人民监督员制度试点工作,是检察机关强化外部监督,妥善解决“监督者无人监督”问题而实行的一项制度创新,最高人民检察院于2003年发布了《人民监督员制度试点工作方案》,从而开始了人民监督员制度试点工作。经过六年多的不断探索和完善,人民监督员制度已经在全国的检察机关全面施行。我们应当承认,人民监督员制度的实施在规范执法、防止侦查权的滥用以及保障人权等方面起到了积极的促进作用,在很大程度上解决了“谁来监督监督者”的问题。自试点工作开展以来取得了较好的社会效果,得到了社会各界的广泛好评。但是,我们也应该清醒的意识到,试点阶段的制度设计与法制化后的成熟模式必然存在一定的差距,人民监督员制度仍然存在这样或那样的不足,突出表现为现行的“被监督者挑选监督者”模式无法彻底实现监督的外部化、社会化。
　　基于上述情况,笔者在人民监督员选任机关问题方面做了一些探讨思考,从人民监督员监督职责及监督效力的角度出发,笔者认为,由人大机关来实施人民监督员的选任模式是最佳选择。关于人大选任人民监督员的意义,本文试从以下几个方面来进行阐述:
　　一、从法理角度上看,人大选任人民监督员更具有合法性
　　(一)人大选任人民监督员在理论上具有正当性。
　　人大常委会选任人民监督员工作是有理论依据的。一方面,人民代表大会是国家的权力机关,包括检察机关在内的国家机关都由它产生并对它负责。人民监督员制度是人民通过行使社会监督权,加强对人民检察院办理职务犯罪案件进行监督的制度。人民代表大会的权力与人民监督员权力具有同源性———均来源于人民。另一方面,人民权力的行使需要国家权力的确认和保障。人大作为国家权力机关,决定了人民监督员经人大确认,更具有监督检察机关的权威,监督权的行使才有更为有力的保障。由人大选任人民监督员,将民主监督上升到权力监督的层次上来,既避免了实践中人们对“检察机关自己选任人民监督员”所产生的种种质疑,也能促进人民监督员制度规范化、法制化,提高人民监督员制度的公信力,增强监督力度,促进检察工作全面健康发展。
　　(二)人大选任人民监督员符合我国宪法规定的基本原则和精神,在法律上具有合宪性。
　　人大选任人民监督员符合我国宪法规定的基本原则和精神。宪法第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”第3条规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”人大选任人民监督员,既充分彰显了民意,又使宪法规定的“纸上的权力”变成了现实的权力。人大选任人民监督员,具有更广泛的代表性和更扎实的群众基础。人民监督员经人大选任、授权和管理,不仅使人民监督员的监督工作更加具有法定性和权威性,而且更进一步地促进了人大监督权和人民监督权力的实现,提高了检察工作的社会公信力。
　　二、从监督效力程度上看,人大选任人民监督员更具有权威性
　　人民监督员制度在实践中仍然存在这样或那样的不足,现行的人民监督员选任及管理工作一般是由检察机关自行进行的,存在社会公信力不高、监督权威不强、人员结构不合理等问题,影响了监督工作的质量。其弊端和缺陷主要表现在以下四个方面:
　　(一)监督者的任命方式与程序由被监督者决定。
　　最高人民检察院出台《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定(试行)》(以下简称《规定》),在第二章“人民监督员的产生”中对人民监督员的选任及任职条件做了详细规定。仔细分析这一规定,发现其存在一定的局限性。首先,选任程序规定太模糊,实践中不好操作,人民监督员的选择比较随意。比如,由哪些机关团体企事业单位推荐无法确定,而实际上往往出现“先确定人选后通知单位”的情形,实践中人民监督员成为了权势和荣誉的一种象征,真正适合的成员并没有被选举出来;其次,人民监督员由检察院任免的規定易使人民监督员制度在实践中走入“被监督者挑选监督者”的逻辑困境,印证了人民普遍怀疑的“被监督者自己找人来监督自己”的说法,人民监督员的权威性也会受到很大质疑;再次,任期规定为三年,在中国这样一个人情社会,长期与检察机关打交道的人民监督员难免会“熔化”为编外检察官,成为检察机关的“宣传员”或“保护伞”,而且长期担任人民监督员职务,也可能影响到人民监督员自身的工作和生活,削弱其监督工作的积极性。
　　(二)监督者监督程序的启动由被监督者决定。
　　关于人民监督员对检察机关案件办理进行监督的监督程序,最高人民检察院在《规定》第四章做出了明确规定,但还存在一定缺陷。人民监督员启动监督程序的权利都没有给予,只是让人民监督员被动的参与并且有时间限制。这就可能在实际运作中,形成人民监督员事先并没有就要监督的案件听取外界的反映和意见,进入监督程序后也没有时间和精力去听取各方面意见,仅凭听取检察机关介绍案情、说明情况后,就要对专业性很强的法律问题作出决断。显然,对人民监督员来说,这是一件难度很大的事情。在这种心中无底的情况下,为避免意见孤独,人民监督员可能会有从众心理,对需决断的事情没有或不敢有自己的见解,于是顺着检察机关的意见附和了事,这极大地损害了人民监督员监督过程的中立性和公正性,也削弱了监督结果的可接受性。
　　(三)监督者监督范围由被监督者决定。
　　关于人民监督员对检察机关进行监督的范围,《规定》中明确了“三类案件”和“五种情形”。全国各级检察机关依据高检院的规定,将检察院受理的自侦案件纳入监督范围,确实取得了良好的社会效果。问题在于,接受人民监督员监督的范围由被监督者——检察机关决定,即监督案件的性质、监督案件的数量等均由检察机关决定,导致出现“检察院不让监督的案件还是监督不到”的情况,极大地损害了人民监督员的监督权力。
　　(四)监督者接受被监督者提供的经费。
　　按照《规定》的要求,“人民监督员开展监督工作所需经费,应当在各级检察机关业务经费中列支,纳入财政预算,由同级财政核拨。”从人民监督员与检察机关之间的监督者与被监督者的关系来看,作为被监督者的检察机关向作为监督者的人民监督员发放经费的做法极为不妥。目前,大多数地方人民监督员办公场所、工作补贴及相应保障的经费由各级检察院列支,使检察机关难逃花钱买监督的“作秀”之嫌,极大地损害了监督者的中立性和公正性。
　　笔者认为,人大选任人民监督员模式可以有效的解决上述问题。由人大来选任人民监督员,对其日常工作进行组织管理、监督考核,既有利于消除社会质疑,也解决了人民监督员本身缺乏监督的问题,形成了人民监督员监督检察机关、人民监督员与检察机关共同接受人大监督的双重关系。同时,人民监督员由检察院以外的机关确定,满足了其独立性、外源性的内在要求,使这一制度的价值和效能得以最大限度的实现,能最大程度的实现人民监督员制度的“外部化”,切实提高检察工作的社会公信力。
　　三、从司法工作实践来看,人大选任人民监督员更具备可行性
　　近年来,全国各地检察机关积极探索人民监督员选任模式改革,山东、河南、湖北等地的部分检察院先后开始实行人大选任人民监督员模式,都取得了明显的成效,比较成功的有河南郑州和武汉汉阳(汉阳模式)。在全国探索人大选任人民监督员模式的背景下,临沂市于2007年8月在临沂市十六届人大常委会第34次会议通过了《临沂市人民代表大会常务委员会关于在人民检察院实行人民监督员制度的规定(试行)》,规定“人民监督员由人大常委会任命并颁发任命书”,确立了在检察体制外实行“人民监督员由人大常委会进行资格审查确认”和“人民监督员由人大常委会任命”的模式。全市检察机关的人民监督员实现了由检察机关“内部选任”向人大常委会“外部任命”的转变,体现了人民监督员产生的外部性,确保了人民监督员监督的权威性,实现了人民监督员监督的公正性,同时也大大提高了人民监督员的公信度,这对检察官办理职务犯罪案件实现了实实在在的监督。辖区内的12个县区院一致认为:这一做法,既较好地解决了目前“检察院自己选人监督自己”的问题,又较好地解决了人民监督员本身缺乏监督的问题,为人民监督员更好地行使权力注入了新的活力。