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当前，随科教兴国战略的实施和依法治国方略的确立，依法治校已成为党和政府管理教育的基本方针。高等院校的依法治校必须依照宪法和法律来治理，从法律制度上保证高等教育路线、方针在学校的贯彻执行。当前，依法治校在理论与实践中尚存在许多问题，因而，从理论上对此问题加以厘清，从实践上正确推行依法治校无疑有重大意义。本文拟就高校依法治校有关问题作初步探讨。
一、高校依法治校存在的问题
（一）现行教育法制体系不完善
21世纪信息社会和知识经济时代对发展教育、培养人才提出了更新，更高的要求，同时，随着依法治国方略的进一步推进，随着教育法制建设向纵深发展，现有的教育法制体系还存在诸多不完善之处，致使一些教育行为处于无法可依状态，从而影响到治教水平的提高。
1.从教育法律法规的横向覆盖面上看，其立法体系尚不宽泛和完整。如《民办教育法》、《成人教育法》、《教育经费法》等一些亟待出台的重要法律尚未制定和颁布。如近年来，学生在校受到伤害的案件日渐增多。由于目前我国还缺少处理学校事故的比较明确的法律法规，学校、教师应怎样承担法律责任尚无具体的规定，因此司法判决中随意性较大，以致学校不堪其忧。
2.从教育法律法规的纵向结构来看，尚未形成一个内容和谐、形式统一的有机整体。一个以教育基本法律、教育行政法规、地方教育法规、部门教育规章和地方教育规章组成的层次明确，脉络清晰的立法体系尚待进一步形成。例如，国家颁布了《高等教育法》，尚需出台《高等教育法实施细则》与之相配套，并且还需对各个法律关系的职责、经费投入、教师工资、基本建设等重大问题做出明确的规定。从教育实践来看，仅凭一部《高等教育法》难以真正全面规范高等教育的行为。同时，从教育的承办者——学校来说，还未建立起完善的、与国家法律法规以及地方法规规章制度相适应的校内规章制度，一些与国家教育法律法规以及地方教育法规规章相抵触的规章制度尚需进一步清理、修订。
3.高校自身在制定管理规范的程序存在瑕疵。制度的生命在于其相对的科学性、规范性与稳定性，而规范性、稳定性的属性都是建立在科学性的基础之上的。而一些高校在制定规章制度的过程中存在着如下问题：制定学校规章制度的机构不明，学校的每一个具体职能部门都能制定规章制度；教代会不能真正行使职权，由于缺乏明确的机构内部的合议机制，结果只能是要么“合而不议”，要么是“合而议不成”。
（二）高校办学自主权尚未落实到位，习惯以行政手段代替法律手段
长期以来，教育归属于国家行政管理部门统抓统管，行政管理部门依靠政策、文件规定来管理教育，学校依政策、文件、规定来实施教育，行政管理部门及教育部门习惯了这种思维方式和管理模式，因而对高校自主权能的发挥极其不利。教育的举办者往往超越行政管理权限对教育承办者的自主权进行干预，如因担心下放文凭发放权会降低文凭的含金量，而由教育主管部门统一管理毕业文凭的现象。教育的举办者宁可损害教育承办者的办学自主权，运用行政手段来调控和管理教育，而不是从如何完善教育法律法规上着手规范教育行为。
（三）高校内部管理体制不适应教育发展需要
高校内部管理体制的核心是机构设置及其权力的划分。高校内部的权力构成主要包括学术权力、行政权力、学生权利等。行政权力主要体现在高校的各级管理层中，组织赋予管理层相应的职责的权力。在我国，“官本位”思想影响深远，行政权力在社会生活中发挥很大的作用，教育机构也不例外。建国以来，高校事实上是被当作政府机关的附属单位来管理的，高校自身也是以行政模式来组织和运转的，这就形成了我国高校行政为主导的管理体制。进而形成了一个怪圈：一方面高校抱怨政府主管部门管得过多过死，办学自主权落实不到位；另一方面高校内部又出现了行政权力自觉或不自觉地取代学术权力，忽略和压制学生权利的现象。高校制定的一些内部管理制度，在涉及学生的某些基本权利和义务时，往往对权利作限制性的规定，对义务作增加性的规定。比如自设罚款等行政处罚；将本科生的毕业资格或学位资格与大学英语四级统考成绩挂钩；对考试作弊学生按退学处理等。如果因此发生纠纷乃至诉讼，学校难免陷入被动并承担败诉风险。
二、高校推进依法治校的措施
随着我国依法治国进程的不断加快，教育法制建设及其实践运作作为法治国家建设的重要方面，也应得到进一步的加强和完善。
（一）健全教育法律法规体系建设，提高立法质量
1.就教育法律法规的横向覆盖面而言，立法机关应根据教育改革发展的实际需要，补充制定部分全国性的配套教育法律或将现行教育法规上升为法律，以适应当前教育改革实践的需要，填补教育法律法规体系中存在的空白点。
2.就教育法律法规的纵向覆盖面而言，应加快建立教育法律、教育行政法规、地方性教育法规和教育规章或法律的实施细则等具有不同等级效力的教育法体系，形成一个配套的立法解释和司法解释体系，使教育法形成一个完整的切实可行的整体。特别是要加强地方教育立法的进度，各地区应根据当地经济、文化、教育发展的实际情况，因地制宜地制定地方法规，对于教育工作中国家尚未立法予以规范的热点难点问题，可依据法律确立的原则，根据地方实际制定暂行规定，使之成为国家教育立法的有益补充。
3.提高教育立法的质量，增强立法的系统性、针对性和可操作性。坚持严密细致的立法原则，同时对已有的教育法律法规应根据形势的变化和不同历史阶段的实际情况予以审核，按法定程序及时做出必要修改，尽量保持法律法规体系的协调性、衔接性和统一性，避免下位法与上位法的抵触。
（二）依法维护高校的办学自主权
《高等教育法》第三十条对高等院校的办学自主权作了原则规定，即高校自批准设立之日起取得法人资格。这一规定表明，高校是一个相对独立的办学实体。作为法人应依法享有自主权，实现自我约束，也意味着在社会主义市场经济条件下，高校的生存与发展以及办学质量实行竞争取胜。在民事活动中校长作为法定代表人有权维护办学自主权的各类权益。高校的办学自主权是指以政府办学为主条件的自主权，是国家对高等教育的宏观管理与高校本身的内部民主管理并举条件下的自主权，是接受政府的监督、支持条件下的自主权。我国的《高等教育法》第33条对办学自主权的条件也做了严格限制，高校行使办学自主权利必须根据社会需求、办学条件、国家规定的办学规模进行。高校一方面要积极行使和依法维护办学自主权，另一方面也要争取政府的帮助，协调扩大自主权。
同时，作为高校管理主体的政府，在高校的办学自主权问题上，也必须履行自己的法定义务。政府不能把依法保障高校的办学自主权的责任与“以政府办学为主”的责任混同，凡是法律、法规规定的以政府办学为主的责任，必须由政府实施，如财政拨款，保证国家举办的高等教育经费的逐年增长，保证稳定的办学经费来源，不得抽回其投入的办学资金，规定高校年经费开支和筹措基本原则等。这些方面都是政府的法定职责，政府没有按规定执行的属于违法行为，在高校的依法治校过程中，政府就要依法保护高校的合法权益，履行自己的法定职责。同时，政府要明确作为举办者、管理者与学校的权利义务关系，依法下放权力，改革对高校事务管得过多、过细的情况。属于政府的职责范围，政府没有执行的，高校可以依法申诉。我国目前对政府在这一方面的责任没有明确规定处理程序，可以考虑由国家立法，规定诉讼程序，解决高校与政府之间在上述方面的责任关系。
（三）高校内部管理部门实行依法行政
依法行政是依法治国的中心环节，与法治相对立的“长官意志”主要针对行政长官而言，类似行政长官的高校管理人员是人治还是法治，是“为政在法”还是“为政在人”，其决定因素在于学校的管理部门能否依法行政。在高校的依法治校过程中要防止“权威治校”代替法律治校。高校的管理工作固然需要渊博的知识，强烈的责任心、事业心、奉献精神、求实精神等，但是如果缺少社会主义法治观念，其管理工作就会偏离社会主义办学方向。超越法律规定的职权范围谈事业心、责任心是官本位的表现。高校的管理工作应凭借行政组织的规范化，行政行为的规范化，行政监督的规范化，实现行政管理工作的统一性、连续性、稳定性，以保障高校的办学秩序、教育教学秩序和科研秩序正常化。
我国《高等教育法》的颁布为高校的内部管理提供了行政法律依据。《高等教育法》第十一条规定，高校“实行民主管理”，民主管理的实质就是要依照法律制约行政权力。学校的行政管理部门依法接受广大教职工的监督，充分发挥教职工代表大会的作用也是依法行政的重要内容。依法行政是实现高校管理工作的科学化、法律化的主要途径。《高等教育法》规定的各类学业标准，招生制度、学位制度，教师职务制度以及学校各类人才的自聘、晋升、奖励和处分制度，都必须在法定范围内实现管理科学化。管理工作科学化要求学校所制定的各项规章制度与国家的法律、法规相吻合，在依法治校过程中，高校内部管理部门的“依法行政”对于高校教师依法从教、履行法律规定的义务具有带头作用、榜样作用。
（作者单位：重庆师范大学）
一、高校依法治校存在的问题
（一）现行教育法制体系不完善
21世纪信息社会和知识经济时代对发展教育、培养人才提出了更新，更高的要求，同时，随着依法治国方略的进一步推进，随着教育法制建设向纵深发展，现有的教育法制体系还存在诸多不完善之处，致使一些教育行为处于无法可依状态，从而影响到治教水平的提高。
1.从教育法律法规的横向覆盖面上看，其立法体系尚不宽泛和完整。如《民办教育法》、《成人教育法》、《教育经费法》等一些亟待出台的重要法律尚未制定和颁布。如近年来，学生在校受到伤害的案件日渐增多。由于目前我国还缺少处理学校事故的比较明确的法律法规，学校、教师应怎样承担法律责任尚无具体的规定，因此司法判决中随意性较大，以致学校不堪其忧。
2.从教育法律法规的纵向结构来看，尚未形成一个内容和谐、形式统一的有机整体。一个以教育基本法律、教育行政法规、地方教育法规、部门教育规章和地方教育规章组成的层次明确，脉络清晰的立法体系尚待进一步形成。例如，国家颁布了《高等教育法》，尚需出台《高等教育法实施细则》与之相配套，并且还需对各个法律关系的职责、经费投入、教师工资、基本建设等重大问题做出明确的规定。从教育实践来看，仅凭一部《高等教育法》难以真正全面规范高等教育的行为。同时，从教育的承办者——学校来说，还未建立起完善的、与国家法律法规以及地方法规规章制度相适应的校内规章制度，一些与国家教育法律法规以及地方教育法规规章相抵触的规章制度尚需进一步清理、修订。
3.高校自身在制定管理规范的程序存在瑕疵。制度的生命在于其相对的科学性、规范性与稳定性，而规范性、稳定性的属性都是建立在科学性的基础之上的。而一些高校在制定规章制度的过程中存在着如下问题：制定学校规章制度的机构不明，学校的每一个具体职能部门都能制定规章制度；教代会不能真正行使职权，由于缺乏明确的机构内部的合议机制，结果只能是要么“合而不议”，要么是“合而议不成”。
（二）高校办学自主权尚未落实到位，习惯以行政手段代替法律手段
长期以来，教育归属于国家行政管理部门统抓统管，行政管理部门依靠政策、文件规定来管理教育，学校依政策、文件、规定来实施教育，行政管理部门及教育部门习惯了这种思维方式和管理模式，因而对高校自主权能的发挥极其不利。教育的举办者往往超越行政管理权限对教育承办者的自主权进行干预，如因担心下放文凭发放权会降低文凭的含金量，而由教育主管部门统一管理毕业文凭的现象。教育的举办者宁可损害教育承办者的办学自主权，运用行政手段来调控和管理教育，而不是从如何完善教育法律法规上着手规范教育行为。
（三）高校内部管理体制不适应教育发展需要
高校内部管理体制的核心是机构设置及其权力的划分。高校内部的权力构成主要包括学术权力、行政权力、学生权利等。行政权力主要体现在高校的各级管理层中，组织赋予管理层相应的职责的权力。在我国，“官本位”思想影响深远，行政权力在社会生活中发挥很大的作用，教育机构也不例外。建国以来，高校事实上是被当作政府机关的附属单位来管理的，高校自身也是以行政模式来组织和运转的，这就形成了我国高校行政为主导的管理体制。进而形成了一个怪圈：一方面高校抱怨政府主管部门管得过多过死，办学自主权落实不到位；另一方面高校内部又出现了行政权力自觉或不自觉地取代学术权力，忽略和压制学生权利的现象。高校制定的一些内部管理制度，在涉及学生的某些基本权利和义务时，往往对权利作限制性的规定，对义务作增加性的规定。比如自设罚款等行政处罚；将本科生的毕业资格或学位资格与大学英语四级统考成绩挂钩；对考试作弊学生按退学处理等。如果因此发生纠纷乃至诉讼，学校难免陷入被动并承担败诉风险。
二、高校推进依法治校的措施
随着我国依法治国进程的不断加快，教育法制建设及其实践运作作为法治国家建设的重要方面，也应得到进一步的加强和完善。
（一）健全教育法律法规体系建设，提高立法质量
1.就教育法律法规的横向覆盖面而言，立法机关应根据教育改革发展的实际需要，补充制定部分全国性的配套教育法律或将现行教育法规上升为法律，以适应当前教育改革实践的需要，填补教育法律法规体系中存在的空白点。
2.就教育法律法规的纵向覆盖面而言，应加快建立教育法律、教育行政法规、地方性教育法规和教育规章或法律的实施细则等具有不同等级效力的教育法体系，形成一个配套的立法解释和司法解释体系，使教育法形成一个完整的切实可行的整体。特别是要加强地方教育立法的进度，各地区应根据当地经济、文化、教育发展的实际情况，因地制宜地制定地方法规，对于教育工作中国家尚未立法予以规范的热点难点问题，可依据法律确立的原则，根据地方实际制定暂行规定，使之成为国家教育立法的有益补充。
3.提高教育立法的质量，增强立法的系统性、针对性和可操作性。坚持严密细致的立法原则，同时对已有的教育法律法规应根据形势的变化和不同历史阶段的实际情况予以审核，按法定程序及时做出必要修改，尽量保持法律法规体系的协调性、衔接性和统一性，避免下位法与上位法的抵触。
（二）依法维护高校的办学自主权
《高等教育法》第三十条对高等院校的办学自主权作了原则规定，即高校自批准设立之日起取得法人资格。这一规定表明，高校是一个相对独立的办学实体。作为法人应依法享有自主权，实现自我约束，也意味着在社会主义市场经济条件下，高校的生存与发展以及办学质量实行竞争取胜。在民事活动中校长作为法定代表人有权维护办学自主权的各类权益。高校的办学自主权是指以政府办学为主条件的自主权，是国家对高等教育的宏观管理与高校本身的内部民主管理并举条件下的自主权，是接受政府的监督、支持条件下的自主权。我国的《高等教育法》第33条对办学自主权的条件也做了严格限制，高校行使办学自主权利必须根据社会需求、办学条件、国家规定的办学规模进行。高校一方面要积极行使和依法维护办学自主权，另一方面也要争取政府的帮助，协调扩大自主权。
同时，作为高校管理主体的政府，在高校的办学自主权问题上，也必须履行自己的法定义务。政府不能把依法保障高校的办学自主权的责任与“以政府办学为主”的责任混同，凡是法律、法规规定的以政府办学为主的责任，必须由政府实施，如财政拨款，保证国家举办的高等教育经费的逐年增长，保证稳定的办学经费来源，不得抽回其投入的办学资金，规定高校年经费开支和筹措基本原则等。这些方面都是政府的法定职责，政府没有按规定执行的属于违法行为，在高校的依法治校过程中，政府就要依法保护高校的合法权益，履行自己的法定职责。同时，政府要明确作为举办者、管理者与学校的权利义务关系，依法下放权力，改革对高校事务管得过多、过细的情况。属于政府的职责范围，政府没有执行的，高校可以依法申诉。我国目前对政府在这一方面的责任没有明确规定处理程序，可以考虑由国家立法，规定诉讼程序，解决高校与政府之间在上述方面的责任关系。
（三）高校内部管理部门实行依法行政
依法行政是依法治国的中心环节，与法治相对立的“长官意志”主要针对行政长官而言，类似行政长官的高校管理人员是人治还是法治，是“为政在法”还是“为政在人”，其决定因素在于学校的管理部门能否依法行政。在高校的依法治校过程中要防止“权威治校”代替法律治校。高校的管理工作固然需要渊博的知识，强烈的责任心、事业心、奉献精神、求实精神等，但是如果缺少社会主义法治观念，其管理工作就会偏离社会主义办学方向。超越法律规定的职权范围谈事业心、责任心是官本位的表现。高校的管理工作应凭借行政组织的规范化，行政行为的规范化，行政监督的规范化，实现行政管理工作的统一性、连续性、稳定性，以保障高校的办学秩序、教育教学秩序和科研秩序正常化。
我国《高等教育法》的颁布为高校的内部管理提供了行政法律依据。《高等教育法》第十一条规定，高校“实行民主管理”，民主管理的实质就是要依照法律制约行政权力。学校的行政管理部门依法接受广大教职工的监督，充分发挥教职工代表大会的作用也是依法行政的重要内容。依法行政是实现高校管理工作的科学化、法律化的主要途径。《高等教育法》规定的各类学业标准，招生制度、学位制度，教师职务制度以及学校各类人才的自聘、晋升、奖励和处分制度，都必须在法定范围内实现管理科学化。管理工作科学化要求学校所制定的各项规章制度与国家的法律、法规相吻合，在依法治校过程中，高校内部管理部门的“依法行政”对于高校教师依法从教、履行法律规定的义务具有带头作用、榜样作用。
（作者单位：重庆师范大学）