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摘要：城乡一体化发展是贯彻落实科学发展观的战略举措，城乡一体化发展的关键是处理好失地农民的社会保障问题。苏州市是全国城乡一体化发展试点单位，在城乡一体化试点过程中取得诸多经验，文章将以苏州市吴中区郭巷街道为例，研究城乡一体化过程中失地农民的权益保障问题。
关键词：城乡一体化；失地农民；权益保障
在城乡一体化发展的过程中，许多农地被大量征用，失地农民成为一个独特的群体，完善失地农民社会保障体系，缓解因征地而产生的各种矛盾，成为城乡一体化发展过程中必须解决的问题。
一、对郭巷街道失地农民调查的基本情况
郭巷街道地处苏州城东南城乡结合部，过去是典型的“鱼米之乡”，水陆交通发达，被称为苏州东南的“黄金节点”。辖区内知名企业众多，辐射长三角的批发市场林立，城市的繁荣已打破水乡的宁静，郭巷街道已不可避免地被卷入城乡一体化的浪潮。2010年5月，原郭巷乡镇全部土地均被征用，所有农民均成为失地农民。
本次调查发放问卷200份，回收有效问卷130份，调查对象为21岁以上的问卷共122份。样本选择较好，基本能够反映郭巷街道失地农民基本权益保障的现状和做法。调查对象有如下特点：失地农民总体年龄偏大，年龄在40岁-50岁居多，平均年龄为41.7岁；失地农民的文化水平普遍偏低，小学文化程度者占30%，初中文化程度者占35%。文化程度在当今已成为就业的首要门槛，这将对失地农民再就业产生极大的阻碍作用。
二、失地农民基本权益保障现状分析
（一）土地征用与补偿情况分析
原郭巷乡镇土地被征后，工商业、房地产业等城市经营性用地占75%，公益事业用地和经济适用房用地各占10%，农业综合开发用地（高效农业、设施农业）占5%。农业用地向商业用地的转型，进一步加快了城乡一体化进程。关于征地补偿郭巷按以下标准执行（见表1）。
对于失地农民安置补助费，郭巷从2010年1月1日起按每人3万元执行。从目前了解情况看，征地补偿与安置补助费明显高于全国水平。
在调查中我们发现，郭巷街道征地补偿程序健全，失地人员一旦确定后，就被征地农村集体经济组织所在地公示。征地补偿安置费用自征地补偿安置方案批准之日起3个月内全额支付。征地补偿安置费用足额到位后，区国土资源局应及时在被征地农村集体经济组织所在地公告。不难发现，公示在这一环节出现的频率很高，批阅范围上升到区级机关。这种公开透明化的补偿程序有利于提高政府的诚信指数。
然而，调查也会发现这一环节存在一些潜在的风险和问题：一是为了发展社区集体经济，各社区普遍采用“筑巢引凤”措施，大批商业预留地增加，预留地长期闲置，造成土地资源的浪费；二是补偿方式以单一的货币安置为主，一次性补偿费终究有限，难以解决失地农民长久生存的问题。
（二）拆迁与安置情况分析
由于城市化改造需要，失地农民还面临着拆迁的问题。在拆迁与安置方面，吴中区普遍采用“广泛动员、民主协商、充分沟通、公开公正”的方式，妥善处理拆迁与安置中遇到的问题。对置换农户的安置补偿灵活采用现房安置、货币补偿、全部或部分到工业集中区置换标准厂房三种方式，转换过程通过公证处公证员现场公证的方式切实保障失地农民的权益。这种方式我们称之为“吴中模式”。
调查显示，2010年1月初至4月底，郭巷街道共拆迁农户1595户，得到妥善安置的拆迁农户1289户，占80.8％。在搜集的122份有效问卷中，72位失地农民入住安置房屋，我们以72位失地农民为样本，进一步对安置房满意度进行了调查。选择对安置房“很不满意”、“不满意”、“一般”的占四分之一，表示“满意”、“非常满意”的占四分之三。
（三）基本生活和医疗保障分析
郭巷街道对失地农民的基本保障主要采用区分对象分类保障的方法。具体地说，将失地农民按年龄分成四个阶段：第一阶段对象是女性55周岁以上，男性60周岁以上人员；第二阶段对象是女性35周岁以上至55周岁，男性45周岁以上至60周岁人员；第三阶段：女性16周岁以上至35周岁，男性l6周岁以上至45周岁人员；第四阶段：16周岁以下。不同阶段给予保养金或生活补助费情况如表2所示。
由表2可知，第二、三年龄段人员可以选择缴费参加城镇职工社会保险，即“并轨”，也可以选择不参加。按城保政策，在职职工的缴费比例为月工资（吴中区2010年最低缴费基数为960元）的28%。郭巷街道对第一、二、三年龄阶段的失地农民均做出了高于区标准20元的补贴，第四年龄阶段人员的征地保养金，按不低于城镇居民最低生活保障的标准确定。调查反映出，鉴于苏州的经济社会发展现状，在农保置城保的缴费比例方面，个人承担的比例较大，给失地农民带来一定负担。
对于医疗保险，郭巷街道分类区别对待。针对纳入城保并取得就业的农民来说，应按规定参加城镇企业医疗保险，享受城镇医疗保险待遇。未纳入城保未取得就业的失地农民有两种选择：一是可按城镇自谋职业人员继续缴纳基本医疗保险，享受城镇职工基本医疗待遇；二是可参加农村合作医疗保险，享受农村合作医疗待遇。但只能二选一，不得重复参保，重复享受。这一政策的出台对自谋职业的失地农民来说，给予了充分的自主选择权，是政治民主化的体现。
（四）失地农民就业情况分析
调查显示，在失地农民中，年龄大、文化程度低、技能缺乏的农民，基本都选择就近在本社区工作。年富力强，有一技之长的失地农民会依据市场需求做出多种选择。部分村民流动到其他地方租地从事种植或养殖工作。大约89%的农民希望在失地后得到政府提供就业岗位的帮助，81.3%有农民希望政府组织就业技能培训，77.5%的农民希望得到具体的就业指导，70.2%的失地农民希望得到及时准确的用工信息，另有16.3%的人没有对政府提供就业帮助提出要求，希望自己自主解决就业或创业问题。郭巷街道在帮助失地农民实现就业的过程中做了许多工作。例如，广泛开展就业技能培训，普及市民生活常识教育，组织大型驻地企业现场招聘会，加强劳务输出。
三、保障失地农民权益的对策建议
城乡一体化背景下失地农民权益保障在郭巷街道的实践总体来说是成功的，总结经验，查找问题，我们提出以下妥善解决失地农民权益保障问题的建议和对策。
（一）壮大集体经济，通过增加资产性收入提高失地农民的保障水平
改革开放之后，有些地区弱化了农村集体经济对农村社会生活的影响，一味地强调农民的个人自主，忽视了规模经济的好处。从苏南农村发展实际看，农村集体经济发展比较好的地区，失地农民社会保障也比较健全，二者相辅相成。从郭巷的实际情况来看，郭巷街道利用其地理区位优势，建立了苏州最大的南环桥蔬菜批发市场，东环汽车城；开发了最具发展潜力的尹山湖商圈；组织社区股份合作社，开发物业经济和特色旅游等，集体经济强劲成为一大特色，这是维护失地农民权益保障的基础。同时，由于资产量化到每个失地农民的头上，每个失地农民都是社区股份合作社的股东，分红收入成为失地农民的重要组成部分，使失地农民有了多重生活保障。
（二）做好就业安置，通过增加工资性收入提高失地农民的保障水平
土地实际上一直承担着农民的社会保障功能。农民马上面临失业，因此就业安置成为重建失地农民社会保障体系的关键。各级政府要充分利用各级各类教育培训资源，加大投入，认真开展对失地农民的教育培训，增加失地农民实现再就业的能力，提高他们适应市民生活的基本技能和信心。尤其要加强对40岁-50岁的失地农民的教育和培训，因为这个年龄群体的失地农民文化水平不高，缺乏适应现代社会的新技能，而这个群体本身是农村社会的中坚，是稳定的源泉，所以对他们的就业安置就显得格外重要。各级政府要主动牵线搭桥，为失地农民与企业用工之间建立稳定的联系，降低角色转换的时间成本，尽快实现失地农民的再就业。通过增加失地农民的工资性收入，提高失地农民的保障水平。
（三）妥善拆迁安置，通过增加补偿性收入提高失地农民的保障水平
拆迁安置是一项极易发生冲突的环节，补偿安置过程中，要按照“规划先行，总量平衡；统筹兼顾，分类指导；农民自愿，鼓励创新；先建后拆，先拆后得”的原则。借鉴“吴中模式”，在失地农民的资格确定方面增加公示环节，严格按照区、街道、社区三个步骤进行，最后进行拆迁现场公示。拆迁前期，政策法规须宣传到位，条件允许下可由政府组织座谈会，由拆迁办负责人为其细述拆迁安置过程，召开失地农民咨询会，成立咨询小组，建立咨询热线，开通咨询网站，让失地农民获取更多的信息，减少由于不明或曲解政策而引发的上访事件。
（四）积极探索农民社会保障体系与城镇社会保障体系的融合方式
要按照失地农民市民化这一目标导向，从实际出发，设计一个便于今后与城镇社会保障体系相衔接的，能按社会保障制度基本运行规律运作的方案，因地制宜、分层次、分步骤、循环渐进地推动失地农民的权益保障工作。为此，建议政府在充分考虑当地农民的最低生活保障需求、经济发展水平、政府财政承受能力以及失地农民的数量和范围的前提下，按照不同年龄阶段为失地农民办理养老保险、医疗保险、失业保险和最低生活保障，逐步将失地农民纳入统一的社会保障体系；对在农村已经参加养老保险和新型农村合作医疗保险的失地农民，应考虑在社会养老保险与医疗保险中的大病统筹部分设计为城乡统一的运行机制，先实行“有差别的统一”，最终过渡到完全统一，彻底解决他们的后顾之忧。在过渡时期，对于失地农民应根据年龄不同可采取不同的养老形式。55岁以下实行养老保险模式，采用个人账户式的完全积累制，采取分级承担形式。根据保养人员、剩余劳动力一次性参加城保的缴费基数和比例，采用区、镇、个人共同承担的办法实施，具体比例按照本地区的实际情况而定。
参考文献：
1、沈证研.苏州城乡一体化的做法值得借鉴[J].政策瞭望,2010(5).
2、国务院发展研究中心课题组.中国失地农民权益保护及若干政策建议[J].改革,2009(5).
3、金晶,张兵.城市化进程中失地农民的安置补偿模式探析[J].城市发展研究,2010(5).
（作者单位：苏州科技大学）
关键词：城乡一体化；失地农民；权益保障
在城乡一体化发展的过程中，许多农地被大量征用，失地农民成为一个独特的群体，完善失地农民社会保障体系，缓解因征地而产生的各种矛盾，成为城乡一体化发展过程中必须解决的问题。
一、对郭巷街道失地农民调查的基本情况
郭巷街道地处苏州城东南城乡结合部，过去是典型的“鱼米之乡”，水陆交通发达，被称为苏州东南的“黄金节点”。辖区内知名企业众多，辐射长三角的批发市场林立，城市的繁荣已打破水乡的宁静，郭巷街道已不可避免地被卷入城乡一体化的浪潮。2010年5月，原郭巷乡镇全部土地均被征用，所有农民均成为失地农民。
本次调查发放问卷200份，回收有效问卷130份，调查对象为21岁以上的问卷共122份。样本选择较好，基本能够反映郭巷街道失地农民基本权益保障的现状和做法。调查对象有如下特点：失地农民总体年龄偏大，年龄在40岁-50岁居多，平均年龄为41.7岁；失地农民的文化水平普遍偏低，小学文化程度者占30%，初中文化程度者占35%。文化程度在当今已成为就业的首要门槛，这将对失地农民再就业产生极大的阻碍作用。
二、失地农民基本权益保障现状分析
（一）土地征用与补偿情况分析
原郭巷乡镇土地被征后，工商业、房地产业等城市经营性用地占75%，公益事业用地和经济适用房用地各占10%，农业综合开发用地（高效农业、设施农业）占5%。农业用地向商业用地的转型，进一步加快了城乡一体化进程。关于征地补偿郭巷按以下标准执行（见表1）。
对于失地农民安置补助费，郭巷从2010年1月1日起按每人3万元执行。从目前了解情况看，征地补偿与安置补助费明显高于全国水平。
在调查中我们发现，郭巷街道征地补偿程序健全，失地人员一旦确定后，就被征地农村集体经济组织所在地公示。征地补偿安置费用自征地补偿安置方案批准之日起3个月内全额支付。征地补偿安置费用足额到位后，区国土资源局应及时在被征地农村集体经济组织所在地公告。不难发现，公示在这一环节出现的频率很高，批阅范围上升到区级机关。这种公开透明化的补偿程序有利于提高政府的诚信指数。
然而，调查也会发现这一环节存在一些潜在的风险和问题：一是为了发展社区集体经济，各社区普遍采用“筑巢引凤”措施，大批商业预留地增加，预留地长期闲置，造成土地资源的浪费；二是补偿方式以单一的货币安置为主，一次性补偿费终究有限，难以解决失地农民长久生存的问题。
（二）拆迁与安置情况分析
由于城市化改造需要，失地农民还面临着拆迁的问题。在拆迁与安置方面，吴中区普遍采用“广泛动员、民主协商、充分沟通、公开公正”的方式，妥善处理拆迁与安置中遇到的问题。对置换农户的安置补偿灵活采用现房安置、货币补偿、全部或部分到工业集中区置换标准厂房三种方式，转换过程通过公证处公证员现场公证的方式切实保障失地农民的权益。这种方式我们称之为“吴中模式”。
调查显示，2010年1月初至4月底，郭巷街道共拆迁农户1595户，得到妥善安置的拆迁农户1289户，占80.8％。在搜集的122份有效问卷中，72位失地农民入住安置房屋，我们以72位失地农民为样本，进一步对安置房满意度进行了调查。选择对安置房“很不满意”、“不满意”、“一般”的占四分之一，表示“满意”、“非常满意”的占四分之三。
（三）基本生活和医疗保障分析
郭巷街道对失地农民的基本保障主要采用区分对象分类保障的方法。具体地说，将失地农民按年龄分成四个阶段：第一阶段对象是女性55周岁以上，男性60周岁以上人员；第二阶段对象是女性35周岁以上至55周岁，男性45周岁以上至60周岁人员；第三阶段：女性16周岁以上至35周岁，男性l6周岁以上至45周岁人员；第四阶段：16周岁以下。不同阶段给予保养金或生活补助费情况如表2所示。
由表2可知，第二、三年龄段人员可以选择缴费参加城镇职工社会保险，即“并轨”，也可以选择不参加。按城保政策，在职职工的缴费比例为月工资（吴中区2010年最低缴费基数为960元）的28%。郭巷街道对第一、二、三年龄阶段的失地农民均做出了高于区标准20元的补贴，第四年龄阶段人员的征地保养金，按不低于城镇居民最低生活保障的标准确定。调查反映出，鉴于苏州的经济社会发展现状，在农保置城保的缴费比例方面，个人承担的比例较大，给失地农民带来一定负担。
对于医疗保险，郭巷街道分类区别对待。针对纳入城保并取得就业的农民来说，应按规定参加城镇企业医疗保险，享受城镇医疗保险待遇。未纳入城保未取得就业的失地农民有两种选择：一是可按城镇自谋职业人员继续缴纳基本医疗保险，享受城镇职工基本医疗待遇；二是可参加农村合作医疗保险，享受农村合作医疗待遇。但只能二选一，不得重复参保，重复享受。这一政策的出台对自谋职业的失地农民来说，给予了充分的自主选择权，是政治民主化的体现。
（四）失地农民就业情况分析
调查显示，在失地农民中，年龄大、文化程度低、技能缺乏的农民，基本都选择就近在本社区工作。年富力强，有一技之长的失地农民会依据市场需求做出多种选择。部分村民流动到其他地方租地从事种植或养殖工作。大约89%的农民希望在失地后得到政府提供就业岗位的帮助，81.3%有农民希望政府组织就业技能培训，77.5%的农民希望得到具体的就业指导，70.2%的失地农民希望得到及时准确的用工信息，另有16.3%的人没有对政府提供就业帮助提出要求，希望自己自主解决就业或创业问题。郭巷街道在帮助失地农民实现就业的过程中做了许多工作。例如，广泛开展就业技能培训，普及市民生活常识教育，组织大型驻地企业现场招聘会，加强劳务输出。
三、保障失地农民权益的对策建议
城乡一体化背景下失地农民权益保障在郭巷街道的实践总体来说是成功的，总结经验，查找问题，我们提出以下妥善解决失地农民权益保障问题的建议和对策。
（一）壮大集体经济，通过增加资产性收入提高失地农民的保障水平
改革开放之后，有些地区弱化了农村集体经济对农村社会生活的影响，一味地强调农民的个人自主，忽视了规模经济的好处。从苏南农村发展实际看，农村集体经济发展比较好的地区，失地农民社会保障也比较健全，二者相辅相成。从郭巷的实际情况来看，郭巷街道利用其地理区位优势，建立了苏州最大的南环桥蔬菜批发市场，东环汽车城；开发了最具发展潜力的尹山湖商圈；组织社区股份合作社，开发物业经济和特色旅游等，集体经济强劲成为一大特色，这是维护失地农民权益保障的基础。同时，由于资产量化到每个失地农民的头上，每个失地农民都是社区股份合作社的股东，分红收入成为失地农民的重要组成部分，使失地农民有了多重生活保障。
（二）做好就业安置，通过增加工资性收入提高失地农民的保障水平
土地实际上一直承担着农民的社会保障功能。农民马上面临失业，因此就业安置成为重建失地农民社会保障体系的关键。各级政府要充分利用各级各类教育培训资源，加大投入，认真开展对失地农民的教育培训，增加失地农民实现再就业的能力，提高他们适应市民生活的基本技能和信心。尤其要加强对40岁-50岁的失地农民的教育和培训，因为这个年龄群体的失地农民文化水平不高，缺乏适应现代社会的新技能，而这个群体本身是农村社会的中坚，是稳定的源泉，所以对他们的就业安置就显得格外重要。各级政府要主动牵线搭桥，为失地农民与企业用工之间建立稳定的联系，降低角色转换的时间成本，尽快实现失地农民的再就业。通过增加失地农民的工资性收入，提高失地农民的保障水平。
（三）妥善拆迁安置，通过增加补偿性收入提高失地农民的保障水平
拆迁安置是一项极易发生冲突的环节，补偿安置过程中，要按照“规划先行，总量平衡；统筹兼顾，分类指导；农民自愿，鼓励创新；先建后拆，先拆后得”的原则。借鉴“吴中模式”，在失地农民的资格确定方面增加公示环节，严格按照区、街道、社区三个步骤进行，最后进行拆迁现场公示。拆迁前期，政策法规须宣传到位，条件允许下可由政府组织座谈会，由拆迁办负责人为其细述拆迁安置过程，召开失地农民咨询会，成立咨询小组，建立咨询热线，开通咨询网站，让失地农民获取更多的信息，减少由于不明或曲解政策而引发的上访事件。
（四）积极探索农民社会保障体系与城镇社会保障体系的融合方式
要按照失地农民市民化这一目标导向，从实际出发，设计一个便于今后与城镇社会保障体系相衔接的，能按社会保障制度基本运行规律运作的方案，因地制宜、分层次、分步骤、循环渐进地推动失地农民的权益保障工作。为此，建议政府在充分考虑当地农民的最低生活保障需求、经济发展水平、政府财政承受能力以及失地农民的数量和范围的前提下，按照不同年龄阶段为失地农民办理养老保险、医疗保险、失业保险和最低生活保障，逐步将失地农民纳入统一的社会保障体系；对在农村已经参加养老保险和新型农村合作医疗保险的失地农民，应考虑在社会养老保险与医疗保险中的大病统筹部分设计为城乡统一的运行机制，先实行“有差别的统一”，最终过渡到完全统一，彻底解决他们的后顾之忧。在过渡时期，对于失地农民应根据年龄不同可采取不同的养老形式。55岁以下实行养老保险模式，采用个人账户式的完全积累制，采取分级承担形式。根据保养人员、剩余劳动力一次性参加城保的缴费基数和比例，采用区、镇、个人共同承担的办法实施，具体比例按照本地区的实际情况而定。
参考文献：
1、沈证研.苏州城乡一体化的做法值得借鉴[J].政策瞭望,2010(5).
2、国务院发展研究中心课题组.中国失地农民权益保护及若干政策建议[J].改革,2009(5).
3、金晶,张兵.城市化进程中失地农民的安置补偿模式探析[J].城市发展研究,2010(5).
（作者单位：苏州科技大学）