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重庆“最牛钉子户”事件，暴露出法律在现实面前的扭曲
一处已经被挖成十米多深坑的工地中央，孤零零矗立着一栋二层小楼，犹如大海中的一个孤岛……
随着一组题为“史上最牛钉子户”的图片在互联网上广为流传，近日，重庆市九龙坡区杨家坪鹤兴路17号的被拆迁户——杨武、吴苹夫妇，便成为国人乃至海外媒体热议的话题。随着当地法院3月19日一纸强制拆迁通知发出，杨家二层小楼的命运更为社会关注。
截至《财经》发稿，距法院强拆通知的最后期限——3月22日已经过去了整整八天，杨家小楼仍然耸立着。一起拆迁与反拆迁的民事纠纷，上升为司法权威与民权保护的直接冲突。
祸端：拆迁法律程序倒置
拆迁前的重庆市九龙坡区鹤兴路，是一条远近闻名的商业街。
吴苹告诉《财经》记者，这座成为焦点的小楼，是他丈夫杨武的父亲自有的，上世纪50年代私房改造的时候被公有化；80年代落实政策，房子又发还给杨武的父亲，后转到杨武名下。1992年底，杨家对房子进行了翻修，由原来的木质结构翻修成砖混的临街的营业房，并办理了房产证和土地使用权证。
也就在当年底，重庆南隆房地产开发公司（下称重庆南隆）与政府签订协议，拿到了鹤兴路该片区的旧城改造项目。据九龙坡区房管部门介绍，鹤兴路片区80％的房屋系上世纪四五十年代修建，年久失修，火灾隐患严重。
不过，由于资金原因，鹤兴路片区一直未能拆迁，且一停就是11年。直到2004年，重庆南隆与重庆智润置业有限公司（下称重庆智润）签署联建协议。此后，重庆正升置业有限公司（下称重庆正升）也加入该项目开发。动迁从此重新启动。
开发商之一重庆智润常务副总经理廖建明告诉《财经》记者，鹤兴路片区的拆迁从2004年9月5日正式启动，开发商办理了拆迁许可证。该片区原有住户281家，拆迁启动后，开发商“一户户地”同住户谈补偿，陆续签了协议。只有杨武一家没有签协议，所以房子至今还没有拆。
重庆九龙坡区城市房屋拆迁工程处赵荣华主任在接受媒体采访时曾公开表示，该项目的拆迁是合法的，“根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第7条、《重庆市城市房屋拆迁管理条例》第10条的规定，项目业主取得了国土、规划等部门的批准文件，落实了拆迁补偿安置资金和制定了拆迁补偿安置方案，向拆迁行政主管部门提出了申请，经审查后，依法取得了房屋拆迁许可证。”
但据《财经》记者了解，《重庆市城市房屋拆迁管理条例》第10条，同国务院《城市房屋拆迁管理条例》第7条，却存有不一致之处。
国务院《城市房屋拆迁管理条例》第7条规定：申领房屋拆迁许可证，应当持有建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案，并办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。
《重庆市城市房屋拆迁管理条例》第10条与上述大致相同，但在“土地使用权批准文件”上有区别。相关规定称，申领房屋拆迁许可证，应当持有建设项目立项批准文件、建设用地规划许可证、建设用地批准书、拆迁计划和补偿安置方案（含安置房使用功能及质量），以及办理存款业务的金融机构出具的不少于拆迁补偿安置所需资金总额百分之七十的专项资金证明。
很显然，这部1999年通过、2002年进行过修订的重庆市地方法规，在土地使用权上始终强调的是“建设用地批准书”，而法律地位高于地方法规的国务院行政法规于2001年通过，明确规定申领房屋拆迁许可证涉及土地权的文件应为“国有土地使用权文件”。两者之间显然是有差别的。而根据《立法法》相关规定，地方法规与国务院法规相违背者应视为无效。
廖建明在接受《财经》记者采访时承认，从获得项目到拆迁启动，开发商方面至今并不拥有国有土地使用权证。他表示：“如果我们有，那块土地权属就是我们的了，没必要跟拆迁户谈了。”
不过，据《财经》记者了解，开发商与政府有关部门就这个地块签订了土地有偿使用合同，缴纳了土地出让金，并获得了“建设用地批准书”，从而“合法”获得了拆迁许可证。
在鹤兴路开发片区，很多住户和杨家一样，原来也拥有自己的土地使用权证。拆迁启动以来，开发商通过一家一户逐一谈判并达成协议，已取得这个开发片区除了杨家的土地使用权证。如果开发商和杨家也能达成协议，取得杨家的土地使用权证，便可以到土地部门注销原来各房主的土地使用权证，从而办理自己的土地使用权证。
据《财经》记者了解，这种情况在重庆当地其实相当普遍，很多拆迁项目也都是这样操作的。但这样的做法显然违反了法律规定。
2004年8月修订的《中华人民共和国土地管理法》第12条明确规定，“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”第13条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”第58条规定：如存在“为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”情形，可以“由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”。
这意味着，现行的合规拆迁程序应该是：由土地管理部门先根据《土地管理法》第58条的规定，征收或者收回住户的国有土地使用权，然后才能同开发商签订“国有土地有偿使用合同”；开发商据此方能申请拆迁许可证，此后再进行拆迁。
但在实践中，这样的法律程序被倒置了。长期代理拆迁案件的律师王才亮告诉《财经》记者，重庆当地土地管理部门没有收回杨武、吴苹一家的国有土地使用权，却又收了开发商的钱，让开发商有偿开发这片土地，属于“一女两嫁”。
王才亮承认，这种情况在全国各地其实很普遍，几乎每个省都有。
困局：司法裁判缺乏实质审查
沿着倒置的程序轨道，重庆九龙坡区鹤兴路拆迁自2004年9月启动后，与全国大多数类似的拆迁项目一样，本来一帆风顺。可是，由于杨武、吴苹夫妇这个“钉子户”的出现，鹤兴路拆迁变成了中国城市拆迁历史上罕见的案例。
2004年10月后，由于没有达成协议拒绝搬迁，吴苹家被断水断电，小楼的四周被开发商挖出十米多的深坑，成了“孤岛”。《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》曾明确规定：“严禁采取停水、停电、停气、停暖、阻断交通等手段，强迫被拆迁居民搬迁。”
2005年2月，开发商要求九龙坡区房管局裁决杨家限期搬迁。根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第16条的规定，拆迁人与被拆迁人或拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，在经多次协商未果的情况下，拆迁人应根据相关规定向房屋拆迁行政主管部门提出了行政裁决申请。
今年1月11日，九龙坡区房管局下达了九龙裁[2007]1号拆迁行政裁决书。其中依据《重庆市城市房管拆迁管理条例》，要求杨家在收到裁决书之日起15日内搬迁，交付房屋。
但此后杨家仍未搬迁。九龙坡区房管局遂于2月1日向九龙坡区法院提起《先予强制拆迁申请书》，此案进入司法程序。因为根据《国务院城市拆迁管理条例》第17条、《重庆市城市房管拆迁管理条例》第18条的规定，在行政机关依照条例规定作出裁决的搬迁期限内，被拆迁人当事人逾期拒绝履行的，由作出裁决的机关申请法院强制拆迁。
九龙坡区法院受案后组成合议庭，于3月19日召开司法强拆听证会，当庭作出《非诉行政执行裁定书》，随即送达了《限期履行通知》。法院认为，九龙坡区房管局申请执行的行政裁决书“事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，无超越职权和滥用职权的行为”，因此责令杨家在2007年3月22日前履行该行政裁决书所确定的义务，即自行搬迁；逾期不履行，法院将按有关法律规定办理。
据《财经》记者了解，法院在裁定书中表明，作出裁定的依据，是最高法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第94条的规定，即“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行”。
但同样是该司法解释，其第91条规定，“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当提交申请执行书、据以执行的行政法律文书、证明该具体行政行为合法的材料和被执行人财产状况以及其他必须提交的材料”；第95条规定，被申请执行的具体行政行为若“明显缺乏法律依据的”，“人民法院应当裁定不准予执行”。
显然，九龙坡房管局申请法院强制执行的裁决，是依据《重庆市城市房管拆迁管理条例》，该条例和国务院《城市房管拆迁管理条例》及《中华人民共和国土地管理法》是有冲突的。而法院的裁定，并没有就此做出实质审查。
法院的裁定并未让杨家屈服。吴苹在3月19日裁定发出当天便拒绝签字。随着3月22日最后时限迫近，21日下午，房主杨武爬进了自己早已不住的房子。当着大批围观群众和众多从全国各地赶来的记者，杨武夫妇在楼顶上升起了一面国旗，并打出一幅横幅，上书“公民的合法的私有财产不受侵犯！”
求解：制度改进和法律完善
目前，重庆“史上最牛钉子户”事件为万众瞩目。
“从法院做出强制拆迁的裁定之日起，这一事件就不再是简单的拆迁纠纷，而演变成了司法权威与民权保护之间的法治两难选择。”北京大学教授、行政法学博士生导师姜明安接受《财经》记者采访时指出，这一事件能否妥善解决，事关重大。
姜明安认为，如果法院简单进行强拆，有可能造成对公民财产权利的违法剥夺——毕竟有事实表明，杨家至今还拥有完整、合法的房屋所有权和土地使用权。而开发商获得拆迁许可证，以及房管部门做出限期搬迁的行政裁决，均应以开发商取得相应土地使用权为前提条件。九龙坡区法院对此事实未审查和认定，即对房管部门的裁决予以支持，其裁定显然是不公正的。
但是，如果因质疑法院的裁定不公正就不执行，司法权威又从何建立？“如果司法判决、裁定都因为被质疑不公正而面临不被服从和抵制的危险，建立法治社会的基础就将荡然无存了。”姜明安说。
姜明安认为，事件发展到这个地步，无论下一步怎么做都可能有风险，既要保护民权，又要维护司法权威，必须同时协调好这两种价值。此种协调不仅仅关系到解决这一个案，而且关系到我们未来的法治社会构建。我们应该反思此案中暴露出的种种漏洞，及时进行制度的改进和法律的完善。
就此案涉及的法律关系，姜明安为记者做了具体的剖析。他认为，僵局首先起源于九龙坡区政府有关部门。在未收回杨家所在的鹤兴路片区原住户的土地使用权的情况下，政府就把整个片区的开发权出售给开发商。应该说，这种未经合法收回就出售私人土地使用权的行为，是不具备法律效力的。
由此，政府有关部门给开发商颁发拆迁许可证，严格地说并不合法，该拆迁许可证自然不具有法律效力；继之，九龙坡区房地产管理局做出的行政裁决书，自然也难言合法和有效；相应地，法院依据以上前提做出的裁定，又如何合理，并让杨家心悦诚服地执行？
姜明安认为，“解铃还需系铃人”。如果确实是九龙坡区法院的强拆裁定忽视了杨家至今拥有合法、有效房屋所有权和土地使用权的事实，其裁定存在瑕疵，法院应立即启动自我纠错机制，由法院院长提交审判委员会决定重新审查和裁定；或由上级法院指令原裁判法院重新审查和裁定。只有这样，才能既维护法院自身的司法权威，又体现公平正义和保护民权。
《财经》记者获悉，3月23日，吴苹已经向重庆市高级法院提出了申诉。重庆高院目前尚未做出正式答复。
3月30日下午，九龙坡区法院在新闻媒体通气会上表示，如果杨家在4月10日前不履行拆迁，将择日强拆。
一处已经被挖成十米多深坑的工地中央，孤零零矗立着一栋二层小楼，犹如大海中的一个孤岛……
随着一组题为“史上最牛钉子户”的图片在互联网上广为流传，近日，重庆市九龙坡区杨家坪鹤兴路17号的被拆迁户——杨武、吴苹夫妇，便成为国人乃至海外媒体热议的话题。随着当地法院3月19日一纸强制拆迁通知发出，杨家二层小楼的命运更为社会关注。
截至《财经》发稿，距法院强拆通知的最后期限——3月22日已经过去了整整八天，杨家小楼仍然耸立着。一起拆迁与反拆迁的民事纠纷，上升为司法权威与民权保护的直接冲突。
祸端：拆迁法律程序倒置
拆迁前的重庆市九龙坡区鹤兴路，是一条远近闻名的商业街。
吴苹告诉《财经》记者，这座成为焦点的小楼，是他丈夫杨武的父亲自有的，上世纪50年代私房改造的时候被公有化；80年代落实政策，房子又发还给杨武的父亲，后转到杨武名下。1992年底，杨家对房子进行了翻修，由原来的木质结构翻修成砖混的临街的营业房，并办理了房产证和土地使用权证。
也就在当年底，重庆南隆房地产开发公司（下称重庆南隆）与政府签订协议，拿到了鹤兴路该片区的旧城改造项目。据九龙坡区房管部门介绍，鹤兴路片区80％的房屋系上世纪四五十年代修建，年久失修，火灾隐患严重。
不过，由于资金原因，鹤兴路片区一直未能拆迁，且一停就是11年。直到2004年，重庆南隆与重庆智润置业有限公司（下称重庆智润）签署联建协议。此后，重庆正升置业有限公司（下称重庆正升）也加入该项目开发。动迁从此重新启动。
开发商之一重庆智润常务副总经理廖建明告诉《财经》记者，鹤兴路片区的拆迁从2004年9月5日正式启动，开发商办理了拆迁许可证。该片区原有住户281家，拆迁启动后，开发商“一户户地”同住户谈补偿，陆续签了协议。只有杨武一家没有签协议，所以房子至今还没有拆。
重庆九龙坡区城市房屋拆迁工程处赵荣华主任在接受媒体采访时曾公开表示，该项目的拆迁是合法的，“根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第7条、《重庆市城市房屋拆迁管理条例》第10条的规定，项目业主取得了国土、规划等部门的批准文件，落实了拆迁补偿安置资金和制定了拆迁补偿安置方案，向拆迁行政主管部门提出了申请，经审查后，依法取得了房屋拆迁许可证。”
但据《财经》记者了解，《重庆市城市房屋拆迁管理条例》第10条，同国务院《城市房屋拆迁管理条例》第7条，却存有不一致之处。
国务院《城市房屋拆迁管理条例》第7条规定：申领房屋拆迁许可证，应当持有建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案，并办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。
《重庆市城市房屋拆迁管理条例》第10条与上述大致相同，但在“土地使用权批准文件”上有区别。相关规定称，申领房屋拆迁许可证，应当持有建设项目立项批准文件、建设用地规划许可证、建设用地批准书、拆迁计划和补偿安置方案（含安置房使用功能及质量），以及办理存款业务的金融机构出具的不少于拆迁补偿安置所需资金总额百分之七十的专项资金证明。
很显然，这部1999年通过、2002年进行过修订的重庆市地方法规，在土地使用权上始终强调的是“建设用地批准书”，而法律地位高于地方法规的国务院行政法规于2001年通过，明确规定申领房屋拆迁许可证涉及土地权的文件应为“国有土地使用权文件”。两者之间显然是有差别的。而根据《立法法》相关规定，地方法规与国务院法规相违背者应视为无效。
廖建明在接受《财经》记者采访时承认，从获得项目到拆迁启动，开发商方面至今并不拥有国有土地使用权证。他表示：“如果我们有，那块土地权属就是我们的了，没必要跟拆迁户谈了。”
不过，据《财经》记者了解，开发商与政府有关部门就这个地块签订了土地有偿使用合同，缴纳了土地出让金，并获得了“建设用地批准书”，从而“合法”获得了拆迁许可证。
在鹤兴路开发片区，很多住户和杨家一样，原来也拥有自己的土地使用权证。拆迁启动以来，开发商通过一家一户逐一谈判并达成协议，已取得这个开发片区除了杨家的土地使用权证。如果开发商和杨家也能达成协议，取得杨家的土地使用权证，便可以到土地部门注销原来各房主的土地使用权证，从而办理自己的土地使用权证。
据《财经》记者了解，这种情况在重庆当地其实相当普遍，很多拆迁项目也都是这样操作的。但这样的做法显然违反了法律规定。
2004年8月修订的《中华人民共和国土地管理法》第12条明确规定，“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”第13条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”第58条规定：如存在“为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”情形，可以“由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”。
这意味着，现行的合规拆迁程序应该是：由土地管理部门先根据《土地管理法》第58条的规定，征收或者收回住户的国有土地使用权，然后才能同开发商签订“国有土地有偿使用合同”；开发商据此方能申请拆迁许可证，此后再进行拆迁。
但在实践中，这样的法律程序被倒置了。长期代理拆迁案件的律师王才亮告诉《财经》记者，重庆当地土地管理部门没有收回杨武、吴苹一家的国有土地使用权，却又收了开发商的钱，让开发商有偿开发这片土地，属于“一女两嫁”。
王才亮承认，这种情况在全国各地其实很普遍，几乎每个省都有。
困局：司法裁判缺乏实质审查
沿着倒置的程序轨道，重庆九龙坡区鹤兴路拆迁自2004年9月启动后，与全国大多数类似的拆迁项目一样，本来一帆风顺。可是，由于杨武、吴苹夫妇这个“钉子户”的出现，鹤兴路拆迁变成了中国城市拆迁历史上罕见的案例。
2004年10月后，由于没有达成协议拒绝搬迁，吴苹家被断水断电，小楼的四周被开发商挖出十米多的深坑，成了“孤岛”。《国务院办公厅关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》曾明确规定：“严禁采取停水、停电、停气、停暖、阻断交通等手段，强迫被拆迁居民搬迁。”
2005年2月，开发商要求九龙坡区房管局裁决杨家限期搬迁。根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第16条的规定，拆迁人与被拆迁人或拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，在经多次协商未果的情况下，拆迁人应根据相关规定向房屋拆迁行政主管部门提出了行政裁决申请。
今年1月11日，九龙坡区房管局下达了九龙裁[2007]1号拆迁行政裁决书。其中依据《重庆市城市房管拆迁管理条例》，要求杨家在收到裁决书之日起15日内搬迁，交付房屋。
但此后杨家仍未搬迁。九龙坡区房管局遂于2月1日向九龙坡区法院提起《先予强制拆迁申请书》，此案进入司法程序。因为根据《国务院城市拆迁管理条例》第17条、《重庆市城市房管拆迁管理条例》第18条的规定，在行政机关依照条例规定作出裁决的搬迁期限内，被拆迁人当事人逾期拒绝履行的，由作出裁决的机关申请法院强制拆迁。
九龙坡区法院受案后组成合议庭，于3月19日召开司法强拆听证会，当庭作出《非诉行政执行裁定书》，随即送达了《限期履行通知》。法院认为，九龙坡区房管局申请执行的行政裁决书“事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，无超越职权和滥用职权的行为”，因此责令杨家在2007年3月22日前履行该行政裁决书所确定的义务，即自行搬迁；逾期不履行，法院将按有关法律规定办理。
据《财经》记者了解，法院在裁定书中表明，作出裁定的依据，是最高法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第94条的规定，即“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行”。
但同样是该司法解释，其第91条规定，“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当提交申请执行书、据以执行的行政法律文书、证明该具体行政行为合法的材料和被执行人财产状况以及其他必须提交的材料”；第95条规定，被申请执行的具体行政行为若“明显缺乏法律依据的”，“人民法院应当裁定不准予执行”。
显然，九龙坡房管局申请法院强制执行的裁决，是依据《重庆市城市房管拆迁管理条例》，该条例和国务院《城市房管拆迁管理条例》及《中华人民共和国土地管理法》是有冲突的。而法院的裁定，并没有就此做出实质审查。
法院的裁定并未让杨家屈服。吴苹在3月19日裁定发出当天便拒绝签字。随着3月22日最后时限迫近，21日下午，房主杨武爬进了自己早已不住的房子。当着大批围观群众和众多从全国各地赶来的记者，杨武夫妇在楼顶上升起了一面国旗，并打出一幅横幅，上书“公民的合法的私有财产不受侵犯！”
求解：制度改进和法律完善
目前，重庆“史上最牛钉子户”事件为万众瞩目。
“从法院做出强制拆迁的裁定之日起，这一事件就不再是简单的拆迁纠纷，而演变成了司法权威与民权保护之间的法治两难选择。”北京大学教授、行政法学博士生导师姜明安接受《财经》记者采访时指出，这一事件能否妥善解决，事关重大。
姜明安认为，如果法院简单进行强拆，有可能造成对公民财产权利的违法剥夺——毕竟有事实表明，杨家至今还拥有完整、合法的房屋所有权和土地使用权。而开发商获得拆迁许可证，以及房管部门做出限期搬迁的行政裁决，均应以开发商取得相应土地使用权为前提条件。九龙坡区法院对此事实未审查和认定，即对房管部门的裁决予以支持，其裁定显然是不公正的。
但是，如果因质疑法院的裁定不公正就不执行，司法权威又从何建立？“如果司法判决、裁定都因为被质疑不公正而面临不被服从和抵制的危险，建立法治社会的基础就将荡然无存了。”姜明安说。
姜明安认为，事件发展到这个地步，无论下一步怎么做都可能有风险，既要保护民权，又要维护司法权威，必须同时协调好这两种价值。此种协调不仅仅关系到解决这一个案，而且关系到我们未来的法治社会构建。我们应该反思此案中暴露出的种种漏洞，及时进行制度的改进和法律的完善。
就此案涉及的法律关系，姜明安为记者做了具体的剖析。他认为，僵局首先起源于九龙坡区政府有关部门。在未收回杨家所在的鹤兴路片区原住户的土地使用权的情况下，政府就把整个片区的开发权出售给开发商。应该说，这种未经合法收回就出售私人土地使用权的行为，是不具备法律效力的。
由此，政府有关部门给开发商颁发拆迁许可证，严格地说并不合法，该拆迁许可证自然不具有法律效力；继之，九龙坡区房地产管理局做出的行政裁决书，自然也难言合法和有效；相应地，法院依据以上前提做出的裁定，又如何合理，并让杨家心悦诚服地执行？
姜明安认为，“解铃还需系铃人”。如果确实是九龙坡区法院的强拆裁定忽视了杨家至今拥有合法、有效房屋所有权和土地使用权的事实，其裁定存在瑕疵，法院应立即启动自我纠错机制，由法院院长提交审判委员会决定重新审查和裁定；或由上级法院指令原裁判法院重新审查和裁定。只有这样，才能既维护法院自身的司法权威，又体现公平正义和保护民权。
《财经》记者获悉，3月23日，吴苹已经向重庆市高级法院提出了申诉。重庆高院目前尚未做出正式答复。
3月30日下午，九龙坡区法院在新闻媒体通气会上表示，如果杨家在4月10日前不履行拆迁，将择日强拆。