而公正的，因为它适宜于自由人；但是，如果政府不是为了群体的公共利益，而是为了统治者的私人利益，它就走入了邪路，不会是公正的。”[14](12)
很显然，世俗的政府如果是正当的话，必须引导自由的人们去追逐他们的公共利益，而不是为了他们自己的私人利益。只有这样，一个共同体才可能团结在一起，而不是走向分裂。
中世纪末期也就是向近世过渡的宗教改革时期，著名宗教改革家马丁·路德这样写道：“当政府被赋予太多行动的自由时，后果是不堪设想；但若把它限制得太紧，也是有害的。”[16](21)这是“由于世上的人都是败坏的，并且一千人中也很少有一个真基督徒，若没有法律和政府，人们将会互相吞吃，无人供养他的妻子和孩子，无人自食其力，无人服事神，世界将变成荒漠。所以上帝命定了两种治理权力，属灵的那种是在基督里通过圣灵造就基督徒和主义，而世上的政府约束非基督教和恶人，不管一个人喜欢不喜欢，并迫使他们维持俗世的和平，使其循规蹈矩”。[16](9)马丁·路德的论述告诉我们：政府的存在是必须的，但它又不是完全可信的，因此限制其权力并规范其活动领域同样是必须的。之所以这样，就在于世俗之人随时有作恶的可能。至此，近世的权力制约理论已经呼之欲出了。
（三）近世
在中世纪，政府之所以不可完全信赖，那是因为世俗的人们离完美的神性还有距离。进入近代以后，君权神授的理论受到批判，大多数思想家从自然权利、社会契约论的角度思考政府。
约翰·弥尔顿认为，政府是一种信任，而不是一种占有，暴政理应受到惩罚。惟有好政府才会使权力的行使合法化。他相信，人民首先是为了“安全自由地生活，避免受到暴力和不公正的伤害”，才“加入到一个政治组织中”；[14](91)所以“国王和行政官员的权力显然只是衍生性的，让渡性的，约束性的，由人民为了所有人的共同利益托管给他们的；权力根本上仍然保留在人民中间，要从他们手中夺走权力，除非侵害他们天生的自然权力。”[14](93)人民与政府之间是委托与受托的关系，后来的卢梭极力阐发了这种观点。他说：
“有人认为服从首领时所根据的那种行为绝不是一项契约，这是很有道理的。那完全是一种委托，是一种任用；在那里，他们仅仅是主权者的官吏，是以主权者的名义在行使着主权者所托付给他们的权力，而且只要主权者高兴，他就可以限制、改变和收回这种权力。转让这样一种权利既然是与社会共同体的本性不相容的，所以也就是违反结合的目的的。”[17](77)卢梭还为“政府”下了一个独特的定义：“政府就是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以使两者得以互相适合，它负责执行法律并维护社会的以及政治的自由”。[17](76)
人民主权论者提醒统治者不要忽视人民的声音，就连洛克的理论敌人罗伯特·费尔默也这样说：“如果有一个政府，不感激所有人都认可的‘人民的一致同意’，那么，我发现那样的政府没有理由存在，即使该政府没有脱离大众，亦是如此。”[14](21)洛克认为：“人类天生都是自由、平等和独立的，如不得本人的同意，不能把任何人置于这种状态之外，使受制于另一个人的政治权力。任何人放弃其自然自由并受制于公民社会的种种限制的唯一的方法，是同其他人协议联合组成为一个共同体，以谋它们彼此间的舒适、完全和和平的生活，以便安稳地享受他们的财产并且有更大的保障来防止共同体以外任何人的侵犯”。[18](59)显然，“政治权力”不能滥用，除非它追求的是“公众福利”，因而进行适当的限制是必要的。大卫·休谟明确说：“我的目的不是将人民的一致同意排除在政府的正当基础之外；它在其中有一席之地，也的确是最好、最神圣的政府基础。[14](24-25)”
激进的掘地派思想家杰拉德·温斯坦莱为“政府”下了一个定义：“一般而言，什么是政府?通过遵守特定的法律或法规，审慎而自由地调整地球和人类的举止行为，以便所有的居民都可以在自己出生和成长的土地上享受和平、富足、自由的生活，这就是政府。”[14](172)他说的“所有的居民”，自然包括人民，因此他说的政府必须首要关注人民的利益。
然而，人民是绝对可靠的吗?目睹了法国大革命的思想家埃德蒙·柏克表达了他的担忧：“政府是人类智慧的一项发现，用以提供人类所需要的东西。人类有权要求这些需要由这种智慧提供。在这些需要中，应当把出自公民社会的对充分限制人类激情的需要考虑进来。社会要求的不仅仅是个人的激情应当受到控制，而且在大众和团体中要像在个人中一样，人类的各种爱好应当被抵制，他们的意志应当被控制，他们的激情开始被抑制。惟有来自他们自身以外的力量才能做到这一点，而不是在履行其功能的过程中屈从于本身职责就是克制和征服的意志和那些激情。在这个意义上，人类受到的限制和享有的自由都应当被纳入到他们的权利中。”[14](31)从经验主义出发，即使是“人民的”政府也必须予以控制，因为人民的激情和欲望随时可能毁掉它。
托马斯·潘恩充分发展了上述思想：“社会是由我们的欲望产生的，政府是由我们的邪恶产生的。……社会在各种情况下都是受人欢迎的。但说到政府，即使是在它最好的情况下，也是一件免不了的祸害，而一旦碰上它最坏的时候，它就成了不可容忍的祸害。”[19](2)“这便是政府如何起源和为什么会兴起的原因，也就是说，这是由于人们德行的软弱无力而必须采用的一种恰当的治理方式，由此也回答了政府的意图和目的，那就是自由和安全。”[19](7)
政府存在本身就是人类的罪恶，就是人们德行不足的表现，所以是人类不得已的一种选择。这些闪光的思想，既摧垮了人们对政府的迷恋，又揭示了人类理性的局限。他的思想后来被美国的开国功臣詹姆斯·麦迪逊所吸收：“野心必须用野心来对抗。……用这种方法来控制政府的弊病，可能是对人性的一种耻辱。但是政府本身若不是对人性的最大耻辱，又是什么呢?如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制；但是经验教导人们，必须有辅助性的预防措施。”[20](264)
美国大陆会议通过的基本宪政文件《美国独立宣言》这样写道：“我们认为这些真理是不言而喻的：人人生而平等；他们被告物主赋予某些不可让渡的权利，其中包括生命、自由和追求幸福的权利。为了保障这些权利，他们建立了政府，而政府的正当权利则来自于被统治者的同意。[14](177)”法国大革命的产物《人权和公民权宣言》中做出相似的规定：“任何政治团体都旨在保护人与生俱来、不可动摇的权利。这就是自由、财产、安全和反抗压迫的权利。”[14](139)
既然政府的存在是一种两难，什么样的政府才是好的政府?
功利主义思想家边沁以问答的方式写道：“Q.什么是最好的政府形式?A.极有益于实现政府适宜目标的形式。Q.什么是政府的适宜目标?A.最大多数人的最大幸福。Q.什么是极有益于那个目标的政府形式。A.纯粹的民主制。”[14](106-107)
维托里奥·阿尔菲里则认为：“暴政和公正政府之间的区别，不是既定的法律是否存在（正如有些人愚蠢地宣称的，有些人有敌意地宣称的)，而是在好的政府中，法律不可能得不到实行。”[20](100)托马斯·杰斐逊说：“管的最少的政府就是最好的政府。”[21](40)①约翰·密尔指出：“评价一个政府的好坏，应该根据它对人们的行动，根据它对事情所采取的行动，根据它怎样训练公民，以及如何对待公民，根据它倾向于促使人们进步或是使人民堕落，以及它为人民和依靠人民所做工作的好坏。”[22](29)
如果政府确实败坏了，人民将如何?享利·大卫·梭罗教导人们说：“我完全赞成这一句格言——‘最好的政府掌管最少’；我希望看到，它更其迅速系统地得以实行。我也相信，一旦实行，其最终结果便是如此——‘最好的政府一无所掌’；当人们为此准备停当，这将是他们所能得到的政府。政府充其量是权宜之计；”“每个人都承认革命的权利；这便是说，当政府沦于暴政，或它效力极低、无法忍受，有权拒绝向其效忠。且有权对其反抗。”[23](16-19)梭罗的思想其实来源于《美国独立宣言》：“当任何一种形式的政府变得损害这些目的时，人民就有权利来改变它或废除它，以建立新的政府。新的政府必须建立在这样的原则基础之上，并且按照这样的方式来组织它的权利机构，从而使得在人民看来，这样最能够促进他们的安全和幸福。”[14](177-178)
综观以上论述，我们不难发现，思想家们很少直接回答“政府是什么”的问题。约翰·密尔曾说：“所说的‘自治的政府’亦非每人管治自己的政府，而是每人都被所有其余的人管治的政府。”[23](4)这也没有回答“政府是什么”。无政府主义思想家蒲鲁东认为：“在一个自由的社会里，国家或政府的角色本质上是立法、动议、创造、创新和设立法律；它应当尽可能避免进行行政管理。”[14](117)法国自由主义经济学家弗雷德里克·巴斯夏的回答是：“政府的唯一职责是弘扬正义。”[25](441-442)美国总统亚伯拉罕·林肯强调说：“政府是一个国家的人民为了实现某些目标，通过共同努力而形成的联合体。……政府的立法目标是‘为人民做他们需要但却无法通过个人努力办成、做好的事情。’”[14](32)这些都比较明确地强调了政府的职责。
进入现代以后，许多思想家明确回答了“政府是什么”的问题。
（四）现代
如果说西方近代思想家对政府的理解偏向于规范主义的话，步入现代后就逐渐以经验主义为主导了。
美国著名学者威尔逊教授认为，“政府系国家的机器，它是社会控制的杠杆，而它的官员充任国家的代理者”。英国的《大众百科全书》对政府的界定是：“由政治单位在其管理的范围内制定规则和进行自愿分配的机构”。美国的《科里尔百科全书》写道，“政府是指在一个有组织的社会中执行国家职能的机构或者是执行这些职能的人们”。而美国的《新标准百科全书》将政府界定为“一个民族、一个帝国、一个公国、一个国家、一个城市或其他政治单元中的主要官员组成的政治组织或团体的形式”。[4](6)①《简明不列颠百科全书》指出：“政府是治理国家或社区的政治机构”。它的功能全赖于对“同意”与“强迫”原则作某种程度的综合运用。[26](321)
沃塞曼认为：“政府是一种政治组织，它管两件事：1、制定决定什么人可以获得社会上有价值的东西的规则。2、独立管理社会上合法权力的使用。”[27](8)莱斯利·里普森认为：“政府意味着握有官方职权的人代表国家行使权力。在这个意义上，即使国家还是那个国家，政府则有可能变化。因此，政府还暗含了国家内部统治者与被统治者的区分”。[28](43)迈克尔·罗斯金等人认为：“没有政府的社会就像没有裁判的棒球比赛。……政府扮演着类似裁判员的角色：它下了基本的规则，让每个人都必须遵守。”[21](39)S·E·芬纳却认为，“政府就是制度化了的政治。”[29](382)
对“政府是什么”进行了最完整概括的是《布莱克维尔政治学百科全书》，它主要从三个角度使用政府概念：“就其作为秩序化统治的一种条件而言，政府是国家权威性表现形式。其正式功能包括制订法律、执行和贯彻法律，以及解释和应用法律。”“政府一词还可以指对社会进行统治的方法。”[29](312)“在最广泛的形式上，政府构成了统治制度。这些制度帮助确定统治者彼此之间以及统治者同政治反对派之间、同政府的最重要的运行部门——行政机构中的职业官员之间相互关系的方式”。[29](314)
西方现代社会对“政府是什么”进行的经验性探讨，离不开自然科学的兴起和社会科学的发展。这似乎已经割断了与近世的联系。事实上，关于“政府”的古典理论是进行上述分析的基础。之所以他们不再津津乐道于此，恰恰是因为古典理论已经丰富到了极致。当然，还有不少的思想家流露出了他们思古之幽情。
美国的新教神学家莱因霍尔德·尼布尔说：“一个自由的社会必须真正敬畏作为秩序源泉的政府的原则，但也必须坚持政府的权力应当控制在人民的手中，政府的威严应当部分地源自维护正义的能力。”[14](74)美国新政时代的著名记者李普曼说：“最好的政府是限制人民最少的政府，但同样正确的是：最好的政府也是服务于人民最多的政府。”②美国黑人全国委员会颁布的《美国黑人独立宣言》（1970年7月4日)完全重申的《美国独立宣言》的思想。[14](199)美国学者梅利亚姆说：“政府不只是人民的仆人，而且是一个不能信赖的、靠不住的仆人。”[30](41)布坎南指出：长期以来，人们认为政府是一个公正无私的道德的专制者，它拥有的绝对的职能都是无私地追求社会公共利益的，把社会公共利益的最大化视为行政行为和政府制度的最终目标。[31](35)他还发现，政治活动家们似乎有一种“天然的”倾向去扩展政府行动的范围和规模，去超越任何可以想象的公共界线。①这些实际上是警告世人不要放松对政府的“看管”。罗素对政府存在的两难也深有感受：“一方面，因为政府是必需的……但是，另一方面，政府也会带来权力的不平等。”[32](164)萨托利却用十分肯定的语气写道：“权力属于人民是建立一条关于权力来源和权力合法性的原则，这意味着只有真正自下而上授予的权力，只有表达人民意志的权力，只有以某种得以表达的基本共识为基础的权力，才是正当的权力，……只有当受治者同治者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家，政府为人民存在而不是相反这一点原则时，才有民主制度的存在。”[33](38)
以上对西方社会关于“政府是什么”的理解与分析进行了大致的勾勒，从中可以得出一些规律性的认识：（1）关于政府的产生，基本上是建立在人性假定的根基上；（2）对政府的态度，基本上认为它是不可完全信任的，对它必须尽力防范；（3）政府的权力来自于人民的委托，它必须建立在人民的同意基础上；（4）政府必须把人民的公共利益作为自己的中心目标，实现社会公正，控制自己的欲望；如果趋向败坏，人民就有权变置它。
三
综合以上阐述，我们不难发现，当代中国社会对“政府是什么”的理解，相比于西方表现出明显的差异：
（1）对政府产生的理解明显回避人性的假定与分析；（2）对政府长期秉持信任的态度；（3）尽管确认了政府权力合法性来自于人民，但是对权力的特性认识严重不足，因而对政府权力疏于警惕、防范，乃至于很难落实于制度安排；（4）尽管强调政府为人民服务和官员的公仆地位，但是由于长期侧重于统治，对于社会公共利益与社会公正始终关注不够。
概括地说，这些差异是不同的历史文化传统与现实环境造成的。指出这些差异的目的，不是要当代中国政府改革与建设照搬西方，而是要在对“政府”本身进行深刻理解的基础上对中国政府做出合乎民族特性与时代特色的调整。当下中国社会倡导建立公共服务型政府，就体现了这一点。为了深化中国政府改革与建设，前提性条件就是要始终对“政府是什么”这个“自明性”问题进行追问。我们时刻需要检讨以下四个问题：“（1）政府需要人性理论作为支撑吗?（2）政府奉行的道德准则可靠吗?（3）政府如何保持对权力的敬畏?（4）政府如何安排自己的利益?”只有这样，我们对“政府是什么”的认识，才可能回归到以人为本的基点，真正倾听与回应人民的声音。为此，我们还要时刻扪心自问：我们手中的权力是否真正为人民所用?我们的爱心、责任心与道德热忱是否真正系于人民?我们是否把实现人民的公共利益与社会公正始终作为自己的利益?
总之，“政府是什么”是中国政府改革与建设必须面对的前提性思考。如果政府总是疏于甚至不屑于去问自己是谁，实际上就是不希望“让人人都说清，哪一种政府才能得到他的尊敬”[23](17)，那么它就极有可能造成这样的局面：
“政府只听见自己的声音，它也知道它听见的只是自己的声音，但是它却欺骗自己，似乎听见的是人民的声音，而且要求人民拥护这种自我欺骗。至于人民本身，他们不是在政治上有时陷下迷信有时又什么都不信，就是完全离开国家生活，变成一群只管私人生活的人。”[34](78)
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（责任编辑：适存）