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摘要：本文阐述了我国生态补偿的立法现状，分析了生态补偿存在的法律体系不健全等问题和不足，并就完善我国生态补偿立法提出了建议。
关键词：美丽中国；生态补偿；立法体系
中图分类号：D92
文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2013）03-0179-02
在我国日趋严峻的环境资源形势下，为了建设“美丽中国”，必须制定生态补偿法，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，以实现中华民族的永续发展。
一、我国生态补偿立法的现状
（一）我国《宪法》对生态环境的保护作了明确规定。2004年修正后的《宪法》第10条、13条规定，突出了公共利益与私人利益之间的协调，肯定了补偿机制在法律调整中的地位。《宪法》的上述规定，以国家根本大法的形式确定了环境资源保护、防治污染这一基本国策，并为生态补偿提供了宪法基石。《宪法》作为最高位阶的法律，对生态补偿及生态法律制度各种规范的适用和解释具有重大指导意义。
（二）综合性生态环境法。综合性生态环境法既包括全国性的生态、环境、资源综合调整法律、法规，也包括区域性的生态环境综合调整法律、法规。从其内容和功能看，综合性生态环境法联结着环境和资源，对生态补偿功能发挥具有重要意义。我国的《环境保护法》，也是生态补偿制度的基本法，主要内容是关于污染防治方面的规定，对自然资源和生态环境的保护规定过于粗略，不够具体，实践中难以起到综合调整的作用。
（三）单行生态环境立法。自然资源保护法是一个综合性的概念，它由各种资源法所组成，主要包括：土地资源保护法、水资源保护法、海洋资源保护法、湿地资源保护法、渔业资源保护法、森林资源保护法、草原资源保护法、野生动植物资源保护法、矿产资源保护法以及一些特殊的区域环境保护法等。这些规定涉及生态补偿资金的筹集来源、补偿主体、补偿标准、补偿对象等方面。
（四）其他生态环境保护的相关规定。行政法中有关生态环境保护规定。民法有关生态环境保护规定主要表现为：对环境侵权的民事诉讼时效加以修正，以保障受害人的赔偿请求权；在环境侵害的民事救济上同时适用赔偿损害、排除侵害多种方式等。刑法有关生态环境保护规定主要表现为：增设危害环境罪；重构犯罪因果关系；确认法人犯罪；规定对环境侵害的刑事责任等。此外，其他生态环境保护的相关规定还包括生态环境保护的法律解释，以及国际条约中的生态环境保护规定等，这些都可以是生态补偿制度的法律依据。
二、我国生态补偿立法的问题和不足
尽管我国已初步建立了由国家立法和地方立法共同构成的环境法律体系，但是现有生态环境立法比较零散、不全面、适用性不强，缺乏系统而明确的基本原则和法律措施规定。
（一）法律体系不健全
《环境保护法》是我国环境保护领域的基本法，但是它偏重于对污染的防治，没有将生态环境保护行为所产生的应当予以补偿的情形纳入其中，没有从根本上全面发挥生态补偿的作用。目前有关生态补偿的法律规定散见于各种单行法中，我国尚未对生态补偿进行统一立法。尽管在单行法律法规中体现了生态补偿的理念，但由于《宪法》和《环境保护法》中缺乏对生态补偿明确的规定，使得生态补偿缺乏一个自上而下效力等级的法律体系，不利于生态补偿工作的开展。从立法现状可以看出，每个单行法只涉及某一个或某一类生态要素的生态补偿问题，对生态补偿的规定缺乏统一性、完整性。
（二）缺乏下位法的规定
一些自然资源法中，对生态补偿做出了原则性的规定，法律依据是明确的，但是补偿的法定办法、程序却是模糊的、甚至是空缺的。由于缺乏下位法的具体规定，实际执行中于法无据，以致生态补偿难以落到实处。例如，《森林法》已明确规定“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。”但是所称的“具体办法”至今没有真正成型，造成各地在理解、执行上的不一致，影响了生态效益补偿基金的使用效益，从而使生态补偿难以落到实处。
（三）相关法律制度不配套
目前，我国已经初步建立起由国家立法和地方各级立法共同构成的环境法律体系，但在涉及生态补偿的法律规定方面，由于立法目的的不同，存在着不协调和缺乏一致性等问题。例如，环境保护立法与资源利用立法的相对分离。前者强调对环境的保护，侧重于对生态环境开发利用过程中所产生的副作用的限制；后者强调通过对环境资源权属的确认，规范其利用，侧重于对生态环境资源的利用。环境保护立法与资源利用立法的这种不一致，在现实中表现为资源部门与环保部门之间各自为政，互不让步。
三、我国生态补偿的立法完善
（一）健全生态补偿的立法体系
1、整合生态补偿的相关法律规定。有关生态补偿的法律规定分散于各类政策性文件以及《森林法》、《自然保护区条例》等有关法律、法规中，这些规定的内容对于我国生态补偿法律制度的形成有着不可或缺的作用，但目前还比较零乱分散，相互之间不够协调。因此，应当将相关规定进行仔细梳理，内容交叉的部分予以删除，规定有冲突的地方予以协调，对没有规定但实践中却有规定必要的内容予以增补。通过对已有法律规定的整合，使之互相协调配合。
2、制定《生态补偿基本法》。生态系统是一个复合系统，不是各种单一生态要素的简单叠加。要尽快制定综合性的生态补偿法律法规，对我国生态补偿的基本原则，补偿对象、补偿标准、资金筹措、工作分工及职责、监督评估等作出全面系统的规定。通过整合有关生态补偿的法律性文件，将一些原则性、理论性，适用于所有领域的内容纳入《生态补偿基本法》。
3、确定生态补偿的立法模式。建议生态补偿的立法模式采取基本法与单行法、地方立法并行的模式，由基本法对生态补偿的原则、补偿的主体、权利与义务、责任，补偿标准等方面的内容做出原则性规定，再由单行法就某一领域的生态补偿问题做出具体规定。采用单行法的方式规定不同领域的生态补偿行为，有利于法律根据实践中出现的问题做出相应的调整，使法律能够及时适应实践的需要。通过地方实践和立法积累，再寻求法律层面的整合与统一，推动生态补偿立法的发展。
（二）完善环境保护法及其他自然资源法。
修改现有的环境保护基本法，把可持续发展战略确立为环境立法的指导思想。修改环境保护单行法，补充有关自然资源保护的原则性规定，弥补环境保护基本法内容的不足；对《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》等已确立的生态补偿制度要进一步具体化、完善化，使之具有可操作性和科学性。修改某些环境保护标准，在对生态服务功能的指标、检测手段、计量技术、补偿标准等方面的研究取得进展，对生态服务功能损益的数量化标准较为统一后，修改环境保护标准中的某些环境质量标准和污染物排放标准。
（三）完善相关部门法
完善我国新《刑法》中有关破坏环境资源保护罪的规定。按生态补偿的要求，对《刑法》的立法完善，主要是完善其立法目的，要从保护生命、健康和财产安全转向包括生态系统的保护。对于《民法》，其作为保护财产的基本法，应建立适应生态补偿的物权制度。建议在特殊的生态功能区（如我国西部地区）实行特殊的物权制度，特别是土地、草原、山林、水面的所有权和使用权制度。
关键词：美丽中国；生态补偿；立法体系
中图分类号：D92
文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2013）03-0179-02
在我国日趋严峻的环境资源形势下，为了建设“美丽中国”，必须制定生态补偿法，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，以实现中华民族的永续发展。
一、我国生态补偿立法的现状
（一）我国《宪法》对生态环境的保护作了明确规定。2004年修正后的《宪法》第10条、13条规定，突出了公共利益与私人利益之间的协调，肯定了补偿机制在法律调整中的地位。《宪法》的上述规定，以国家根本大法的形式确定了环境资源保护、防治污染这一基本国策，并为生态补偿提供了宪法基石。《宪法》作为最高位阶的法律，对生态补偿及生态法律制度各种规范的适用和解释具有重大指导意义。
（二）综合性生态环境法。综合性生态环境法既包括全国性的生态、环境、资源综合调整法律、法规，也包括区域性的生态环境综合调整法律、法规。从其内容和功能看，综合性生态环境法联结着环境和资源，对生态补偿功能发挥具有重要意义。我国的《环境保护法》，也是生态补偿制度的基本法，主要内容是关于污染防治方面的规定，对自然资源和生态环境的保护规定过于粗略，不够具体，实践中难以起到综合调整的作用。
（三）单行生态环境立法。自然资源保护法是一个综合性的概念，它由各种资源法所组成，主要包括：土地资源保护法、水资源保护法、海洋资源保护法、湿地资源保护法、渔业资源保护法、森林资源保护法、草原资源保护法、野生动植物资源保护法、矿产资源保护法以及一些特殊的区域环境保护法等。这些规定涉及生态补偿资金的筹集来源、补偿主体、补偿标准、补偿对象等方面。
（四）其他生态环境保护的相关规定。行政法中有关生态环境保护规定。民法有关生态环境保护规定主要表现为：对环境侵权的民事诉讼时效加以修正，以保障受害人的赔偿请求权；在环境侵害的民事救济上同时适用赔偿损害、排除侵害多种方式等。刑法有关生态环境保护规定主要表现为：增设危害环境罪；重构犯罪因果关系；确认法人犯罪；规定对环境侵害的刑事责任等。此外，其他生态环境保护的相关规定还包括生态环境保护的法律解释，以及国际条约中的生态环境保护规定等，这些都可以是生态补偿制度的法律依据。
二、我国生态补偿立法的问题和不足
尽管我国已初步建立了由国家立法和地方立法共同构成的环境法律体系，但是现有生态环境立法比较零散、不全面、适用性不强，缺乏系统而明确的基本原则和法律措施规定。
（一）法律体系不健全
《环境保护法》是我国环境保护领域的基本法，但是它偏重于对污染的防治，没有将生态环境保护行为所产生的应当予以补偿的情形纳入其中，没有从根本上全面发挥生态补偿的作用。目前有关生态补偿的法律规定散见于各种单行法中，我国尚未对生态补偿进行统一立法。尽管在单行法律法规中体现了生态补偿的理念，但由于《宪法》和《环境保护法》中缺乏对生态补偿明确的规定，使得生态补偿缺乏一个自上而下效力等级的法律体系，不利于生态补偿工作的开展。从立法现状可以看出，每个单行法只涉及某一个或某一类生态要素的生态补偿问题，对生态补偿的规定缺乏统一性、完整性。
（二）缺乏下位法的规定
一些自然资源法中，对生态补偿做出了原则性的规定，法律依据是明确的，但是补偿的法定办法、程序却是模糊的、甚至是空缺的。由于缺乏下位法的具体规定，实际执行中于法无据，以致生态补偿难以落到实处。例如，《森林法》已明确规定“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。”但是所称的“具体办法”至今没有真正成型，造成各地在理解、执行上的不一致，影响了生态效益补偿基金的使用效益，从而使生态补偿难以落到实处。
（三）相关法律制度不配套
目前，我国已经初步建立起由国家立法和地方各级立法共同构成的环境法律体系，但在涉及生态补偿的法律规定方面，由于立法目的的不同，存在着不协调和缺乏一致性等问题。例如，环境保护立法与资源利用立法的相对分离。前者强调对环境的保护，侧重于对生态环境开发利用过程中所产生的副作用的限制；后者强调通过对环境资源权属的确认，规范其利用，侧重于对生态环境资源的利用。环境保护立法与资源利用立法的这种不一致，在现实中表现为资源部门与环保部门之间各自为政，互不让步。
三、我国生态补偿的立法完善
（一）健全生态补偿的立法体系
1、整合生态补偿的相关法律规定。有关生态补偿的法律规定分散于各类政策性文件以及《森林法》、《自然保护区条例》等有关法律、法规中，这些规定的内容对于我国生态补偿法律制度的形成有着不可或缺的作用，但目前还比较零乱分散，相互之间不够协调。因此，应当将相关规定进行仔细梳理，内容交叉的部分予以删除，规定有冲突的地方予以协调，对没有规定但实践中却有规定必要的内容予以增补。通过对已有法律规定的整合，使之互相协调配合。
2、制定《生态补偿基本法》。生态系统是一个复合系统，不是各种单一生态要素的简单叠加。要尽快制定综合性的生态补偿法律法规，对我国生态补偿的基本原则，补偿对象、补偿标准、资金筹措、工作分工及职责、监督评估等作出全面系统的规定。通过整合有关生态补偿的法律性文件，将一些原则性、理论性，适用于所有领域的内容纳入《生态补偿基本法》。
3、确定生态补偿的立法模式。建议生态补偿的立法模式采取基本法与单行法、地方立法并行的模式，由基本法对生态补偿的原则、补偿的主体、权利与义务、责任，补偿标准等方面的内容做出原则性规定，再由单行法就某一领域的生态补偿问题做出具体规定。采用单行法的方式规定不同领域的生态补偿行为，有利于法律根据实践中出现的问题做出相应的调整，使法律能够及时适应实践的需要。通过地方实践和立法积累，再寻求法律层面的整合与统一，推动生态补偿立法的发展。
（二）完善环境保护法及其他自然资源法。
修改现有的环境保护基本法，把可持续发展战略确立为环境立法的指导思想。修改环境保护单行法，补充有关自然资源保护的原则性规定，弥补环境保护基本法内容的不足；对《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》等已确立的生态补偿制度要进一步具体化、完善化，使之具有可操作性和科学性。修改某些环境保护标准，在对生态服务功能的指标、检测手段、计量技术、补偿标准等方面的研究取得进展，对生态服务功能损益的数量化标准较为统一后，修改环境保护标准中的某些环境质量标准和污染物排放标准。
（三）完善相关部门法
完善我国新《刑法》中有关破坏环境资源保护罪的规定。按生态补偿的要求，对《刑法》的立法完善，主要是完善其立法目的，要从保护生命、健康和财产安全转向包括生态系统的保护。对于《民法》，其作为保护财产的基本法，应建立适应生态补偿的物权制度。建议在特殊的生态功能区（如我国西部地区）实行特殊的物权制度，特别是土地、草原、山林、水面的所有权和使用权制度。