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摘 要：在现有农村土地产权制度下，土地及依附于其上的各类生产要素不具有充分交易的条件，进而因缺乏合格的交易客体而使农村金融交易呈现非对称状态。人民银行济南分行立足于满足枣庄流转土地和寿光蔬菜订单的需求，在谋求对称农村金融交易主体上寻求突破，较好顺应了农村土地规模化和集约化经营的主流趋势，对破解农村金融交易困境有一定借鉴意义。
关键词：农村信贷；对称性交易；土地流转；订单融资
Abstract：Under the current rural land property system，there are no adequate conditions for the transaction of land and all the production factors attached to land. Then due to lack of qualified transaction objects，rural financial transaction shows asymmetry. PBC Jinan Branch has analyzed two typical cases in rural financing—rural land mortgage loans in Zao Zhuang and vegetable order financing in Shou Guang to explore breakthroughs in the subject of rural financial transaction. This has better adjusted to the mainstream tendency of rural land scale and integrated operation and provides reference for solving the plight of rural financial transaction.
Key Words：rural credit，symmetric transaction，land transfer，order financin
中图分类号：F830.34 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2014）02-0050-07
农村“贷款难和难贷款”问题一直为社会各界所关注，近年来社会各界相继采取了诸如金融组织多元化建设、完善交易中介、开展信用评定等一系列措施，并取得了一定成效。但总体来看，这一矛盾并未得到有效解决，即使在农业产业化程度较高的地区，问题仍然较为严重。人民银行济南分行通过调查分析认为，农村金融困境的实质根源在于失衡的非对称性交易，即金融机构出让资金使用权后，农民无法提供金融机构认可的担保和抵押物，从而约束了农村信贷供给。而非对称性交易的根源在于农民所拥有的土地、订单等资产和财富尚无法进入市场顺利交易。因此，提高农民资产、财富的市场化交易规模和效率，谋求经济与金融之间开展对称性交易，才是破解农村信贷供需衔接困境的基本内在逻辑。为此，人民银行济南分行（以下简称“济南分行”）立足山东农业大省实际，深入发掘流转土地和蔬菜订单的财富效应及其背后的有效金融需求，借助流转土地和蔬菜订单的信息甄别机制，初步实现了农村经济与金融在“交易主体”上的对称与对等；通过强化外在约束，使流转土地和蔬菜订单融资有了实质性突破，探索出了一条破解农村信贷供需衔接困局的有效路径。
一、山东农村金融受困于非对称性交易
山东是农业大省，是农业产业化的发源地，正处于传统农业向现代农业转变进程中，土地经营呈现出规模化和集约化的特征。至2012年底，全省规模以上农业产业化龙头企业达到9000家，带动基地6550万亩，占全省耕地面积的58.1%；农民专业合作社8.3万家，农户实际入社率达30%。潍坊寿光市是土地集约化经营的典型代表，目前该市蔬菜种植面积84万亩，年产蔬菜400万吨，冬暖式大棚40多万个，包括寿光周边县市形成了大规模的蔬菜生产基地。寿光市还拥有全国最大的蔬菜集散和交易市场，年蔬菜交易量达15亿公斤，夏季日均交易量在200万公斤以上，农村经济发展处于全国领先水平。近年来，各种形式的土地流转和集中呈现逐年上升趋势，寿光的集约化土地利用模式也在被广泛复制和模仿，传统农业向现代农业转化已是农业发展不可逆转的大趋势。
（一）农村金融困境
与快速发展的现代农业相比，山东农村信贷困局却一直未能突破。数据显示，近5年来山东省金融机构组织体系不断扩展，县域贷款总量亦有所增长，而新增存贷比却呈逐年下降态势，由2009年末的81.21%下降至2013年6月末的53.79%，存量存贷比由2011年的71.03%下降到2013年6月末的68.63%。农村地区存贷差连年增加，由2009年末的3778.7亿元增加至2013年6月末的6639.12亿元，大量资金流出农村地区，与农村金融服务密度的提升形成鲜明的“剪刀差”（见图1）。农村金融交易困境在全省东、中、西部都普遍存在，而且受信贷需求增长影响，越是在现代农业发达的地区，问题愈加严重。如寿光市从2011年开始，蔬菜大棚进入更新换代时期，新建的第五代大棚长100米、宽13米，净占土地面积2亩左右，广泛采用钢质立柱、棉质保温被等新型材料和电动卷帘机等自动化设备，每个大棚造价高达18万元左右。在稻田、纪台镇等蔬菜主产区，每户菜农平均种植两个蔬菜大棚，除自有资金外，新建两个蔬菜大棚的信贷资金需求在20万元左右，传统信贷模式已难以适应土地集约化经营的需求。
为弱化和消除农村金融交易困境影响，山东省进行了全方位的改革和创新：设立了包括小额贷款公司、村镇银行在内的多元化金融机构，意在增加供给；实施涉农贷款税收优惠、利率补贴等措施，鼓励增加信贷投入；大规模开展农村信用乡镇、信用村和信用户评定，谋求供求对接；组织各种形式的农户联保和生产合作社、农业龙头企业担保，消除交易障碍；开展重点信用农户培植，增设农村综合服务站，扩大供求对接面。但社会各方的一致努力并未能从根本上解决农村“贷款难和难贷款”问题，农村经济发展中的金融瓶颈依然存在。 （二）非对称性金融交易
一般说来，任何交易都需要对等和对称，信贷交易亦不例外，金融机构出让资金使用权后，农民同样应拿出能被金融机构认可的担保和抵押物，只有如此，交易才能在“对称和对等”中完成。现实中，农民手里最有价值、分量最重的生产要素是土地使用权、林权、订单等，但目前这些生产要素要么不是完整意义的资产和财富，要么面临许多交易约束，不能自由用于抵押交易。在农村金融交易中，金融机构既无法有效把控土地、订单、林权等交易客体，也无法寻找到有效的金融需求者和真正的财富拥有者，这就使农村金融面临着从交易客体到交易主体两个方向的不对等和不对称。在这种非对称交易状态下，农村金融机构如果屈就满足农民金融需求而不着边际地放贷，信贷风险必然攀升；如果严格开展完全对等和对称的交易，由于缺少更大规模的、符合条件的交易对手，客观上必然要降低金融供给水平，这正是农村金融困境的根本原因。
（三）创新流转土地和蔬菜订单融资
济南分行在长期治理农村金融困境中逐渐认识到，非对称性交易是造成农村信贷困局的关键因素。同时，土地是农民手中分量最重的生产要素，而且，随着传统农业向现代农业的过渡和转变，土地集中和流转规模逐年增大，速度逐年提升，完全可以预见，土地更大规模集中的必然结果是，订单农业的市场份额会逐年扩大。在这一进程中，土地流转和蔬菜订单隐含着大量的、符合未来主流发展趋势的有效金融需求，因此，要从根本上弱化或缓解农村金融交易困境，必须顺应传统农业向现代农业转化的主流趋势，最大限度地盘活农民手中所拥有的土地、订单等生产要素的潜在价值。
鉴于此，济南分行决定，分别开展流转土地和蔬菜订单融资创新试点，其中土地流转融资试点由国家农村政策综合实验区——枣庄市承担，蔬菜订单融资试点则选择中国蔬菜之乡——潍坊寿光。之所以选择枣庄市开展流转土地融资试点，是因为枣庄市土地多属于丘陵山地，农村种养收益微薄，农民多外出打工，土地荒芜、闲置严重，各种形式的土地流转活跃。寿光市农业龙头企业410家，农民合作经济组织1000多个，规模化蔬菜园区117个，带动80%的农户直接或间接参与产业化、规模化经营，蔬菜订单农户达3.7万户，占寿光市蔬菜种植农户的41.5%，具有开展融资试点的广泛市场基础和条件。
二、流转土地和蔬菜订单融资的实施与操作
近年来，枣庄市农村陆续出现土地荒芜和闲置现象。调查显示，当前枣庄市43.5%的青壮年劳动力选择外出打工，土地闲置现象日趋严重，个别地区甚至出现撂荒现象。与此同时，部分种养能手存在将土地集中连片开发、实现规模化种植与经营的愿望，民间逐渐自发形成了私下的小规模土地流转。2008年，枣庄市山亭区徐庄的农民、种养大户自发成立了土地合作社，入社农户300户，流转土地3000余亩，较大规模的土地流转开始出现。这些农民大户在出资集中了流转土地后，资金普遍吃紧，但所有金融机构都不敢承接以流转土地作抵押发放贷款，双方都为流转土地融资一筹莫展。同样，在山东北部的寿光市，拥有大批蔬菜订单的农民也在为融资发愁。如寿光市稻田镇的菜农梁效岗建有两个蔬菜大棚，分别种植西红柿和辣椒，2007年初就与燎原果蔬专业合作社签订了收购订单，由于手头周转资金短缺，率先提出以订单向当地农商行申请5万元贷款，但被拒之门外。随后几年，类似情形多次出现，当地政府及人民银行等部门也积极斡旋，但金融机构都看不透、拿不准，不敢涉足。因此，济南分行提出流转土地和订单融资创新后，立即得到了两地政府的积极响应，并且都承诺成立专门组织，全力配合人民银行开展融资创新。
（一）创新前的调查
为慎重起见，人民银行枣庄和潍坊市中心支行（以下分别简称为“枣庄中支”、“潍坊中支”）均开展了较为详尽的前期市场调研。
枣庄中支深入农村，详细了解到了三个方面的重要信息：一是当地土地闲置方有较强的转租愿望，而部分种养大户、生产合作社等生产主体也有较强的土地集中和规模化经营需求，且土地流转规模正在逐年稳步增加。二是土地流转和集中之后，能够进行大规模开发利用，能够创造更大的经济价值。流转之前，每亩土地纯收入在800—1000元左右，土地经流转规模化种植后，每亩净收入达1100—1600元。三是土地流入方大多是农村的种养大户、致富能手、生产合作社及农业龙头企业，具有较强的经济实力，但流转到手的土地经营开发投入较大，资金需求迫切。
类似情况在寿光手握蔬菜订单的农民那里表现更为突出。以种植大棚茄子为例，通常情况下，寿光一家农户经营2—3个冬暖式蔬菜大棚，每个大棚建设成本都在10万元以上，而每年正常运转，包括购买蔬菜种苗、灌溉、施肥、病虫害防治、农机设备投入等约需资金2万元左右。寿光大棚蔬菜种植模式呈现出单位土地上的资金、技术、劳动等生产要素的密集投入和高效产出；农民借助这种土地集约化经营获取明显高于传统农业的收益，多年来积累了相当规模的资产、财富。同时，农民为落实蔬菜订单，必须将自己拥有的资产、财富事先固化为种子、化肥、技术、蔬菜大棚专用设施等，因而是农村标准意义上的有效信贷需求者。
枣庄、潍坊两市调查后得到的基本结论是，不论经济实力、承贷能力还是金融需求，围绕土地流转和蔬菜订单所开展的融资创新，具有很大的市场潜力和良好的社会效应。
（二）流转土地和蔬菜订单融资面临的交易约束
围绕土地流转和蔬菜订单开展融资创新，看似非常有必要，然而金融机构对此却存在较大质疑。枣庄市金融机构质疑主要集中在四个方面：第一，流转后的土地不是完全意义上的抵押品，只有流转土地使用权的增值收益才具有一定的抵押权能，一个不完整的抵押品如何控制贷款的安全？第二，流转土地必须符合农地农用政策，收益稳定，土地流转主体具有经济实力，否则金融机构将承担一系列政策和市场风险。第三，对流转土地使用权的增值收益设立抵押权面临定价、确权等一系列技术性难题。第四，一旦发生自然灾害，或者农民随意退出，将导致土地流转合同失效，这种情况下，如何保障流转土地贷款的安全？ 同样的难题也在寿光出现。在潍坊市召开的蔬菜订单融资联席会议上，金融机构纷纷提出，要想做成蔬菜订单融资创新，必须解决一个技术性问题，即如何保证金融机构对订单农户贷款的有效控制。原因在于：第一，蔬菜订单只是一种购销、交易合同，是一种交易关系，本身没有任何经济价值，因此也就无从进行风险定价。第二，蔬菜订单具有非常显著的独占性和排他性，如果农户不履行贷款偿还义务，即使订单质押在金融机构手里，也丝毫不影响农民照样执行订单合同；蔬菜订单不像仓单那样能够控制货物，无法拍卖转让，蔬菜订单对于金融机构没有价值。第三，虽然蔬菜订单本身不具有任何经济价值，但不同订单的含金量是不同的，因为蔬菜价格波动幅度较大，签约双方不执行蔬菜订单的情况时有发生，要开展订单融资创新，必须优选和锁定那些稳定性好的蔬菜订单。总之，由于蔬菜订单不具备抵押属性，政府应做好前期的技术准备工作，并为蔬菜订单融资创新风险予以兜底。
（三）流转土地和蔬菜订单融资制度及其形成过程
金融机构反映出的意见和问题，正是流转土地和蔬菜订单融资所面临的交易约束。不破除交易约束，融资创新活动将寸步难行。
1. 枣庄流转土地抵押融资制度。为能对流转土地使用权增值收益设立抵押权，必须要对分散在农户手中的土地使用权进行确权，以便土地的集中和流转；必须对集中起来的土地使用权以流转方的名义进行“第二次”确权，以便相应设立抵押权；为使土地使用权能够正常、顺利交易，必须建立专门的交易市场；为确保农地农用，必须选择类似于当地已经存在的土地合作社这样的合适土地流转主体；为规范整个土地使用权交易活动，政府和司法部门必须配套建立较为完备的交易制度和相关法规。
基于上述考虑，在枣庄中支主导下，先后进行了四个方面的创新工作：一是对农村土地使用权进行确权，给每个农户发放《土地使用产权证》，在土地所有权、承包权和用地性质“三不变”的前提下，保障持证农民对土地的转让、收益和抵押权，为土地流转确定好交易边界。二是建立市、县、乡三级农村土地使用产权交易网络，创建了全国第一家农村土地资产专业评估机构—枣庄市普惠农村土地资产评估事务所，对土地使用产权价值、土地收益价值等进行专业评估。鼓励农村开展自觉自愿的土地使用产权流转交易，确保土地流转方同样具有土地使用增值收益和抵押权。三是发展、壮大农村土地合作社，为土地流转“培养”出符合国家土地使用政策和有发展潜力的合格交易主体。四是建立四项风险保障措施。为防范农民失地风险，规定土地使用产权只能入股土地合作社，成员中农民占比不低于80%，农民表决权不低于80%；土地合作社用于抵押贷款的土地不超过总土地面积的1/3，流转方抵押贷款期限不超过3年；对土地合作社实行农业保险，政府补贴80%的保费；市政府注资1亿元组建成立金土地融资担保有限公司，重点解决农地抵押贷款担保服务难题；枣庄市中级人民法院还出台了相关政策意见，依法确保金融机构流转土地抵押权权益。
2. 寿光蔬菜订单融资制度。蔬菜订单的最大缺陷在于不具备抵押价值，对借款农民也不具备任何内在约束力。因此，如果能构建一个严密、有力的外在约束系统，把控住贷款违约风险，蔬菜订单融资就能水到渠成。基于此，潍坊市构建了四项外在约束机制：一是统一规范蔬菜订单。寿光市政府出台《农产品订单登记管理法》，明确借款人申请订单贷款条件和风险管理；市农业局与工商局联合制定了《农产品种植订购合同》和《蔬菜种植收购合同》；明确市农业局为唯一的订单登记部门，制定《订单融资登记证书》并全面负责订单登记，确保订单真实性与唯一性。二是优选蔬菜订单。将产业链条完整、购销关系常年稳定的企业自属基地型订单、大型超市或大型蔬菜批发市场订单、农业龙头企业或农民专业合作社订单和“公司+农户”型订单作为融资的基本交易载体，并配套实施相应的担保、联保或保证保险等融资模式。三是建立风险补偿机制。寿光市财政出资建立“贷款保证基金”，由财政按照贷款额的1.5%出资，银行让利20—40个基点给订单农户，借款人在银行优惠利率基础上按贷款额的1%缴纳基金，一并进入“贷款保证基金池”，政府、银行和借款人三方分摊。四是建立3个外部信息监督系统。寿光市政府出资300万元建立了订单农户社会信用信息征信系统、农产品订单登记系统、订单履约自助登记检索平台，督促订单农户自觉履约。
（四）试点成效
土地使用权抵押融资模式不仅有效缓解了资金瓶颈，而且推动了土地规模经营，提高了农业组织化程度和土地收益，增强了现代农业发展的内生动力，促进了新型城镇化的发展。截至2013年末，枣庄市农民专业合作社累计达到3140家，其中以土地为纽带的合作社发展到1209家，土地流转面积72.48万亩，累计实现抵押贷款5.04亿元，较去年底分别增长35.3%、68.6%、37.4%和62.6%；土地流转比例达到26.8%，流转入社比例74.1%，土地流转比例较全省高12.9个百分点；土地合作社经营面积平均444.2亩，资产平均236.2万元，入社农户数平均87.8户，入社农户比例34.3%，平均入社农户户数、入社农户比例分别是全省平均水平的1.86倍和1.71倍。土地合作社亩均纯收益3050元，参与改革农民80万人，入社农民比未入社农民人均增收70%以上，大量农户脱离农业生产后转移到城镇居住，从事二、三产业，促进了城镇化的发展。
寿光市则初步建立起了“央行引导、政府支持、保险介入、银行主办、企业参与、农户响应”的工作机制，形成了“金融支持订单，订单引导生产，生产稳定价格”的经营态势。自试点以来，寿光市金融机构已累计发放订单融资贷款10.62亿元，支持订单蔬菜生产12.9万亩，扶持农业产业化龙头企业（专业合作社）和农户分别达21家和4328户，有效解决了订单农业发展中的资金瓶颈，订单农业发展规模不断扩大，蔬菜种植的盲目性得到控制，稳定价格作用开始显现。同时，订单式蔬菜发展使产供销三方农业产业链紧密结合起来，实现了统一种苗供应、统一农资采购、统一技术指导、统一检验检测、统一产品销售的“五统一”管理模式和标准化种植，为农产品质量的提高和食品安全管理创造了条件。 三、流转土地、蔬菜订单融资创新的运行机理
总体看，山东以流转土地和蔬菜订单为载体的金融创新已获得初步成功。两项融资创新较好地厘清和把握了农村金融受困于非对称性交易的基本逻辑，并为之主导设计和规划了较为可行的交易规则。
（一）融资创新载体的选择
信贷契约的达成需要交易双方都拿出相对对称和对等的交易筹码，金融机构让渡资金使用权，客观上要求农村信贷主体在利率之外还需要提供与之相对称的担保或抵押标的物，以谋求风险全覆盖。就目前而言，始于2001年的农户小额联保贷款曾成为农村信贷模式的主流，但随着农村经济的快速发展，联保小组因众多成员间的风险和利益失衡而处于不稳定或名存实亡状态，联保户之间的信用担保模式逐渐被金融机构所废弃而步入尽头。这在客观上决定了必须要尽快确立一个以抵押为主导的农村信贷新模式。基于此，济南分行将农村抵押品的载体和平台锁定在流转土地和蔬菜订单上。
在济南分行看来，土地是农民手里最重要的生产要素，将分散土地经过适度流转实现规模化或者集约化经营，是传统农业向现代农业转变的必由之路。土地流转预示着未来土地的规模化经营，而依附于土地之上的蔬菜订单，则是农村土地规模化或集约化经营的必然产物。可以说，土地流转和蔬菜订单将成为未来一段时期我国农业发展的主流趋势。不仅如此，从事土地流转和蔬菜订单的市场主体绝非一般意义上的传统农户，他们既是农村先进生产力的典型代表，也是农村新增财富的创造者和拥有者，更是农村有效金融需求的承载者。因此，济南分行坚信，只要抓住了农村土地流转和蔬菜订单这两个核心的交易客体，就等于抓住了传统农业向现代农业转变的主脉络，抓住了现代农业土地规模经营和集约经营的大趋势，抓住了农村现实和潜在的有效金融需求。枣庄和寿光两地的金融创新实践表明，沿着这一内在逻辑走下去，金融部门一定能在农村寻找到开展对等或对称性交易的合格交易对手；以此为载体进行融资创新，必将加快农村土地流转的进程，加快传统农业向现代农业转化的进程，促进金融与现代农业有效对接。
（二）流转土地和蔬菜订单的信息甄别功能
在银行看来，发放贷款的同时，如果能够掌控借款人提供的有效抵押品，贷款安全系数将会同步提升。但有效的抵押品往往“必须具有有效控制借款者履行其保证承诺，有多种可供选择的发展可能或用途，以及方便处置的种种便利；其中抵押品的保证和控制功能是第一位的，变现和替代功能是第二位的”（李彬彬，2012）。按照这一研究成果来衡量，土地并非完全意义上的有效抵押品。原因在于，目前农民手中的土地所有权和使用权是相分离的；土地产权权能不足，决定了变现、流转和处置的高难度，影响了银行对借款人的有效控制。当然，蔬菜订单作为一种合同契约、一种购销交易关系，根本就没有任何抵押的价值，自然也就没有抵押品所应具有的控制力。但这丝毫不妨碍流转土地和蔬菜订单的“试金石”作用，不妨碍其在信息甄别和客户筛选机制方面的功能发挥。
从制度经济学角度分析，信息搜寻成本是交易成本的重要组成部分，而发现信息和甄别其确定性，则是信息搜寻环节两个至关重要的技术性难题。农业生产者主动向金融机构提供土地经营权抵押和蔬菜订单信息，可以降低金融机构的信息搜寻成本，一定程度上消除信息不对称。在济南分行看来，流转土地和蔬菜订单就是农村金融的两块“试金石”，借此完全可以检测出谁是农村真实的市场交易主体，谁是农村的有效金融需求者。因此，流转土地和蔬菜订单的信息和客户甄别功能是客观存在的。同时，枣庄的种养大户和土地合作社既然能把分散的农户土地集中到自己手里，必然有一定的经济实力、有合适的项目安排、有预期的增值收益，当然也附带着大量的有效金融需求，枣庄市现有的112家土地合作社能够获得4.17亿元的土地经营权抵押贷款便水到渠成了。同样，寿光每家农户每年为落实蔬菜订单的资金投入在5—8万元左右（不包括前期的大棚建设投入资金），其金融需求更是显而易见的；而靠着寿光蔬菜的市场品牌、成熟的种植技术和稳定的预期收益，其贷款安全性是有保障的。可见，流转土地和蔬菜订单能够发现金融需求并能确认其有效，农民与金融的有效对接才成为可能；而其作为抵押品的内在控制功能已基本上被信息和客户甄别功能所覆盖和替代。寿光市8家金融机构加入到蔬菜订单融资试点，发放10.62亿元贷款支持12.9万亩订单蔬菜生产的实际行动，足以诠释它对金融机构强烈的吸引力。
（三）金融创新的稳定性设计
当然，流转土地和蔬菜订单的非抵押品特征，决定了其对贷款农户薄弱的内在控制力。寻求建立一个强有力的外在约束是弥补该弱项的必要前提，也是促成两项金融创新可持续开展的必要前提。新制度经济学认为，监督和执行成本，是交易成本的重要组成部分，是保证交易对象依照契约内容交易的成本。由此推断，要想降低监督和执行成本，必须控制交易对手按自己的预期而动，这在契约制定时，必须事先设计好交易规则和活动边界，尽可能地控制或锁定交易中的各种不确定性，确保能有效降低风险。
在这方面，枣庄市为使流转土地融资交易具有稳定性，先是对流转土地实施了“两个确权”，确保农户的分散土地可以顺利入市流转，保证流转后土地的使用权增值收益能够顺利设权抵押；为防止农地的非农化使用和可能的农民失地等土地政策红线，发展壮大了土地合作社，培育了更多的合格市场交易主体，将试点时期1/3的流转土地设权抵押，贷款期限暂定为3年，并留足充足的土地“储备”以备个别农户的退出行为。此外，枣庄市还成立了注册资本1亿元的金土地担保融资有限公司，防止土地合作社因经营不善等情况出现时贷款违约的发生。
从寿光市的操作实践看，为消除交易约束，增加融资创新行为的稳定性，寿光市构建的外部控制大致分为事前、事中和事后3个系统。事前的控制系统包括通过优选蔬菜订单，将交易对象牢牢锁定在那些含金量高和质量上乘的蔬菜订单上，并将那些散乱、稳定性差的订单排除在融资创新领域之外；同时，为防止虚假蔬菜订单混入其中，又采取了订单登记制度，再次对蔬菜订单进行过滤，把好订单融资的准入关口，从总体上锁定融资创新的潜在风险。事中的控制系统包括促成农户与担保、保险的链接，开展担保组织、保险力量的共同治理和共同监督。事后的控制系统包括构建订单农户社会信用信息征信系统、农产品订单登记系统、订单履约自助登记检索平台，对农户的订单执行和履约情况进行全程监控，增强信息透明度。在这种严密的外部控制下，确保整个融资创新活动彻底摆脱对蔬菜订单的抵押依赖，使交易各方在稳定的环境中获得可预期的收益。 （四）行政力量的适时推动
从本案例可以看出，济南分行及其分支机构、枣庄和潍坊两地政府部门在流转土地与蔬菜订单融资创新中一直处于主导地位，作用非常明显，而金融机构以及农村金融交易主体则处于从属和响应地位，力量相对微弱。从表面上看，行政力量淹没了市场。但事实上，不论是人民银行还是地方政府，不仅没有越界，反而还借助市场之力，在适当的时候以适当的方式引导市场发展。在经济学者眼中，政府的职责在于为交易者提供制度保障和市场规范，明确市场主题的权、责、利关系，发挥市场机制的基础性作用。鉴于农业是弱势产业，农民是弱势群体，农村经济和农村金融具有部分公共产品属性，政府提供公共服务，以适当手段矫正市场失灵是理所当然的。济南分行站在宏观的角度，准确判断了山东农村金融非对称性交易的困境实质，看到了土地流转和蔬菜订单决定着山东现代农业的主流趋势，以及由此形成并一直处于被压制状态的巨大潜在有效需求，从而做出准确判断，并快速形成融资创新决策。可以说，济南分行的战略决策是准确预判了未来市场发展趋势，暗合了市场有效需求，并加以合理激活和引导，并没有干扰市场。
当然，枣庄和潍坊两地的人民银行及其政府部门作为土地流转和蔬菜订单融资创新的执行者和参与者，同样也没有凌驾于市场之上。可以想象，如果没有枣庄中支及其政府部门在土地流转确权、建立土地交易市场和壮大土地合作社等众多事务中穿针引线，如果没有事先充分的市场调查和针对诸多交易约束而进行的全方位建章立制，枣庄市的任何一家金融机构都不敢、也不愿意轻易涉足流转土地使用权抵押贷款。同样，如果没有潍坊当地人民银行和政府部门的积极推动、周密设计和密切协作，任何一家银行、企业和农民都没有能力协同、调动各个部门和环节，也无法制定一个较为完整的蔬菜订单融资创新体系，寿光市资金富余的银行和手握订单的农户仍会长期相互苦苦寻找对方。
另外，从山东枣庄和寿光两地的融资试点情况看，农村金融创新能否顺利启动和扎实推进，在很大程度上还取决于地方政府的主观意愿。长期以来，许多地方政府认为发展农业是“富民不增税”，对拿出财政资金扶持农村金融创新往往显得“不情愿”，尤其是财力薄弱的欠发达地区积极性普遍不高。寿光市政府曾算过一笔账：如果先期拿出财政资金1000万元建立“资金池”，能够撬动20亿元的信贷资金投入，每年仅金融部门增加的地方税收就达1400万元，政府在当年就能“回本”。同时，还能促进农业龙头企业与合作社发展壮大，农民增收又相应带动消费水平的提升，这样的良性循环对地方经济发展将会产生巨大的正向推动作用。因此，只要地方政府认识到金融创新对地方经济发展的综合效应，自然就能出台相应的财政扶持措施，有效发挥以小额财政支出撬动大额信贷投入的“杠杆作用”，从而为融资试点的复制与推广奠定坚实基础。
四、结论
第一，尽管目前山东以流转土地和蔬菜订单为载体的融资创新还没有形成规模效应，但济南分行在这一创新中，切中了农村经济与金融非对称交易的困境实质，切中了土地流转和蔬菜订单引领未来土地规模经营和集约经营的主流发展趋势，沿着对称经济与金融交易的内在逻辑，果敢形成决策，发掘并激活了流转土地与蔬菜订单背后的潜在有效金融需求。可以说，济南分行所主导的金融创新，具有坚实的理论依据和市场基础，并呈现出较强的针对性和前瞻性。
第二，面对农村土地和订单这些契约关系较为复杂的创新载体，枣庄和潍坊两地立足于弱化和消除融资创新当中的交易约束，最大限度地发掘流转土地和蔬菜订单的信息与客户甄别潜能，灵活地开展了一系列确保融资创新活动稳健运行的制度安排，使得融资创新得以顺利开展，以实际行动促进了农村经济与金融的有效对接。
第三，对于农村金融困境这一长期悬而未决的棘手问题，单靠市场的力量往往无法自发生成，也无法形成规模效应。因此，需要包括人民银行在内的社会力量开展共同治理，通过合理的手段和方式，引领市场发展方向，加速金融创新进程。
当然，鉴于土地以及根植于土地之上的蔬菜订单情况复杂，目前济南分行主导开展的流转土地和蔬菜订单的融资创新也只是取得了阶段性成果，融资创新还面临着土地制度、农地使用政策、保护农民利益和农产品价格波动等诸多因素的影响和制约，现行的融资制度还需要不断修正、完善。下一步，济南分行将会继续沿着对称经济与金融交易的内在逻辑，按照总行领导所预期的“订单+保险+期货”的模式，把流转土地和蔬菜订单融资创新工作推向深入，促进农村经济与金融的深度融合。
注：
①指标说明：农村金融服务密度Ⅰ=农村金融贷款总额/农村总人口；服务密度Ⅱ=农村金融机构数/农村总人口。
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（责任编辑 刘西顺；校对 YJ，GX）
关键词：农村信贷；对称性交易；土地流转；订单融资
Abstract：Under the current rural land property system，there are no adequate conditions for the transaction of land and all the production factors attached to land. Then due to lack of qualified transaction objects，rural financial transaction shows asymmetry. PBC Jinan Branch has analyzed two typical cases in rural financing—rural land mortgage loans in Zao Zhuang and vegetable order financing in Shou Guang to explore breakthroughs in the subject of rural financial transaction. This has better adjusted to the mainstream tendency of rural land scale and integrated operation and provides reference for solving the plight of rural financial transaction.
Key Words：rural credit，symmetric transaction，land transfer，order financin
中图分类号：F830.34 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2014）02-0050-07
农村“贷款难和难贷款”问题一直为社会各界所关注，近年来社会各界相继采取了诸如金融组织多元化建设、完善交易中介、开展信用评定等一系列措施，并取得了一定成效。但总体来看，这一矛盾并未得到有效解决，即使在农业产业化程度较高的地区，问题仍然较为严重。人民银行济南分行通过调查分析认为，农村金融困境的实质根源在于失衡的非对称性交易，即金融机构出让资金使用权后，农民无法提供金融机构认可的担保和抵押物，从而约束了农村信贷供给。而非对称性交易的根源在于农民所拥有的土地、订单等资产和财富尚无法进入市场顺利交易。因此，提高农民资产、财富的市场化交易规模和效率，谋求经济与金融之间开展对称性交易，才是破解农村信贷供需衔接困境的基本内在逻辑。为此，人民银行济南分行（以下简称“济南分行”）立足山东农业大省实际，深入发掘流转土地和蔬菜订单的财富效应及其背后的有效金融需求，借助流转土地和蔬菜订单的信息甄别机制，初步实现了农村经济与金融在“交易主体”上的对称与对等；通过强化外在约束，使流转土地和蔬菜订单融资有了实质性突破，探索出了一条破解农村信贷供需衔接困局的有效路径。
一、山东农村金融受困于非对称性交易
山东是农业大省，是农业产业化的发源地，正处于传统农业向现代农业转变进程中，土地经营呈现出规模化和集约化的特征。至2012年底，全省规模以上农业产业化龙头企业达到9000家，带动基地6550万亩，占全省耕地面积的58.1%；农民专业合作社8.3万家，农户实际入社率达30%。潍坊寿光市是土地集约化经营的典型代表，目前该市蔬菜种植面积84万亩，年产蔬菜400万吨，冬暖式大棚40多万个，包括寿光周边县市形成了大规模的蔬菜生产基地。寿光市还拥有全国最大的蔬菜集散和交易市场，年蔬菜交易量达15亿公斤，夏季日均交易量在200万公斤以上，农村经济发展处于全国领先水平。近年来，各种形式的土地流转和集中呈现逐年上升趋势，寿光的集约化土地利用模式也在被广泛复制和模仿，传统农业向现代农业转化已是农业发展不可逆转的大趋势。
（一）农村金融困境
与快速发展的现代农业相比，山东农村信贷困局却一直未能突破。数据显示，近5年来山东省金融机构组织体系不断扩展，县域贷款总量亦有所增长，而新增存贷比却呈逐年下降态势，由2009年末的81.21%下降至2013年6月末的53.79%，存量存贷比由2011年的71.03%下降到2013年6月末的68.63%。农村地区存贷差连年增加，由2009年末的3778.7亿元增加至2013年6月末的6639.12亿元，大量资金流出农村地区，与农村金融服务密度的提升形成鲜明的“剪刀差”（见图1）。农村金融交易困境在全省东、中、西部都普遍存在，而且受信贷需求增长影响，越是在现代农业发达的地区，问题愈加严重。如寿光市从2011年开始，蔬菜大棚进入更新换代时期，新建的第五代大棚长100米、宽13米，净占土地面积2亩左右，广泛采用钢质立柱、棉质保温被等新型材料和电动卷帘机等自动化设备，每个大棚造价高达18万元左右。在稻田、纪台镇等蔬菜主产区，每户菜农平均种植两个蔬菜大棚，除自有资金外，新建两个蔬菜大棚的信贷资金需求在20万元左右，传统信贷模式已难以适应土地集约化经营的需求。
为弱化和消除农村金融交易困境影响，山东省进行了全方位的改革和创新：设立了包括小额贷款公司、村镇银行在内的多元化金融机构，意在增加供给；实施涉农贷款税收优惠、利率补贴等措施，鼓励增加信贷投入；大规模开展农村信用乡镇、信用村和信用户评定，谋求供求对接；组织各种形式的农户联保和生产合作社、农业龙头企业担保，消除交易障碍；开展重点信用农户培植，增设农村综合服务站，扩大供求对接面。但社会各方的一致努力并未能从根本上解决农村“贷款难和难贷款”问题，农村经济发展中的金融瓶颈依然存在。 （二）非对称性金融交易
一般说来，任何交易都需要对等和对称，信贷交易亦不例外，金融机构出让资金使用权后，农民同样应拿出能被金融机构认可的担保和抵押物，只有如此，交易才能在“对称和对等”中完成。现实中，农民手里最有价值、分量最重的生产要素是土地使用权、林权、订单等，但目前这些生产要素要么不是完整意义的资产和财富，要么面临许多交易约束，不能自由用于抵押交易。在农村金融交易中，金融机构既无法有效把控土地、订单、林权等交易客体，也无法寻找到有效的金融需求者和真正的财富拥有者，这就使农村金融面临着从交易客体到交易主体两个方向的不对等和不对称。在这种非对称交易状态下，农村金融机构如果屈就满足农民金融需求而不着边际地放贷，信贷风险必然攀升；如果严格开展完全对等和对称的交易，由于缺少更大规模的、符合条件的交易对手，客观上必然要降低金融供给水平，这正是农村金融困境的根本原因。
（三）创新流转土地和蔬菜订单融资
济南分行在长期治理农村金融困境中逐渐认识到，非对称性交易是造成农村信贷困局的关键因素。同时，土地是农民手中分量最重的生产要素，而且，随着传统农业向现代农业的过渡和转变，土地集中和流转规模逐年增大，速度逐年提升，完全可以预见，土地更大规模集中的必然结果是，订单农业的市场份额会逐年扩大。在这一进程中，土地流转和蔬菜订单隐含着大量的、符合未来主流发展趋势的有效金融需求，因此，要从根本上弱化或缓解农村金融交易困境，必须顺应传统农业向现代农业转化的主流趋势，最大限度地盘活农民手中所拥有的土地、订单等生产要素的潜在价值。
鉴于此，济南分行决定，分别开展流转土地和蔬菜订单融资创新试点，其中土地流转融资试点由国家农村政策综合实验区——枣庄市承担，蔬菜订单融资试点则选择中国蔬菜之乡——潍坊寿光。之所以选择枣庄市开展流转土地融资试点，是因为枣庄市土地多属于丘陵山地，农村种养收益微薄，农民多外出打工，土地荒芜、闲置严重，各种形式的土地流转活跃。寿光市农业龙头企业410家，农民合作经济组织1000多个，规模化蔬菜园区117个，带动80%的农户直接或间接参与产业化、规模化经营，蔬菜订单农户达3.7万户，占寿光市蔬菜种植农户的41.5%，具有开展融资试点的广泛市场基础和条件。
二、流转土地和蔬菜订单融资的实施与操作
近年来，枣庄市农村陆续出现土地荒芜和闲置现象。调查显示，当前枣庄市43.5%的青壮年劳动力选择外出打工，土地闲置现象日趋严重，个别地区甚至出现撂荒现象。与此同时，部分种养能手存在将土地集中连片开发、实现规模化种植与经营的愿望，民间逐渐自发形成了私下的小规模土地流转。2008年，枣庄市山亭区徐庄的农民、种养大户自发成立了土地合作社，入社农户300户，流转土地3000余亩，较大规模的土地流转开始出现。这些农民大户在出资集中了流转土地后，资金普遍吃紧，但所有金融机构都不敢承接以流转土地作抵押发放贷款，双方都为流转土地融资一筹莫展。同样，在山东北部的寿光市，拥有大批蔬菜订单的农民也在为融资发愁。如寿光市稻田镇的菜农梁效岗建有两个蔬菜大棚，分别种植西红柿和辣椒，2007年初就与燎原果蔬专业合作社签订了收购订单，由于手头周转资金短缺，率先提出以订单向当地农商行申请5万元贷款，但被拒之门外。随后几年，类似情形多次出现，当地政府及人民银行等部门也积极斡旋，但金融机构都看不透、拿不准，不敢涉足。因此，济南分行提出流转土地和订单融资创新后，立即得到了两地政府的积极响应，并且都承诺成立专门组织，全力配合人民银行开展融资创新。
（一）创新前的调查
为慎重起见，人民银行枣庄和潍坊市中心支行（以下分别简称为“枣庄中支”、“潍坊中支”）均开展了较为详尽的前期市场调研。
枣庄中支深入农村，详细了解到了三个方面的重要信息：一是当地土地闲置方有较强的转租愿望，而部分种养大户、生产合作社等生产主体也有较强的土地集中和规模化经营需求，且土地流转规模正在逐年稳步增加。二是土地流转和集中之后，能够进行大规模开发利用，能够创造更大的经济价值。流转之前，每亩土地纯收入在800—1000元左右，土地经流转规模化种植后，每亩净收入达1100—1600元。三是土地流入方大多是农村的种养大户、致富能手、生产合作社及农业龙头企业，具有较强的经济实力，但流转到手的土地经营开发投入较大，资金需求迫切。
类似情况在寿光手握蔬菜订单的农民那里表现更为突出。以种植大棚茄子为例，通常情况下，寿光一家农户经营2—3个冬暖式蔬菜大棚，每个大棚建设成本都在10万元以上，而每年正常运转，包括购买蔬菜种苗、灌溉、施肥、病虫害防治、农机设备投入等约需资金2万元左右。寿光大棚蔬菜种植模式呈现出单位土地上的资金、技术、劳动等生产要素的密集投入和高效产出；农民借助这种土地集约化经营获取明显高于传统农业的收益，多年来积累了相当规模的资产、财富。同时，农民为落实蔬菜订单，必须将自己拥有的资产、财富事先固化为种子、化肥、技术、蔬菜大棚专用设施等，因而是农村标准意义上的有效信贷需求者。
枣庄、潍坊两市调查后得到的基本结论是，不论经济实力、承贷能力还是金融需求，围绕土地流转和蔬菜订单所开展的融资创新，具有很大的市场潜力和良好的社会效应。
（二）流转土地和蔬菜订单融资面临的交易约束
围绕土地流转和蔬菜订单开展融资创新，看似非常有必要，然而金融机构对此却存在较大质疑。枣庄市金融机构质疑主要集中在四个方面：第一，流转后的土地不是完全意义上的抵押品，只有流转土地使用权的增值收益才具有一定的抵押权能，一个不完整的抵押品如何控制贷款的安全？第二，流转土地必须符合农地农用政策，收益稳定，土地流转主体具有经济实力，否则金融机构将承担一系列政策和市场风险。第三，对流转土地使用权的增值收益设立抵押权面临定价、确权等一系列技术性难题。第四，一旦发生自然灾害，或者农民随意退出，将导致土地流转合同失效，这种情况下，如何保障流转土地贷款的安全？ 同样的难题也在寿光出现。在潍坊市召开的蔬菜订单融资联席会议上，金融机构纷纷提出，要想做成蔬菜订单融资创新，必须解决一个技术性问题，即如何保证金融机构对订单农户贷款的有效控制。原因在于：第一，蔬菜订单只是一种购销、交易合同，是一种交易关系，本身没有任何经济价值，因此也就无从进行风险定价。第二，蔬菜订单具有非常显著的独占性和排他性，如果农户不履行贷款偿还义务，即使订单质押在金融机构手里，也丝毫不影响农民照样执行订单合同；蔬菜订单不像仓单那样能够控制货物，无法拍卖转让，蔬菜订单对于金融机构没有价值。第三，虽然蔬菜订单本身不具有任何经济价值，但不同订单的含金量是不同的，因为蔬菜价格波动幅度较大，签约双方不执行蔬菜订单的情况时有发生，要开展订单融资创新，必须优选和锁定那些稳定性好的蔬菜订单。总之，由于蔬菜订单不具备抵押属性，政府应做好前期的技术准备工作，并为蔬菜订单融资创新风险予以兜底。
（三）流转土地和蔬菜订单融资制度及其形成过程
金融机构反映出的意见和问题，正是流转土地和蔬菜订单融资所面临的交易约束。不破除交易约束，融资创新活动将寸步难行。
1. 枣庄流转土地抵押融资制度。为能对流转土地使用权增值收益设立抵押权，必须要对分散在农户手中的土地使用权进行确权，以便土地的集中和流转；必须对集中起来的土地使用权以流转方的名义进行“第二次”确权，以便相应设立抵押权；为使土地使用权能够正常、顺利交易，必须建立专门的交易市场；为确保农地农用，必须选择类似于当地已经存在的土地合作社这样的合适土地流转主体；为规范整个土地使用权交易活动，政府和司法部门必须配套建立较为完备的交易制度和相关法规。
基于上述考虑，在枣庄中支主导下，先后进行了四个方面的创新工作：一是对农村土地使用权进行确权，给每个农户发放《土地使用产权证》，在土地所有权、承包权和用地性质“三不变”的前提下，保障持证农民对土地的转让、收益和抵押权，为土地流转确定好交易边界。二是建立市、县、乡三级农村土地使用产权交易网络，创建了全国第一家农村土地资产专业评估机构—枣庄市普惠农村土地资产评估事务所，对土地使用产权价值、土地收益价值等进行专业评估。鼓励农村开展自觉自愿的土地使用产权流转交易，确保土地流转方同样具有土地使用增值收益和抵押权。三是发展、壮大农村土地合作社，为土地流转“培养”出符合国家土地使用政策和有发展潜力的合格交易主体。四是建立四项风险保障措施。为防范农民失地风险，规定土地使用产权只能入股土地合作社，成员中农民占比不低于80%，农民表决权不低于80%；土地合作社用于抵押贷款的土地不超过总土地面积的1/3，流转方抵押贷款期限不超过3年；对土地合作社实行农业保险，政府补贴80%的保费；市政府注资1亿元组建成立金土地融资担保有限公司，重点解决农地抵押贷款担保服务难题；枣庄市中级人民法院还出台了相关政策意见，依法确保金融机构流转土地抵押权权益。
2. 寿光蔬菜订单融资制度。蔬菜订单的最大缺陷在于不具备抵押价值，对借款农民也不具备任何内在约束力。因此，如果能构建一个严密、有力的外在约束系统，把控住贷款违约风险，蔬菜订单融资就能水到渠成。基于此，潍坊市构建了四项外在约束机制：一是统一规范蔬菜订单。寿光市政府出台《农产品订单登记管理法》，明确借款人申请订单贷款条件和风险管理；市农业局与工商局联合制定了《农产品种植订购合同》和《蔬菜种植收购合同》；明确市农业局为唯一的订单登记部门，制定《订单融资登记证书》并全面负责订单登记，确保订单真实性与唯一性。二是优选蔬菜订单。将产业链条完整、购销关系常年稳定的企业自属基地型订单、大型超市或大型蔬菜批发市场订单、农业龙头企业或农民专业合作社订单和“公司+农户”型订单作为融资的基本交易载体，并配套实施相应的担保、联保或保证保险等融资模式。三是建立风险补偿机制。寿光市财政出资建立“贷款保证基金”，由财政按照贷款额的1.5%出资，银行让利20—40个基点给订单农户，借款人在银行优惠利率基础上按贷款额的1%缴纳基金，一并进入“贷款保证基金池”，政府、银行和借款人三方分摊。四是建立3个外部信息监督系统。寿光市政府出资300万元建立了订单农户社会信用信息征信系统、农产品订单登记系统、订单履约自助登记检索平台，督促订单农户自觉履约。
（四）试点成效
土地使用权抵押融资模式不仅有效缓解了资金瓶颈，而且推动了土地规模经营，提高了农业组织化程度和土地收益，增强了现代农业发展的内生动力，促进了新型城镇化的发展。截至2013年末，枣庄市农民专业合作社累计达到3140家，其中以土地为纽带的合作社发展到1209家，土地流转面积72.48万亩，累计实现抵押贷款5.04亿元，较去年底分别增长35.3%、68.6%、37.4%和62.6%；土地流转比例达到26.8%，流转入社比例74.1%，土地流转比例较全省高12.9个百分点；土地合作社经营面积平均444.2亩，资产平均236.2万元，入社农户数平均87.8户，入社农户比例34.3%，平均入社农户户数、入社农户比例分别是全省平均水平的1.86倍和1.71倍。土地合作社亩均纯收益3050元，参与改革农民80万人，入社农民比未入社农民人均增收70%以上，大量农户脱离农业生产后转移到城镇居住，从事二、三产业，促进了城镇化的发展。
寿光市则初步建立起了“央行引导、政府支持、保险介入、银行主办、企业参与、农户响应”的工作机制，形成了“金融支持订单，订单引导生产，生产稳定价格”的经营态势。自试点以来，寿光市金融机构已累计发放订单融资贷款10.62亿元，支持订单蔬菜生产12.9万亩，扶持农业产业化龙头企业（专业合作社）和农户分别达21家和4328户，有效解决了订单农业发展中的资金瓶颈，订单农业发展规模不断扩大，蔬菜种植的盲目性得到控制，稳定价格作用开始显现。同时，订单式蔬菜发展使产供销三方农业产业链紧密结合起来，实现了统一种苗供应、统一农资采购、统一技术指导、统一检验检测、统一产品销售的“五统一”管理模式和标准化种植，为农产品质量的提高和食品安全管理创造了条件。 三、流转土地、蔬菜订单融资创新的运行机理
总体看，山东以流转土地和蔬菜订单为载体的金融创新已获得初步成功。两项融资创新较好地厘清和把握了农村金融受困于非对称性交易的基本逻辑，并为之主导设计和规划了较为可行的交易规则。
（一）融资创新载体的选择
信贷契约的达成需要交易双方都拿出相对对称和对等的交易筹码，金融机构让渡资金使用权，客观上要求农村信贷主体在利率之外还需要提供与之相对称的担保或抵押标的物，以谋求风险全覆盖。就目前而言，始于2001年的农户小额联保贷款曾成为农村信贷模式的主流，但随着农村经济的快速发展，联保小组因众多成员间的风险和利益失衡而处于不稳定或名存实亡状态，联保户之间的信用担保模式逐渐被金融机构所废弃而步入尽头。这在客观上决定了必须要尽快确立一个以抵押为主导的农村信贷新模式。基于此，济南分行将农村抵押品的载体和平台锁定在流转土地和蔬菜订单上。
在济南分行看来，土地是农民手里最重要的生产要素，将分散土地经过适度流转实现规模化或者集约化经营，是传统农业向现代农业转变的必由之路。土地流转预示着未来土地的规模化经营，而依附于土地之上的蔬菜订单，则是农村土地规模化或集约化经营的必然产物。可以说，土地流转和蔬菜订单将成为未来一段时期我国农业发展的主流趋势。不仅如此，从事土地流转和蔬菜订单的市场主体绝非一般意义上的传统农户，他们既是农村先进生产力的典型代表，也是农村新增财富的创造者和拥有者，更是农村有效金融需求的承载者。因此，济南分行坚信，只要抓住了农村土地流转和蔬菜订单这两个核心的交易客体，就等于抓住了传统农业向现代农业转变的主脉络，抓住了现代农业土地规模经营和集约经营的大趋势，抓住了农村现实和潜在的有效金融需求。枣庄和寿光两地的金融创新实践表明，沿着这一内在逻辑走下去，金融部门一定能在农村寻找到开展对等或对称性交易的合格交易对手；以此为载体进行融资创新，必将加快农村土地流转的进程，加快传统农业向现代农业转化的进程，促进金融与现代农业有效对接。
（二）流转土地和蔬菜订单的信息甄别功能
在银行看来，发放贷款的同时，如果能够掌控借款人提供的有效抵押品，贷款安全系数将会同步提升。但有效的抵押品往往“必须具有有效控制借款者履行其保证承诺，有多种可供选择的发展可能或用途，以及方便处置的种种便利；其中抵押品的保证和控制功能是第一位的，变现和替代功能是第二位的”（李彬彬，2012）。按照这一研究成果来衡量，土地并非完全意义上的有效抵押品。原因在于，目前农民手中的土地所有权和使用权是相分离的；土地产权权能不足，决定了变现、流转和处置的高难度，影响了银行对借款人的有效控制。当然，蔬菜订单作为一种合同契约、一种购销交易关系，根本就没有任何抵押的价值，自然也就没有抵押品所应具有的控制力。但这丝毫不妨碍流转土地和蔬菜订单的“试金石”作用，不妨碍其在信息甄别和客户筛选机制方面的功能发挥。
从制度经济学角度分析，信息搜寻成本是交易成本的重要组成部分，而发现信息和甄别其确定性，则是信息搜寻环节两个至关重要的技术性难题。农业生产者主动向金融机构提供土地经营权抵押和蔬菜订单信息，可以降低金融机构的信息搜寻成本，一定程度上消除信息不对称。在济南分行看来，流转土地和蔬菜订单就是农村金融的两块“试金石”，借此完全可以检测出谁是农村真实的市场交易主体，谁是农村的有效金融需求者。因此，流转土地和蔬菜订单的信息和客户甄别功能是客观存在的。同时，枣庄的种养大户和土地合作社既然能把分散的农户土地集中到自己手里，必然有一定的经济实力、有合适的项目安排、有预期的增值收益，当然也附带着大量的有效金融需求，枣庄市现有的112家土地合作社能够获得4.17亿元的土地经营权抵押贷款便水到渠成了。同样，寿光每家农户每年为落实蔬菜订单的资金投入在5—8万元左右（不包括前期的大棚建设投入资金），其金融需求更是显而易见的；而靠着寿光蔬菜的市场品牌、成熟的种植技术和稳定的预期收益，其贷款安全性是有保障的。可见，流转土地和蔬菜订单能够发现金融需求并能确认其有效，农民与金融的有效对接才成为可能；而其作为抵押品的内在控制功能已基本上被信息和客户甄别功能所覆盖和替代。寿光市8家金融机构加入到蔬菜订单融资试点，发放10.62亿元贷款支持12.9万亩订单蔬菜生产的实际行动，足以诠释它对金融机构强烈的吸引力。
（三）金融创新的稳定性设计
当然，流转土地和蔬菜订单的非抵押品特征，决定了其对贷款农户薄弱的内在控制力。寻求建立一个强有力的外在约束是弥补该弱项的必要前提，也是促成两项金融创新可持续开展的必要前提。新制度经济学认为，监督和执行成本，是交易成本的重要组成部分，是保证交易对象依照契约内容交易的成本。由此推断，要想降低监督和执行成本，必须控制交易对手按自己的预期而动，这在契约制定时，必须事先设计好交易规则和活动边界，尽可能地控制或锁定交易中的各种不确定性，确保能有效降低风险。
在这方面，枣庄市为使流转土地融资交易具有稳定性，先是对流转土地实施了“两个确权”，确保农户的分散土地可以顺利入市流转，保证流转后土地的使用权增值收益能够顺利设权抵押；为防止农地的非农化使用和可能的农民失地等土地政策红线，发展壮大了土地合作社，培育了更多的合格市场交易主体，将试点时期1/3的流转土地设权抵押，贷款期限暂定为3年，并留足充足的土地“储备”以备个别农户的退出行为。此外，枣庄市还成立了注册资本1亿元的金土地担保融资有限公司，防止土地合作社因经营不善等情况出现时贷款违约的发生。
从寿光市的操作实践看，为消除交易约束，增加融资创新行为的稳定性，寿光市构建的外部控制大致分为事前、事中和事后3个系统。事前的控制系统包括通过优选蔬菜订单，将交易对象牢牢锁定在那些含金量高和质量上乘的蔬菜订单上，并将那些散乱、稳定性差的订单排除在融资创新领域之外；同时，为防止虚假蔬菜订单混入其中，又采取了订单登记制度，再次对蔬菜订单进行过滤，把好订单融资的准入关口，从总体上锁定融资创新的潜在风险。事中的控制系统包括促成农户与担保、保险的链接，开展担保组织、保险力量的共同治理和共同监督。事后的控制系统包括构建订单农户社会信用信息征信系统、农产品订单登记系统、订单履约自助登记检索平台，对农户的订单执行和履约情况进行全程监控，增强信息透明度。在这种严密的外部控制下，确保整个融资创新活动彻底摆脱对蔬菜订单的抵押依赖，使交易各方在稳定的环境中获得可预期的收益。 （四）行政力量的适时推动
从本案例可以看出，济南分行及其分支机构、枣庄和潍坊两地政府部门在流转土地与蔬菜订单融资创新中一直处于主导地位，作用非常明显，而金融机构以及农村金融交易主体则处于从属和响应地位，力量相对微弱。从表面上看，行政力量淹没了市场。但事实上，不论是人民银行还是地方政府，不仅没有越界，反而还借助市场之力，在适当的时候以适当的方式引导市场发展。在经济学者眼中，政府的职责在于为交易者提供制度保障和市场规范，明确市场主题的权、责、利关系，发挥市场机制的基础性作用。鉴于农业是弱势产业，农民是弱势群体，农村经济和农村金融具有部分公共产品属性，政府提供公共服务，以适当手段矫正市场失灵是理所当然的。济南分行站在宏观的角度，准确判断了山东农村金融非对称性交易的困境实质，看到了土地流转和蔬菜订单决定着山东现代农业的主流趋势，以及由此形成并一直处于被压制状态的巨大潜在有效需求，从而做出准确判断，并快速形成融资创新决策。可以说，济南分行的战略决策是准确预判了未来市场发展趋势，暗合了市场有效需求，并加以合理激活和引导，并没有干扰市场。
当然，枣庄和潍坊两地的人民银行及其政府部门作为土地流转和蔬菜订单融资创新的执行者和参与者，同样也没有凌驾于市场之上。可以想象，如果没有枣庄中支及其政府部门在土地流转确权、建立土地交易市场和壮大土地合作社等众多事务中穿针引线，如果没有事先充分的市场调查和针对诸多交易约束而进行的全方位建章立制，枣庄市的任何一家金融机构都不敢、也不愿意轻易涉足流转土地使用权抵押贷款。同样，如果没有潍坊当地人民银行和政府部门的积极推动、周密设计和密切协作，任何一家银行、企业和农民都没有能力协同、调动各个部门和环节，也无法制定一个较为完整的蔬菜订单融资创新体系，寿光市资金富余的银行和手握订单的农户仍会长期相互苦苦寻找对方。
另外，从山东枣庄和寿光两地的融资试点情况看，农村金融创新能否顺利启动和扎实推进，在很大程度上还取决于地方政府的主观意愿。长期以来，许多地方政府认为发展农业是“富民不增税”，对拿出财政资金扶持农村金融创新往往显得“不情愿”，尤其是财力薄弱的欠发达地区积极性普遍不高。寿光市政府曾算过一笔账：如果先期拿出财政资金1000万元建立“资金池”，能够撬动20亿元的信贷资金投入，每年仅金融部门增加的地方税收就达1400万元，政府在当年就能“回本”。同时，还能促进农业龙头企业与合作社发展壮大，农民增收又相应带动消费水平的提升，这样的良性循环对地方经济发展将会产生巨大的正向推动作用。因此，只要地方政府认识到金融创新对地方经济发展的综合效应，自然就能出台相应的财政扶持措施，有效发挥以小额财政支出撬动大额信贷投入的“杠杆作用”，从而为融资试点的复制与推广奠定坚实基础。
四、结论
第一，尽管目前山东以流转土地和蔬菜订单为载体的融资创新还没有形成规模效应，但济南分行在这一创新中，切中了农村经济与金融非对称交易的困境实质，切中了土地流转和蔬菜订单引领未来土地规模经营和集约经营的主流发展趋势，沿着对称经济与金融交易的内在逻辑，果敢形成决策，发掘并激活了流转土地与蔬菜订单背后的潜在有效金融需求。可以说，济南分行所主导的金融创新，具有坚实的理论依据和市场基础，并呈现出较强的针对性和前瞻性。
第二，面对农村土地和订单这些契约关系较为复杂的创新载体，枣庄和潍坊两地立足于弱化和消除融资创新当中的交易约束，最大限度地发掘流转土地和蔬菜订单的信息与客户甄别潜能，灵活地开展了一系列确保融资创新活动稳健运行的制度安排，使得融资创新得以顺利开展，以实际行动促进了农村经济与金融的有效对接。
第三，对于农村金融困境这一长期悬而未决的棘手问题，单靠市场的力量往往无法自发生成，也无法形成规模效应。因此，需要包括人民银行在内的社会力量开展共同治理，通过合理的手段和方式，引领市场发展方向，加速金融创新进程。
当然，鉴于土地以及根植于土地之上的蔬菜订单情况复杂，目前济南分行主导开展的流转土地和蔬菜订单的融资创新也只是取得了阶段性成果，融资创新还面临着土地制度、农地使用政策、保护农民利益和农产品价格波动等诸多因素的影响和制约，现行的融资制度还需要不断修正、完善。下一步，济南分行将会继续沿着对称经济与金融交易的内在逻辑，按照总行领导所预期的“订单+保险+期货”的模式，把流转土地和蔬菜订单融资创新工作推向深入，促进农村经济与金融的深度融合。
注：
①指标说明：农村金融服务密度Ⅰ=农村金融贷款总额/农村总人口；服务密度Ⅱ=农村金融机构数/农村总人口。
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（责任编辑 刘西顺；校对 YJ，GX）