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摘要：自来水行业作为自然垄断行业，具有其自身的技术与经济特征。我国从20世纪90年代末开始对其进行市场化改革，目前已取得了很大的成果，但在改革的过程中，仍然存在不少问题。如何来解决这些问题，使改革能够更加顺利地进行，将是文章要探讨的内容。
关键词：自来水行业 市场化 政府规制
自来水行业的界定是一个复杂的问题，自来水行业是什么？依据不同的标准有各种各样的回答。本文所指的自来水行业主要是供水和排水，是一条由原水、供水、排水、污水处理、及水资源回收利用等形成的产业链。包括水利工程、管道运输、管网建设、水生产、水配送、污水处理等一系列产业结点。
自来水行业的特点
（一）技术特征
从技术特性概括，自来水行业是通过一定的管网系统把自来水输送到终端用户，消费者使用后的污水又通过下水道排污系统流到污水处理厂，因此整个自来水行业具有显著的自然垄断特征。但是自来水行业具有可分性，其生产经营过程可分为：供水、管网输送和排水。其中根据各环节的生产经营特点，只有管网输送具有明显的自然垄断性，同一个地区如果同时存在两套以上的管网系统，则会形成巨大的资源浪费。短期竞争可能会给消费者带来经济利益，但是从长期来看，不利于规模经济的发挥，会导致企业的低效率经营。而供水和排水环节均可不同程度的引进市场竞争。
（二）经济特征
1、自然垄断性。自来水行业具有投资额大、投资回报期长、资产专用性强、沉淀成本大、规模经济显著等特点。因此从技术经济的角度看，自来水行业存在成本劣可加性，表现为：在特定的业务范围内，由一家企业提供一定数量的产品比两家或两家以上的企业提供相同数量的产品更有效率，即具有自然垄断性。
2、水资源的不可替代性，导致了自来水产品的不可替代性。从而使其有别于其他的自然垄断产品，如铁路运输可以被公路、航空等其他的运输产品替代，煤气可被电力等其他的能源产品替代，而自来水产品的不可替代性使其垄断性更强。
3、自来水行业的公益性。水是生命之源，是人类生存和发展不可或缺的物质资源。对于消费者而言，水是生活必需品，不能够因为价格过高而放弃使用。因此，在自来水行业的市场化改革过程中，政府有责任引导和规制企业坚持公益性原则，要求供水主体对全体居民以普遍可承受的价格提供供水服务。同时，水是不可再生资源，当代人在水的生产、使用过程中，要兼顾子孙后代利益，做到既满足当代人生存与发展的需要，又不损害后代人满足需要的能力。
4、网络性。自来水行业的生产、输送、销售具有很强的纵向关系，其中管网输送是核心业务环节，自来水只有通过物理网络输送才能进入消费领域，消费者使用后的污水也必须通过下水道排污系统流回污水处理厂。因此，自来水行业必须拥有完整统一的网络，并实现全程全网的联合作业，才能实现网络的有效协调和高效运行。
5、存在大量的沉淀成本。自来水行业是高度资本密集型的，自来水管道和下水道系统等固定资产都有很长的使用生命周期，一旦资产投入进去，无法在市场变化时及时地把固定资产变现，具有巨大的沉淀成本。同时水厂生产产品的性质单一，设备的专用性强，无法转而生产其他产品。随着人们生活水平的不断提高，为了达到对自来水质量不断提高的要求，要采取新工艺，不断添置新设备，因此自来水行业高沉淀成本的特点更加突出。
6、区域垄断性。一方面，自来水行业必须依存于水资源而存在，而水资源的分布是固定的，不具有流动性。另一方面，自来水行业提供的服务是直接面向用户的，所使用的资源是当地或调配到当地的水资源，只能在工程覆盖的范围内使用和消耗，目前由于技术和成本限制，不可能建立全国范围的供水、排水管网。同时，受水资源、地理位置、经济发展水平等因素的制约，目前我国大部分农村地区没有实行统一供水，城市供水管网被没有实行统一供水的地区分割，因此自来水行业通常采取区域性垄断经营的方式。
7、需求的季节性。自来水的需求具有较强的季节性。在夏季的时候达到最高峰，但是在夏季的时候水资源的供给却是最低水平。但是在冬季，情况却恰好相反。对这种需求与供给的波动性，决定了自来水公司必须按照最大的需求量来设计自来水的生产，以保证居民用水保持正常。
城市自来水行业市场化进程中存在的问题
（一）政府职能未充分转变
政事分离、政企分开是社会主义市场经济发展的必然要求。中国在向社会主义市场经济转型的过程中，原来由计划所控制的资源配置权力逐渐转化为垄断权力，形成行政性垄断，造成竞争与进入的壁垒。垄断依赖的是行政特权，它是计划经济的惯性和官商作风的产物，政府直接进行管理企业。政府在传统模式下的基本职能有直接生产，垄断经营；大量投资，经常补贴；参与定价，监督执行；统一管理，全面负责。在自来水的市场化改革进程中，政府职能的转变已取得了一定的成效，但仍有许多方面未能完全转变过来，如政府的补贴政策还不完善，还有待改进。
（二）政府的规制部门职能交叉
在我国《市政公用事业特许经营管理办法》中，明确规定“国务院建设主管部门负责全国市政公用事业特许经营活动的指导和监督工作”，确定由国家建设部门对特许经营进行管理。而省、自治区建设主管部门负责本行政区域内的市政公用事业特许经营活动的指导和监督工作。同时，规定“直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权（以下简称主管部门），负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。”而事实上，城市水务规制各地却都由水务局负责，这样水务局和建设局在职能上就存在交叉。同时从目前国家颁布的法规可以看出，城市水务规制部门还有物价部门，原来的计委(现在的发展与改革委员会)等政府部门，从而导致规制部门林立，职能交叉。正是这种状况，造成政府规制实践中有利益的问题争着管，利益很少或者没有利益的问题没人管，即部门利益造成了建立在行政垄断基础之上的准入制度规制过度，对民营企业内部事务干涉过度。而现有的垄断企业利用其沉淀成本优势阻碍新企业进入，限制了某些瓶颈产业的快速发展，也为垄断权力的滥用提供了物质基础。这一问题还表现为价格规制和质量规制明显不足，水价任意性较大，尤其是政府的服务职能缺位。
（三）水价机制不合理，无法促进效率提高，且污水水处理费标准较低
我国原来视自来水业为公益事业，一直以来实行低水价政策，但在进行市场化改革之后，水价逐步放开，尤其是征收污水处理费之后，水价上升幅度更快，但是污水处理费的征收标准仍然较低，无法达到保本的水平。水价机制设计也不够合理，目前我国各级的物价部门对水价的制定，基本上是以被规制的自来水企业上报的成本（包括费用）为主要依据的，这种价格制定标准的后果是，自来水公司无动力改进生产设备，提高生产效率，甚至可能存在由于双方信息不对称的缘故，企业虚报成本的现象，导致社会技术进步的情况下，但自来水的价格却在不断地提高。
解决我国自来水行业市场化行业进程中存在问题的对策
（一）充分转变政府职能
要使自来水业的市场化顺利进行，政府要充分转变职能，从强制的行政手段到注重法律监控、经济调节等综合手段，从微观的直接管理到实行宏观调控、特许经营等间接管理，从单一的计划价格到引入竞争、实行政府指导下的市场价格，从管行业转变为管市场，从对企业负责转变为对公众负责、对社会负责，确保社会公众利益的实现和供水企业的发展。具体来讲，政府要逐步从“投资+经营”中退出来，不能继续以供水市场竞争主体的身份去影响市场的效率和公平，在把水厂建设投资和经营管理部分交由市场来完成的同时，政府则重点加强依法行政和自身的服务功能，监督企业为公众提供水质好、压力足的生产和生活用水，为企业提供必要的信息支持，为社会创造和维护公开公正的市场竞争环境。
（二）完善法律法规制度，设立专门的规制机构
从西方发达国家的水务改革和我国产业规制较为成功产业的经验来看，以立法为先导，依法行政，可以减少改革的盲目性。从发展趋势上看，城市水务规制机构普遍由政府行政部门的直接规制向独立、专业化的规制机构方向发展，很多原来采取政监合一或由政府部门直接规制的国家，纷纷分离其政监职能，建立独立的专业性规制机构。
（三）改革水价机制，推进自来水产业的市场化进程
应充分加大水价改革力度，建立符合社会主义市场经济发展要求的水价机形成机制，尽快完善污水处理收费处理制度。要充分发挥水价杠杆对水的需求调节、水资源配置和节水、污水再生方面的作用，促进节水和污水利用。要加大污水处理费的征收管理力度，尽快开征城市污水处理费；已经开征污水处理费的城市，要把污水处理费的征收标准尽快提高的保本微利的水平。全面实行污水处理收费制度，保证城市污水处理产业良性循环发展。但对于弱势群体应当适当减免。
（作者单位：江西财经大学研究生部）
参考文献
[1]王俊豪等.中国自然垄断经营产品管制价格形成机制研究[M].中国经济出版社，2002.
[2]罗永校，田杰芳.浅谈城市公用事业改革[J].科技咨询导报，2007（30）.
[3]邰学爱.我国城市水务民营化进程中的政府规制研究[D].兰州大学，2007.
[4]丰云.公用事业市场化改革中的政府职能转变研究[D].中南大学，2005.
关键词：自来水行业 市场化 政府规制
自来水行业的界定是一个复杂的问题，自来水行业是什么？依据不同的标准有各种各样的回答。本文所指的自来水行业主要是供水和排水，是一条由原水、供水、排水、污水处理、及水资源回收利用等形成的产业链。包括水利工程、管道运输、管网建设、水生产、水配送、污水处理等一系列产业结点。
自来水行业的特点
（一）技术特征
从技术特性概括，自来水行业是通过一定的管网系统把自来水输送到终端用户，消费者使用后的污水又通过下水道排污系统流到污水处理厂，因此整个自来水行业具有显著的自然垄断特征。但是自来水行业具有可分性，其生产经营过程可分为：供水、管网输送和排水。其中根据各环节的生产经营特点，只有管网输送具有明显的自然垄断性，同一个地区如果同时存在两套以上的管网系统，则会形成巨大的资源浪费。短期竞争可能会给消费者带来经济利益，但是从长期来看，不利于规模经济的发挥，会导致企业的低效率经营。而供水和排水环节均可不同程度的引进市场竞争。
（二）经济特征
1、自然垄断性。自来水行业具有投资额大、投资回报期长、资产专用性强、沉淀成本大、规模经济显著等特点。因此从技术经济的角度看，自来水行业存在成本劣可加性，表现为：在特定的业务范围内，由一家企业提供一定数量的产品比两家或两家以上的企业提供相同数量的产品更有效率，即具有自然垄断性。
2、水资源的不可替代性，导致了自来水产品的不可替代性。从而使其有别于其他的自然垄断产品，如铁路运输可以被公路、航空等其他的运输产品替代，煤气可被电力等其他的能源产品替代，而自来水产品的不可替代性使其垄断性更强。
3、自来水行业的公益性。水是生命之源，是人类生存和发展不可或缺的物质资源。对于消费者而言，水是生活必需品，不能够因为价格过高而放弃使用。因此，在自来水行业的市场化改革过程中，政府有责任引导和规制企业坚持公益性原则，要求供水主体对全体居民以普遍可承受的价格提供供水服务。同时，水是不可再生资源，当代人在水的生产、使用过程中，要兼顾子孙后代利益，做到既满足当代人生存与发展的需要，又不损害后代人满足需要的能力。
4、网络性。自来水行业的生产、输送、销售具有很强的纵向关系，其中管网输送是核心业务环节，自来水只有通过物理网络输送才能进入消费领域，消费者使用后的污水也必须通过下水道排污系统流回污水处理厂。因此，自来水行业必须拥有完整统一的网络，并实现全程全网的联合作业，才能实现网络的有效协调和高效运行。
5、存在大量的沉淀成本。自来水行业是高度资本密集型的，自来水管道和下水道系统等固定资产都有很长的使用生命周期，一旦资产投入进去，无法在市场变化时及时地把固定资产变现，具有巨大的沉淀成本。同时水厂生产产品的性质单一，设备的专用性强，无法转而生产其他产品。随着人们生活水平的不断提高，为了达到对自来水质量不断提高的要求，要采取新工艺，不断添置新设备，因此自来水行业高沉淀成本的特点更加突出。
6、区域垄断性。一方面，自来水行业必须依存于水资源而存在，而水资源的分布是固定的，不具有流动性。另一方面，自来水行业提供的服务是直接面向用户的，所使用的资源是当地或调配到当地的水资源，只能在工程覆盖的范围内使用和消耗，目前由于技术和成本限制，不可能建立全国范围的供水、排水管网。同时，受水资源、地理位置、经济发展水平等因素的制约，目前我国大部分农村地区没有实行统一供水，城市供水管网被没有实行统一供水的地区分割，因此自来水行业通常采取区域性垄断经营的方式。
7、需求的季节性。自来水的需求具有较强的季节性。在夏季的时候达到最高峰，但是在夏季的时候水资源的供给却是最低水平。但是在冬季，情况却恰好相反。对这种需求与供给的波动性，决定了自来水公司必须按照最大的需求量来设计自来水的生产，以保证居民用水保持正常。
城市自来水行业市场化进程中存在的问题
（一）政府职能未充分转变
政事分离、政企分开是社会主义市场经济发展的必然要求。中国在向社会主义市场经济转型的过程中，原来由计划所控制的资源配置权力逐渐转化为垄断权力，形成行政性垄断，造成竞争与进入的壁垒。垄断依赖的是行政特权，它是计划经济的惯性和官商作风的产物，政府直接进行管理企业。政府在传统模式下的基本职能有直接生产，垄断经营；大量投资，经常补贴；参与定价，监督执行；统一管理，全面负责。在自来水的市场化改革进程中，政府职能的转变已取得了一定的成效，但仍有许多方面未能完全转变过来，如政府的补贴政策还不完善，还有待改进。
（二）政府的规制部门职能交叉
在我国《市政公用事业特许经营管理办法》中，明确规定“国务院建设主管部门负责全国市政公用事业特许经营活动的指导和监督工作”，确定由国家建设部门对特许经营进行管理。而省、自治区建设主管部门负责本行政区域内的市政公用事业特许经营活动的指导和监督工作。同时，规定“直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权（以下简称主管部门），负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。”而事实上，城市水务规制各地却都由水务局负责，这样水务局和建设局在职能上就存在交叉。同时从目前国家颁布的法规可以看出，城市水务规制部门还有物价部门，原来的计委(现在的发展与改革委员会)等政府部门，从而导致规制部门林立，职能交叉。正是这种状况，造成政府规制实践中有利益的问题争着管，利益很少或者没有利益的问题没人管，即部门利益造成了建立在行政垄断基础之上的准入制度规制过度，对民营企业内部事务干涉过度。而现有的垄断企业利用其沉淀成本优势阻碍新企业进入，限制了某些瓶颈产业的快速发展，也为垄断权力的滥用提供了物质基础。这一问题还表现为价格规制和质量规制明显不足，水价任意性较大，尤其是政府的服务职能缺位。
（三）水价机制不合理，无法促进效率提高，且污水水处理费标准较低
我国原来视自来水业为公益事业，一直以来实行低水价政策，但在进行市场化改革之后，水价逐步放开，尤其是征收污水处理费之后，水价上升幅度更快，但是污水处理费的征收标准仍然较低，无法达到保本的水平。水价机制设计也不够合理，目前我国各级的物价部门对水价的制定，基本上是以被规制的自来水企业上报的成本（包括费用）为主要依据的，这种价格制定标准的后果是，自来水公司无动力改进生产设备，提高生产效率，甚至可能存在由于双方信息不对称的缘故，企业虚报成本的现象，导致社会技术进步的情况下，但自来水的价格却在不断地提高。
解决我国自来水行业市场化行业进程中存在问题的对策
（一）充分转变政府职能
要使自来水业的市场化顺利进行，政府要充分转变职能，从强制的行政手段到注重法律监控、经济调节等综合手段，从微观的直接管理到实行宏观调控、特许经营等间接管理，从单一的计划价格到引入竞争、实行政府指导下的市场价格，从管行业转变为管市场，从对企业负责转变为对公众负责、对社会负责，确保社会公众利益的实现和供水企业的发展。具体来讲，政府要逐步从“投资+经营”中退出来，不能继续以供水市场竞争主体的身份去影响市场的效率和公平，在把水厂建设投资和经营管理部分交由市场来完成的同时，政府则重点加强依法行政和自身的服务功能，监督企业为公众提供水质好、压力足的生产和生活用水，为企业提供必要的信息支持，为社会创造和维护公开公正的市场竞争环境。
（二）完善法律法规制度，设立专门的规制机构
从西方发达国家的水务改革和我国产业规制较为成功产业的经验来看，以立法为先导，依法行政，可以减少改革的盲目性。从发展趋势上看，城市水务规制机构普遍由政府行政部门的直接规制向独立、专业化的规制机构方向发展，很多原来采取政监合一或由政府部门直接规制的国家，纷纷分离其政监职能，建立独立的专业性规制机构。
（三）改革水价机制，推进自来水产业的市场化进程
应充分加大水价改革力度，建立符合社会主义市场经济发展要求的水价机形成机制，尽快完善污水处理收费处理制度。要充分发挥水价杠杆对水的需求调节、水资源配置和节水、污水再生方面的作用，促进节水和污水利用。要加大污水处理费的征收管理力度，尽快开征城市污水处理费；已经开征污水处理费的城市，要把污水处理费的征收标准尽快提高的保本微利的水平。全面实行污水处理收费制度，保证城市污水处理产业良性循环发展。但对于弱势群体应当适当减免。
（作者单位：江西财经大学研究生部）
参考文献
[1]王俊豪等.中国自然垄断经营产品管制价格形成机制研究[M].中国经济出版社，2002.
[2]罗永校，田杰芳.浅谈城市公用事业改革[J].科技咨询导报，2007（30）.
[3]邰学爱.我国城市水务民营化进程中的政府规制研究[D].兰州大学，2007.
[4]丰云.公用事业市场化改革中的政府职能转变研究[D].中南大学，2005.