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摘 要：近几年来，我国各省市普遍推行了低保义工制度，规定在劳动年龄范围内有劳动能力但尚未参加劳动的低保人员必须参与社区义务服务才有资格领取低保资金，这项规定的出台引起了社会各方面的争论。以四川省平昌县城市低保义工制度为蓝本，具体分析了平昌县制度制定和运行中的得失，对制度运行效果作了一个评判，从权利义务和效率公平层面分析了城市低保义工制度的合理性，在此基础上对该制度进一步完善提出了一些建议。
关键词：低保；社区义工；城市低保义工制度；社会救助；四川省平昌县
中图分类号：C91
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2011）15-0058-02
1 城市低保义工制度的争议
1999年9月《城市居民最低生活保障条例》将城市低保救助对象从传统的社会救济对象（三无人员和国家有关政策规定的特殊对象）扩展到更多有实际困难的城市居民，虽然扩大了覆盖面，但是也带来了很多问题，一方面很多不该享受低保的人领取了低保；另一方面出现了“低保懒汉”现象，他们宁愿靠低保救济生存也不愿自己劳动。为了解决这些问题，各地纷纷推出政策，规定在劳动年龄范围内有劳动能力但尚未参加劳动的低保人员必须参与社区义务服务才有资格领取低保资金。这一制度的推行引起了社会各方的争议。
支持者提出该制度体现了权利和义务的对等，是低保人员回馈社会的一种方式；有利于低保人员融入到社区中去，体现自己的价值，增强自己的自信心；有利于减少“低保懒汉”人数，同时将不符合领取条件的人排除出去；这一制度与西方很多国家如美国、澳大利亚的制度不谋而合，符合国际趋势。
反对者的观点则针锋相对，他们认为享受低保是公民的权利而不是恩赐，政府没有权利也不应当强迫他们参加劳动；认为该规定是对低保人员的歧视，会损伤他们的自尊心；提出“低保懒汉”只是少数人，领取“人情保”“关系保”的现象是制度设计的问题，应该从严格资格审查入手，而低保义工制度是仅仅是“头痛医头，脚痛医脚”的做法；该制度有可能会给低保人员增加负担。
2 四川省平昌县城市低保义工制度分析和评价
2.1 制度制定层面
（1）对象限定。
平昌县规定凡男性未满60周岁，女性未满55周岁，身体条件允许的低保人员都要参加公益劳动，这一规定有几个问题：一是只规定了年龄上限没有规定年龄下限，很显然只有劳动年龄范围内的人才应该参与公益劳动，没有规定年龄下限不利于政策执行；二是没有提到“有时间参与公益劳动”和“尚未就业”这两个前提，有的低保人员可能没有就业岗位但是家里有小孩、老人或者病人需要照顾没有时间参与公益劳动，有的低保人员可能自己有就业岗位因此没有多余时间参与公益劳动，显然这些人不应成为制度包括的对象。
值得一提的是，现实情况是非常复杂的，制度设计再周到也有不完善的地方，比如低保人员自己摆摊卖东西，规模小赚钱少，究竟算不算是“尚未就业”的人呢？之所以举这个例子，是为了说明政府在具体认定对象的时候要考虑到低保对象的具体情况，不能简单的一刀切。
（2）时间要求。
参加社区义工是为了回馈社会，体现自身价值，在时间上应当适中，太少体现不出作用，太多则会给低保人员造成过多的负担，甚至引起他们的不满，因此规定一个合理的时间是很重要的。
平昌县规定的是每人每年不少于30小时的劳动时间，每月参加劳动两次，应该说这个要求是很容易达到的，在制度推行初期，可以按这个较低的标准试行，当制度推行了一段时间后，则应当根据具体情况适当增加时间要求，以达到让低保对象回馈社会，服务社会的目的。
（3）奖惩措施。
奖惩措施是体现制度威慑力的部分，社区义工制度暗含了不参与义工劳动就不能领取低保金的惩罚措施。如第一部分提到的，很多反对该制度的人的理由也在这里：他们认为低保作为一项社会救助制度应当是公民的一项权利，不应当有附加条件。他们认为强制低保对象参加义务劳动把低保制度由权利变成了恩赐。
我认为这种说法是有欠妥当的，因为从总体上说，权利和义务总是对等的。之所以在社会救助制度中不强调权利和义务的对等性，是因为一般认为接受救助的对象没有能力承担相应的义务，如果不给他们救助，他们就很有可能无法生存下去，但是如果前提变化了呢？如果他们有能力有时间来承担义务，并且承担这项义务本身不会影响他们生存下去的能力，是不是应当让他们来承担这项义务呢？我认为答案是肯定的，因为这不仅有利于不同情况的接受救助的对象之间的公平（主要是有劳动能力但未参加劳动的人和没有劳动能力的人），也有利于社会福利的最大化。因此，只要合理限定了低保义工对象，低保义工制度的惩罚措施就是合理的。
从奖励措施来看，也是合理的，因为这一方面可以使有限的工作资源得到最优的配置（表现最优的义工一般工作能力也很强），另一方面也可以激励低保对象服务社区的积极性。
2.2 制度运行层面
按照规定，每一个参加义工的低保对象，以其所属居委会为单位进行登记，填写《平昌县城市低保对象义工服务登记表》，颁发《城市低保对象参加义务劳动记录簿》，用于记录低保对象参加义工服务的时间、地点、内容以及完成质量等。这就把具体工作落实到了每一个居委会，有利于管理好每一个低保对象的义工服务工作；缺陷是没有建立严格的责任制，有可能出现弄虚作假、敷衍了事的行为。
2.3 制度效果层面
（1）减少不符合领取低保资格的人领取低保的现象，提高保障标准。
家庭经济调查及收入排查是我国低保工作的首要难题。低保义工制度没有出台的时候，一些不符合领取资格的人可以通过托关系、走后门的方式领取“人情保”、“关系保”，但是由于多了参加义工的限制，无疑是增加了一道审核门槛，有利于减少道德风险，减少骗保行为。使更多应该得到低保保障的人得到保障，而且由于领取人数的减少，有可能提高保障标准。
（2）减少“低保懒汉”的人数，低保义工制度成为这类人出去工作的推力。
之所以推行低保义工制度，一个很大的原因就是出现了很多“低保懒汉”，他们宁愿领取低保也不愿出去工作，成为社会的寄生虫，这类人的存在会造成效率和公平的双重损失，也是目前低保制度的一个困境之一。
“低保义工制度”使这些人被迫参加劳动，他们很可能因为这个原因选择进入劳动力市场，依靠自己的劳动生活，这对于解决社会保障中普遍存在的“贫困陷阱”“失业陷阱”也有借鉴意义。
（3）有利于低保人员建立社会责任感，融入到社区中去。
我们都知道，低保人员处于社会最底层，他们的生活状况可能因此陷入封闭、无助的境地，失去生活的信心，让低保人员参与社区义务劳动，可以让他们重新认识到自己的价值，为社区的发展做出自己的一份贡献，增加自己和社区的联系，增强自己的自信心。
（4）体现“人人为我，我为人人”的和谐社会思想，有利于建立良好的社会氛围。
将参加义务劳动作为领取低保的前提条件，不仅不是一种歧视，而是体现“人人为我，我为人人”的和谐社会思想，作为一个社会人，我们既从社会上得到各种资源维持自己的生活、获得发展的机会，也应当为社会作出贡献。
现在迫切需要的就是宣传这种思想，让更多的人认识和认同这一点，不要再把低保义工制度当作一种歧视性政策。在此我们可以借鉴国外的制度，比如澳大利亚、新西兰政府实施的“为救济金而工作项目”、“社区工作项目”，明确低收入家庭做义工的范围项目及时间要求。
3 城市低保义工制度总体合理性分析
以上结合平昌县城市低保义工制度所做的分析，还停留在制度层面，这里则主要从权利和义务、效率和公平层面对这一制度的合理性进行分析。
3.1 从权利和义务层面
从社会保障传统上讲，社会救助经历了从济贫法传统到现代救助制度的演变。济贫法宣扬了这样一种观念，贫困是穷人自己的错，因此，社会救助制度不是一种社会保障权利，而仅仅是一种“公共慈善”。因此，接受救助的穷人必须强制劳动。这一阶段强调义务不强调权利。现代救助制度则认识到造成贫困的原因是多方面的，因此接受救助是公民的一种权利，一般认为，社会救助制度的一大特征是权利和义务的不对等。
我认为，低保义工制度是社会救助制度的又一重大发展，它很好的将权利和义务二者结合了起来，打破了以往认为社会救助只讲权利不讲义务的弊端，它有利于解决社会保障制度的两大难题：“贫困陷阱”和“失业陷阱”。当然，强调义务也不是对所有人都要强调，而是对有劳动能力和劳动时间的低保对象应该要求他们履行义务。
3.2 从效率和公平层面
从公平层面来说，低保义工制度有利于维持社会的比较公平。这种比较公平是指穷人之间的比较公平，包括有劳动能力但不参加劳动的低保人员和没有劳动能力的低保人员之间的公平，低保人员和没有低保的穷人之间的公平，“低保懒汉”和其他低保户之间的公平。
从效率层面来讲，主要是纳税人的钱是否得到了最充分最有效地利用问题。低保义工制度让社会总福利增加，是一种帕累托优化，体现了效率的原则。
综合以上论述，我认为城市低保义工制度符合权利和义务的要求，符合效率和公平的考虑，从总体上说具有合理性。
4 城市低保义工制度完善建议及展望
上文第二部分和第三部分分析了制度的合理性，但是，正如第二部分分析的一样，城市低保义工制度在制度制定和运行方面还不完善，为了使该制度进一步得到完善，提出以下几点建议：
（1）把城市低保义工制度和职业培训、职业介绍等结合起来，帮助低保人员脱离贫困状态。
低保制度给予低保对象的是资金支持，但毕竟资金支持是有限度的，并不能保证低保对象走出贫困状态，所谓“授人以鱼，不如授人以渔”，因此应当将低保制度与职业培训、职业介绍结合起来，使低保人员早日走出贫困状态。社区义工制度可以增强低保人员的工作能力，可以在社区义工制度中增加职业培训的内容，提高低保人员的就业能力。
（2）科学合理界定低保义工对象，体现人文关怀。
低保义工对象除了符合在劳动年龄范围内、有劳动能力、尚未就业三个条件外，还应该考虑其家庭因素，确定是否有足够的劳动时间，对于家中有危重病人或者有小孩需要照顾的就不应当强制其劳动，以免给贫困家庭增加负担。主管机关在判定对象时应当认真对待，对于确实有困难的给予照顾，同时要防止弄虚作假的情况出现。
（3）加强引导，合理界定公益活动内容。
为了避免制度执行过程中相关管理机构借社区义工名义让义工参与非公益活动，为自己单位或者个人谋利的情况出现，应当合理界定公益活动内容，并要求管理机构对公益活动项目进行公示，接受社会的监督。
（4）试点城市低保义工制度，摸索经验，在此基础上推广至全国。逐渐使其走上法制化和规范化的轨道。
由上面的分析，我们得出了城市社区义工制度具有相当的合理性，应当在全国范围内推广，但是这一制度目前并没有得到社会上大多数人的赞同，因此建议在现阶段选取几个城市进行试点，摸索经验，寻求大多数人的理解和认同，在此基础上推广至全国。并在制度较为成熟的时候立法，将其纳入法制化和规范化管理的轨道。
参考文献
［1］李道荣.低保政策“负效应”思考［J］.社会工作：实务版，2011，（1）.
［2］孙珑.几个城市低保难题的应对之策［J］.社区，2007，（22）.
［3］吴红缨.“低保富翁”——低保制度的悖论［J］.中国社会导刊，2006，（14）.
［4］钟仁耀.社会救助与社会福利［M］.上海：第二版.上海财经大学出版社，2009，（8）.
关键词：低保；社区义工；城市低保义工制度；社会救助；四川省平昌县
中图分类号：C91
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2011）15-0058-02
1 城市低保义工制度的争议
1999年9月《城市居民最低生活保障条例》将城市低保救助对象从传统的社会救济对象（三无人员和国家有关政策规定的特殊对象）扩展到更多有实际困难的城市居民，虽然扩大了覆盖面，但是也带来了很多问题，一方面很多不该享受低保的人领取了低保；另一方面出现了“低保懒汉”现象，他们宁愿靠低保救济生存也不愿自己劳动。为了解决这些问题，各地纷纷推出政策，规定在劳动年龄范围内有劳动能力但尚未参加劳动的低保人员必须参与社区义务服务才有资格领取低保资金。这一制度的推行引起了社会各方的争议。
支持者提出该制度体现了权利和义务的对等，是低保人员回馈社会的一种方式；有利于低保人员融入到社区中去，体现自己的价值，增强自己的自信心；有利于减少“低保懒汉”人数，同时将不符合领取条件的人排除出去；这一制度与西方很多国家如美国、澳大利亚的制度不谋而合，符合国际趋势。
反对者的观点则针锋相对，他们认为享受低保是公民的权利而不是恩赐，政府没有权利也不应当强迫他们参加劳动；认为该规定是对低保人员的歧视，会损伤他们的自尊心；提出“低保懒汉”只是少数人，领取“人情保”“关系保”的现象是制度设计的问题，应该从严格资格审查入手，而低保义工制度是仅仅是“头痛医头，脚痛医脚”的做法；该制度有可能会给低保人员增加负担。
2 四川省平昌县城市低保义工制度分析和评价
2.1 制度制定层面
（1）对象限定。
平昌县规定凡男性未满60周岁，女性未满55周岁，身体条件允许的低保人员都要参加公益劳动，这一规定有几个问题：一是只规定了年龄上限没有规定年龄下限，很显然只有劳动年龄范围内的人才应该参与公益劳动，没有规定年龄下限不利于政策执行；二是没有提到“有时间参与公益劳动”和“尚未就业”这两个前提，有的低保人员可能没有就业岗位但是家里有小孩、老人或者病人需要照顾没有时间参与公益劳动，有的低保人员可能自己有就业岗位因此没有多余时间参与公益劳动，显然这些人不应成为制度包括的对象。
值得一提的是，现实情况是非常复杂的，制度设计再周到也有不完善的地方，比如低保人员自己摆摊卖东西，规模小赚钱少，究竟算不算是“尚未就业”的人呢？之所以举这个例子，是为了说明政府在具体认定对象的时候要考虑到低保对象的具体情况，不能简单的一刀切。
（2）时间要求。
参加社区义工是为了回馈社会，体现自身价值，在时间上应当适中，太少体现不出作用，太多则会给低保人员造成过多的负担，甚至引起他们的不满，因此规定一个合理的时间是很重要的。
平昌县规定的是每人每年不少于30小时的劳动时间，每月参加劳动两次，应该说这个要求是很容易达到的，在制度推行初期，可以按这个较低的标准试行，当制度推行了一段时间后，则应当根据具体情况适当增加时间要求，以达到让低保对象回馈社会，服务社会的目的。
（3）奖惩措施。
奖惩措施是体现制度威慑力的部分，社区义工制度暗含了不参与义工劳动就不能领取低保金的惩罚措施。如第一部分提到的，很多反对该制度的人的理由也在这里：他们认为低保作为一项社会救助制度应当是公民的一项权利，不应当有附加条件。他们认为强制低保对象参加义务劳动把低保制度由权利变成了恩赐。
我认为这种说法是有欠妥当的，因为从总体上说，权利和义务总是对等的。之所以在社会救助制度中不强调权利和义务的对等性，是因为一般认为接受救助的对象没有能力承担相应的义务，如果不给他们救助，他们就很有可能无法生存下去，但是如果前提变化了呢？如果他们有能力有时间来承担义务，并且承担这项义务本身不会影响他们生存下去的能力，是不是应当让他们来承担这项义务呢？我认为答案是肯定的，因为这不仅有利于不同情况的接受救助的对象之间的公平（主要是有劳动能力但未参加劳动的人和没有劳动能力的人），也有利于社会福利的最大化。因此，只要合理限定了低保义工对象，低保义工制度的惩罚措施就是合理的。
从奖励措施来看，也是合理的，因为这一方面可以使有限的工作资源得到最优的配置（表现最优的义工一般工作能力也很强），另一方面也可以激励低保对象服务社区的积极性。
2.2 制度运行层面
按照规定，每一个参加义工的低保对象，以其所属居委会为单位进行登记，填写《平昌县城市低保对象义工服务登记表》，颁发《城市低保对象参加义务劳动记录簿》，用于记录低保对象参加义工服务的时间、地点、内容以及完成质量等。这就把具体工作落实到了每一个居委会，有利于管理好每一个低保对象的义工服务工作；缺陷是没有建立严格的责任制，有可能出现弄虚作假、敷衍了事的行为。
2.3 制度效果层面
（1）减少不符合领取低保资格的人领取低保的现象，提高保障标准。
家庭经济调查及收入排查是我国低保工作的首要难题。低保义工制度没有出台的时候，一些不符合领取资格的人可以通过托关系、走后门的方式领取“人情保”、“关系保”，但是由于多了参加义工的限制，无疑是增加了一道审核门槛，有利于减少道德风险，减少骗保行为。使更多应该得到低保保障的人得到保障，而且由于领取人数的减少，有可能提高保障标准。
（2）减少“低保懒汉”的人数，低保义工制度成为这类人出去工作的推力。
之所以推行低保义工制度，一个很大的原因就是出现了很多“低保懒汉”，他们宁愿领取低保也不愿出去工作，成为社会的寄生虫，这类人的存在会造成效率和公平的双重损失，也是目前低保制度的一个困境之一。
“低保义工制度”使这些人被迫参加劳动，他们很可能因为这个原因选择进入劳动力市场，依靠自己的劳动生活，这对于解决社会保障中普遍存在的“贫困陷阱”“失业陷阱”也有借鉴意义。
（3）有利于低保人员建立社会责任感，融入到社区中去。
我们都知道，低保人员处于社会最底层，他们的生活状况可能因此陷入封闭、无助的境地，失去生活的信心，让低保人员参与社区义务劳动，可以让他们重新认识到自己的价值，为社区的发展做出自己的一份贡献，增加自己和社区的联系，增强自己的自信心。
（4）体现“人人为我，我为人人”的和谐社会思想，有利于建立良好的社会氛围。
将参加义务劳动作为领取低保的前提条件，不仅不是一种歧视，而是体现“人人为我，我为人人”的和谐社会思想，作为一个社会人，我们既从社会上得到各种资源维持自己的生活、获得发展的机会，也应当为社会作出贡献。
现在迫切需要的就是宣传这种思想，让更多的人认识和认同这一点，不要再把低保义工制度当作一种歧视性政策。在此我们可以借鉴国外的制度，比如澳大利亚、新西兰政府实施的“为救济金而工作项目”、“社区工作项目”，明确低收入家庭做义工的范围项目及时间要求。
3 城市低保义工制度总体合理性分析
以上结合平昌县城市低保义工制度所做的分析，还停留在制度层面，这里则主要从权利和义务、效率和公平层面对这一制度的合理性进行分析。
3.1 从权利和义务层面
从社会保障传统上讲，社会救助经历了从济贫法传统到现代救助制度的演变。济贫法宣扬了这样一种观念，贫困是穷人自己的错，因此，社会救助制度不是一种社会保障权利，而仅仅是一种“公共慈善”。因此，接受救助的穷人必须强制劳动。这一阶段强调义务不强调权利。现代救助制度则认识到造成贫困的原因是多方面的，因此接受救助是公民的一种权利，一般认为，社会救助制度的一大特征是权利和义务的不对等。
我认为，低保义工制度是社会救助制度的又一重大发展，它很好的将权利和义务二者结合了起来，打破了以往认为社会救助只讲权利不讲义务的弊端，它有利于解决社会保障制度的两大难题：“贫困陷阱”和“失业陷阱”。当然，强调义务也不是对所有人都要强调，而是对有劳动能力和劳动时间的低保对象应该要求他们履行义务。
3.2 从效率和公平层面
从公平层面来说，低保义工制度有利于维持社会的比较公平。这种比较公平是指穷人之间的比较公平，包括有劳动能力但不参加劳动的低保人员和没有劳动能力的低保人员之间的公平，低保人员和没有低保的穷人之间的公平，“低保懒汉”和其他低保户之间的公平。
从效率层面来讲，主要是纳税人的钱是否得到了最充分最有效地利用问题。低保义工制度让社会总福利增加，是一种帕累托优化，体现了效率的原则。
综合以上论述，我认为城市低保义工制度符合权利和义务的要求，符合效率和公平的考虑，从总体上说具有合理性。
4 城市低保义工制度完善建议及展望
上文第二部分和第三部分分析了制度的合理性，但是，正如第二部分分析的一样，城市低保义工制度在制度制定和运行方面还不完善，为了使该制度进一步得到完善，提出以下几点建议：
（1）把城市低保义工制度和职业培训、职业介绍等结合起来，帮助低保人员脱离贫困状态。
低保制度给予低保对象的是资金支持，但毕竟资金支持是有限度的，并不能保证低保对象走出贫困状态，所谓“授人以鱼，不如授人以渔”，因此应当将低保制度与职业培训、职业介绍结合起来，使低保人员早日走出贫困状态。社区义工制度可以增强低保人员的工作能力，可以在社区义工制度中增加职业培训的内容，提高低保人员的就业能力。
（2）科学合理界定低保义工对象，体现人文关怀。
低保义工对象除了符合在劳动年龄范围内、有劳动能力、尚未就业三个条件外，还应该考虑其家庭因素，确定是否有足够的劳动时间，对于家中有危重病人或者有小孩需要照顾的就不应当强制其劳动，以免给贫困家庭增加负担。主管机关在判定对象时应当认真对待，对于确实有困难的给予照顾，同时要防止弄虚作假的情况出现。
（3）加强引导，合理界定公益活动内容。
为了避免制度执行过程中相关管理机构借社区义工名义让义工参与非公益活动，为自己单位或者个人谋利的情况出现，应当合理界定公益活动内容，并要求管理机构对公益活动项目进行公示，接受社会的监督。
（4）试点城市低保义工制度，摸索经验，在此基础上推广至全国。逐渐使其走上法制化和规范化的轨道。
由上面的分析，我们得出了城市社区义工制度具有相当的合理性，应当在全国范围内推广，但是这一制度目前并没有得到社会上大多数人的赞同，因此建议在现阶段选取几个城市进行试点，摸索经验，寻求大多数人的理解和认同，在此基础上推广至全国。并在制度较为成熟的时候立法，将其纳入法制化和规范化管理的轨道。
参考文献
［1］李道荣.低保政策“负效应”思考［J］.社会工作：实务版，2011，（1）.
［2］孙珑.几个城市低保难题的应对之策［J］.社区，2007，（22）.
［3］吴红缨.“低保富翁”——低保制度的悖论［J］.中国社会导刊，2006，（14）.
［4］钟仁耀.社会救助与社会福利［M］.上海：第二版.上海财经大学出版社，2009，（8）.