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不论目的多么正当或多么高尚,擅自调整印花税税率的行为都已超越了法律授权,是违法行为。由于《立法法》是我国宪法体系的一部分,财政部的行为实际上已构成违宪。
2007年5月30日凌晨,财政部突然宣布调整证券(股票)交易印花税税率,由1‰调整到3‰,当天沪深两市双双暴跌,许多股民惊慌之中忍痛割肉,夺路而逃,证券市场哀鸿遍野。
一年之后,当我们重新回顾这一事件时,一个最起码的问题不得不提出来:财政部有调整印花税的权力吗?
按宪法和法律规定,政府必须在宪法和法律规定的范围内行使权力。判断政府行为是否正当,首先要看它的法律依据。从本质上说,人民政府受人民委托从事公共行政服务,宪法和法律则是人民签发的“授权委托书”。财政部作为国务院的职能部门,其行使权力的范围和程序均由“授权委托书”确定,因此,财政部有没有权力调整印花税,只能在“授权委托书”中寻找答案。
1988年8月6日,国务院颁布《印花税暂行条例》,该条例虽然规定由财政部负责解释并制订施行细则,却并未规定财政部可以调整印花税的税率,反而明确“具体税率、税额的确定,依照本条例所附《印花税税目税率表》执行”。2000年3月15日通过的《立法法》规定对非国有财产的征收只能制订法律。《立法法》所说的“法律”是狭义的法律,与广义的法律不同。广义的法律包括以国家强制力保障实施的所有规范性文件,既包括全国人大制订的“法律”,也包括国务院制订的行政法规、地方人大制订的地方法规,还包括法院、检察院颁布的司法解释,行政部门颁布的行政规章;而狭义的法律单指全国人大或其常委会制订的规范性文件。很显然,印花税涉及广泛征收公民个人财产,属于“对非国有财产的征收”,按《立法法》的规定应当制订“法律”,但《印花税暂行条例》不是“法律”,而是国务院的行政法规。《立法法》生效后,印花税的征收和税率调整实际上已经没有了合法依据,不仅财政部,就是国务院也没有调整印花税税率的权力。的确,考虑到我国法制逐步完善的历史与现实,完全否定《印花税暂行条例》的效力可能并不恰当,但就算《印花税暂行条例》继续有效,它何曾授权财政部去调整税率?何况这次调整是在《立法法》明确规定对非国有财产的征收应当制订法律之后?更何况是从1‰调整到3‰,大幅度增加纳税人的税负?
财政部没有这个权力!不论它的目的多么正当或多么高尚,擅自调整印花税税率的行为都已超越了法律授权,是违法行为。即便按照行政机关的决策程序,这一行为可能经过了更上一级领导的同意,仍不能改变违法的事实,因为领导同意了,人民没有同意。《立法法》是我国宪法体系的一部分,财政部的行为实际上已构成违宪。为此,笔者曾于2008年“两会”期间呼吁新税的开征、税率的变更应由全国人大来决定,而不应授权行政部门来决定。
2008年4月26日,印花税税率又调降至1‰,又是财政部和国家税务总局决定的。虽然这种顺应民意的做法值得肯定,但政府显然没有接受意见,继续违法。
理解《立法法》的规定并不需要高深的学问。宪法规定一切权力属于人民,但人民都很忙,不一定有管理国家的兴趣和精力,只好选代表去干那些细碎的活儿,所以,人大制订的法律反映的是人民的利益和愿望,是人民之间的契约,是上升为国家意志的人民意志。政府受人民委托、在人民监督下行政,必须遵守人民契约,在人民授权的范围内行事,即使是为公共利益的目的和需要,政府要拿走人民的自由和财产,也应当经人民事先同意并授权,所以才有“罪刑法定”、“税收法定”等基本法律原则。行政机关根本没有决定征税的权力,有的只是执行法律规定的责任。财产本是一切自由权利的物质前提,我等小民在没有基本社会保障、没有公平竞争环境的条件下挣点血汗钱如此不易,如果政府不管你是否同意,想拿就拿,想拿多少就拿多少,那又如何当得起“人民政府”的神圣称号呢。
1215年,英国各地封建领主与英王签订《自由大宪章》,其中规定除三项税金外,“不得征收代役税金或贡金,唯全国公意所许可者,不在此限”。该规定反映的“征税需经被征者同意”思想,被认为是“税收法定”原则的萌芽;1627年的《权利请愿书》规定,非经国会同意,不宜强迫任何人征收或缴付任何租税或类此负担,这一规定被法学界普遍认为正式确立了“税收法定主义”。1765年,英王乔治三世提出了征收范围广泛的印
花税,导致北美殖民地此起彼伏的反英运动,直至莱克星顿民兵打响了第一枪,拉开了美国独立战争的序幕;后来的《独立宣言》在历数英王罪恶时,其中一条就是“他未经我们同意就向我们征税”。1789年,法国国王路易十六为解决财政危机,不得不召开停止多年的三级会议,会议意在通过新的课税计划,却引发了第三等级与国王之间的斗争,从此开始了法国大革命。如此等等,不一而足。
可见,税收问题从来就不只是钱的问题,它直接回答了谁在这个国家说了算的问题。表面上只是征收、缴纳和稽查,本质上却反映了税权、主权和法治。那些自以为可以翻云覆雨、把人民利益玩弄于股掌的官老爷们,岂止是在侵害人民的财产权,他们分明是在嘲弄人民当家作主的基本政治制度。
今天,我们致力于建设社会主义法治国家。“法治”,就是要让宪法和法律、让人民的共同意志享有最高统治地位。这不仅需要制定良好的法律,更需要严格执行法律,其中的关键,便是政府要守法。“五三○”印花税事件告诉我们,相比任何个人或其他组织的违法行为,政府作为公共权力机关,其违法行为的侵害范围要广得多、损害后果也严重得多。只有政府守法,法治才有希望。所以,法治必须从政府做起,而不能光强调从老百姓做起,否则,法治将永远只是人民的奢望。