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摘 要 就业问题是当前制约资源枯竭型城市转型和可持续发展的瓶颈因素，能否有效解决就业问题成为资源枯竭型城市亟待破解的重要课题。本文以2011年批准的第三批资源枯竭型城市转型试点城市——黑龙江省鹤岗市为例，分析鹤岗市城市转型中存在的就业问题表现及成因，提出应转变思路大胆尝新大力发展低碳经济，旨在缓解鹤岗市以及广大资源枯竭型城市面临的就业问题，促进资源枯竭型城市的成功转型。
关键词 竭型城市 鹤岗市 就业问题
作者简介：韩冰，吉林大学行政学院行政管理专业博士研究生，黑龙江省财政厅主任科员，研究方向：人力资源开发与管理。
由于资源的有限性和不可再生性，资源型城市历经数年掠夺式的开采，地区资源逐渐陷入枯竭状态，相关资源产业已萎缩，城市的社会功能、经济功能、文化功能开始衰落，由此而引发了一系列的问题，严重影响了城市的可持续发展，城市转型势在必行。其中，日益严重的就业问题由于浪费劳动力资源、加剧贫富分化、影響社会稳定，已经成为制约资源枯竭型城市转型的瓶颈因素。黑龙江省鹤岗市煤炭工业由1917年开采至今已将近一百年的历史，2011年11月正式被批准为我国第三批资源枯竭型城市转型试点城市，鹤岗市开始了寻求城市转型的探索之路。在此时代背景下，鹤岗市就业问题成为改革成功与否的重要环节。
一、鹤岗市就业问题表现
2010年的第六次人口普查数据表明，鹤岗市的城镇失业率已超过20%，成为全国地区级城市的城镇失业率最为严重的城市之一，鹤岗市就业问题突显。通过对《鹤岗市统计年鉴》（2005—2009）、《鹤岗市政府工作报告》（2010—2011）所公布的有关数据进行整理分析，当前鹤岗市的就业问题主要表现在以下几个方面：
（一）失业问题异常突出
2004年，鹤岗市的城乡登记失业率高达27.54%。“十一五”期间，地方政府采取了一系列措施努力缓解失业问题并取得初步成效，2005年至2010年城乡登记失业率分别为16.11%→12.33% →10.92%→11.08%→11.40%→10.64%，表明失业问题得到一定缓解，但一直都超过10%以上，高于全国平均水平。
（二）失业人员集中在煤炭工业
煤炭工业是一个劳动密集型的产业，对劳动力的需求比较大，鹤岗市有相当部分比例的人口就业都集中在煤炭工业。近几年来，随着鹤岗市资源的逐渐枯竭，资源型产业衰退，导致失业人员不断增多，且大部分都集中在煤炭工业。一方面鹤岗市煤炭工业从业人数在逐年减少。2007年，鹤岗市煤炭工业从业人数有9.1万人，但是2008年降至8.3万，到2010年已经减少到7.8万。煤炭工业从业人数的减少，意味着失业人数的增加。另一方面鹤岗市煤炭工业失业人数占总失业人数比重较大。2004年至2010年，鹤岗市煤炭工业失业人数占鹤岗市总失业人数的比重均在60%以上，2006年和2008年甚至超过了70%，累计煤炭工业失业人数高达113790人，这是一个非常庞大的数目。
（三）再就业率偏低
根据我国人力资源和社会保障部对66个城市抽样调查数据的分析，资源型城市的再就业率一般只有42.65%，比非资源型城市46.99%的平均水平低了4.3个百分点。而资源枯竭型城市的再就业率平均水平更是低至38.67%，这样低的再就业比例使鹤岗市下岗失业人员面临巨大的社会压力和心理压力。
（四）安全隐患多
煤炭开采属地下作业，生产环境恶劣，生产过程复杂，受到多种自然灾害和安全事故的威胁，因此作为以煤炭产业为依托的资源型城市，安全问题是影响其就业的一个重要因素。然鹤岗市由于其煤矿数量多、煤矿安全管理监督存在缺陷等原因，多年来矿难频发。“十一五”期间鹤岗市共发生矿难4起，遇难人数共计161人，尤其是2009年鹤岗市新兴煤矿发生的“11.21”特大矿难，导致了107人死亡，安全问题不容忽视。
二、鹤岗市就业问题成因剖析
造成鹤岗市就业问题的成因是多方面的，结合鹤岗市的经济政治社会特点，深入剖析造成鹤岗市就业问题的成因，主要体现在以下层面。
（一）经济体制转轨
改革开放以来，我国的经济体制由计划经济转向市场经济，资源由原来的国家统一调配转向根据市场规律自发调节。鹤岗市同其他城市一样，经历了计划经济向市场经济转轨的历史阶段，其就业问题也深受经济体制转轨的影响。
计划经济体制下的劳动力资源配置虽然缓解了社会的就业压力，却大大超过了国有企业本身的人力有效需求，从而使企业内部积累了大量富余人员，形成企业的隐性失业。市场经济体制下，由市场配置包括劳动力在内的全部资源，政府也仅仅只是通过对劳动力市场的干预，努力控制失业率维持在自然失业率水平。随着经济体制的转轨，市场的效率机制对国有企业的投入产出行为发生作用，劳动力的配置走向市场，政府不再能够向企业指令性配置劳动力。由此，国有企业原有的隐性失业问题渐趋显性化。
（二）资源枯竭引起的产业衰退
鹤岗市是在计划经济体制下依资源而立市的，第二产业成为城市发展的主体产业，第一产业和第三产业发展比较薄弱，因资源枯竭而产生的产业衰退致使鹤岗市失业率不断上升，主要体现在以下两个方面：一方面，就业结构不合理，前文数据分析表明，鹤岗市作为煤炭资源大市，从事煤炭工业的职工占绝大部分，就业结构单一，这种单一的就业结构造成对资源产业的高度依赖。另一方面，产业结构畸形。图表1给出了鹤岗市三次产业占GDP比重及发展情况，可以看出，鹤岗市第二产业畸高，第三产业比重较低且存在下降趋势。尽管近年来鹤岗市一直在调整三产业的比重，且2011年产业结构调整到26∶49∶25，但是产业结构仍不尽人意。
图表1鹤岗市三次产业占GDP比重
（三）劳动力素质偏低
鹤岗市再就业率偏低的另一个原因在于劳动力的自身素质。在矿业经济粗放型的增长方式下，一方面由于矿业生产普遍技术装备条件差，劳动强度高，从而对职工的体力要求高于对技术能力的要求，致使劳动力劳动技能单一；另一方面则是由于粗放型的经营管理方式忽视科学技术进步和劳动力素质在经济增长中的作用，都造成了职工文化素质低，技术水平差。 鶴岗市矿区2010年下岗失业职工占全市下岗人员的64.54%，他们中初中以下文化的占71%，40岁以上的占46%，有绝大部分是小学文化（36%），而具有高中以上文化水平的职工仅占9%。这样的文化水平决定了鹤岗市从事煤矿工业的劳动力素质普遍偏低。
三、缓解鹤岗市就业问题新思路——发展低碳经济
鹤岗市就业问题的有效解决是一个复杂的系统工程，鹤岗市政府“十一五”期间对于缓解就业的政策举措效果不彰，表明依靠传统思路不能打开局面，客观上要求转变思路寻求创新。低碳经济是对传统经济发展模式的扬弃，经济低碳化势必会带动就业的低碳化，发展低碳经济为鹤岗市缓解就业乃至实现城市成功转型提供了新的发展思路。
低碳经济简单地讲就是低碳发展、低碳产业、低碳技术、低碳生活等一系列经济形态的总称。低碳经济实质是高效率利用能源、开发清洁能源、追求绿色就业，获得绿色GDP的问题，核心是节能减排技术的创新、产业结构的创新和产业制度创新，是人类社会生存发展模式的根本性变革。低碳经济产业不仅有助于解决资源枯竭型城市的资源短缺问题，有利于保护生态环境，而且具有消耗低、污染物排放少的特点，对于转变经济发展方式和调整产业结构，促进就业起到了很好的现实意义。
（一）发展低碳经济以带动就业人数的增加
为促进低碳能源的研发，政府必然会投入大量资金并带动私人投资进入低碳经济领域，这些投资将直接促进与低碳经济有关领域就业人数的增加，这些领域包括低碳行业的增长、新能源产业的发展以及低碳技术带来的新岗位等。根据美国发展中心（2008）的研究报告，每投资于清洁能源1000亿美元能带动的直接就业和间接就业分别约为93.5万和58.6万，总的就业岗位将近200万，比投资于化石能源创造的就业岗位多了3倍。
（二）发展低碳经济以促进产业结构与就业结构的良性互动
低碳经济对就业的影响还通过其对经济结构变动的影响来发挥作用。学术界已有研究表明，产业结构的变动必然会引起就业结构的改变，反过来就业结构也会对产业结构变化产生积极影响。发展低碳经济将会导致产业布局调整进而影响就业布局区域差异，而由低碳经济引起的产业结构变动进一步会引起就业结构和总量的改变。
（三）发展低碳经济需要地方政府大胆尝新
低碳经济的发展，要求地方政府建立和完善低碳产业吸纳就业的政策。鹤岗市政府在制定和实施低碳经济发展的产业政策时，应把创造就业岗位和扩大就业机会作为重要内容统筹考虑，选择最具创造就业潜力的低碳经济发展、结构调整与投资战略。在选择低碳技术发展路径时，应适应和符合鹤岗市实际情况，兼顾劳动密集型、资本密集型及技术密集型产业的发展。大力发展劳动密集型为主的第一产业和第三产业，如第一产业中结合鹤岗市特点大力发展碳汇林业、生态林业、花卉种植和旅游林业等产业以促进就业增长；第三产业中大力发展就业容量较大的产业及可再生能源及智能建筑等科技研发、金融创新、信息咨询、生态旅游、环保管理等新兴第三产业。在公共财政方面，通过资金引导、财政补贴、转移支付、税收优惠等政策对低碳发展予以支持，进一步建立稳定的资金支持渠道，以调动企业发展低碳经济的积极性，从而推动低碳经济的发展并带动就业的扩大。
（四）扶持下岗人员绿色再就业
面对鹤岗市的大量失业人口，鹤岗市政府应大力扶持其抓住低碳经济的发展机遇，带动绿色就业。第一，支持自主创业。为自主创业特别是发展低碳产业提供资金、培训、税收等方面的支持，降低创业门槛。第二，提供转岗技能培训。传统资源型企业大多以资源的开采加工为主，因此劳动力多以体力劳动者居多，并且从事着单一的劳动，一但这些企业关闭破产，下岗失业的职工很难再适应新岗位的需求。对此，鹤岗市政府应该出资设立各种培训机构，为下岗失业人员提供各种适应低碳经济的技能培训，使其早日走上绿色就业岗位。
关键词 竭型城市 鹤岗市 就业问题
作者简介：韩冰，吉林大学行政学院行政管理专业博士研究生，黑龙江省财政厅主任科员，研究方向：人力资源开发与管理。
由于资源的有限性和不可再生性，资源型城市历经数年掠夺式的开采，地区资源逐渐陷入枯竭状态，相关资源产业已萎缩，城市的社会功能、经济功能、文化功能开始衰落，由此而引发了一系列的问题，严重影响了城市的可持续发展，城市转型势在必行。其中，日益严重的就业问题由于浪费劳动力资源、加剧贫富分化、影響社会稳定，已经成为制约资源枯竭型城市转型的瓶颈因素。黑龙江省鹤岗市煤炭工业由1917年开采至今已将近一百年的历史，2011年11月正式被批准为我国第三批资源枯竭型城市转型试点城市，鹤岗市开始了寻求城市转型的探索之路。在此时代背景下，鹤岗市就业问题成为改革成功与否的重要环节。
一、鹤岗市就业问题表现
2010年的第六次人口普查数据表明，鹤岗市的城镇失业率已超过20%，成为全国地区级城市的城镇失业率最为严重的城市之一，鹤岗市就业问题突显。通过对《鹤岗市统计年鉴》（2005—2009）、《鹤岗市政府工作报告》（2010—2011）所公布的有关数据进行整理分析，当前鹤岗市的就业问题主要表现在以下几个方面：
（一）失业问题异常突出
2004年，鹤岗市的城乡登记失业率高达27.54%。“十一五”期间，地方政府采取了一系列措施努力缓解失业问题并取得初步成效，2005年至2010年城乡登记失业率分别为16.11%→12.33% →10.92%→11.08%→11.40%→10.64%，表明失业问题得到一定缓解，但一直都超过10%以上，高于全国平均水平。
（二）失业人员集中在煤炭工业
煤炭工业是一个劳动密集型的产业，对劳动力的需求比较大，鹤岗市有相当部分比例的人口就业都集中在煤炭工业。近几年来，随着鹤岗市资源的逐渐枯竭，资源型产业衰退，导致失业人员不断增多，且大部分都集中在煤炭工业。一方面鹤岗市煤炭工业从业人数在逐年减少。2007年，鹤岗市煤炭工业从业人数有9.1万人，但是2008年降至8.3万，到2010年已经减少到7.8万。煤炭工业从业人数的减少，意味着失业人数的增加。另一方面鹤岗市煤炭工业失业人数占总失业人数比重较大。2004年至2010年，鹤岗市煤炭工业失业人数占鹤岗市总失业人数的比重均在60%以上，2006年和2008年甚至超过了70%，累计煤炭工业失业人数高达113790人，这是一个非常庞大的数目。
（三）再就业率偏低
根据我国人力资源和社会保障部对66个城市抽样调查数据的分析，资源型城市的再就业率一般只有42.65%，比非资源型城市46.99%的平均水平低了4.3个百分点。而资源枯竭型城市的再就业率平均水平更是低至38.67%，这样低的再就业比例使鹤岗市下岗失业人员面临巨大的社会压力和心理压力。
（四）安全隐患多
煤炭开采属地下作业，生产环境恶劣，生产过程复杂，受到多种自然灾害和安全事故的威胁，因此作为以煤炭产业为依托的资源型城市，安全问题是影响其就业的一个重要因素。然鹤岗市由于其煤矿数量多、煤矿安全管理监督存在缺陷等原因，多年来矿难频发。“十一五”期间鹤岗市共发生矿难4起，遇难人数共计161人，尤其是2009年鹤岗市新兴煤矿发生的“11.21”特大矿难，导致了107人死亡，安全问题不容忽视。
二、鹤岗市就业问题成因剖析
造成鹤岗市就业问题的成因是多方面的，结合鹤岗市的经济政治社会特点，深入剖析造成鹤岗市就业问题的成因，主要体现在以下层面。
（一）经济体制转轨
改革开放以来，我国的经济体制由计划经济转向市场经济，资源由原来的国家统一调配转向根据市场规律自发调节。鹤岗市同其他城市一样，经历了计划经济向市场经济转轨的历史阶段，其就业问题也深受经济体制转轨的影响。
计划经济体制下的劳动力资源配置虽然缓解了社会的就业压力，却大大超过了国有企业本身的人力有效需求，从而使企业内部积累了大量富余人员，形成企业的隐性失业。市场经济体制下，由市场配置包括劳动力在内的全部资源，政府也仅仅只是通过对劳动力市场的干预，努力控制失业率维持在自然失业率水平。随着经济体制的转轨，市场的效率机制对国有企业的投入产出行为发生作用，劳动力的配置走向市场，政府不再能够向企业指令性配置劳动力。由此，国有企业原有的隐性失业问题渐趋显性化。
（二）资源枯竭引起的产业衰退
鹤岗市是在计划经济体制下依资源而立市的，第二产业成为城市发展的主体产业，第一产业和第三产业发展比较薄弱，因资源枯竭而产生的产业衰退致使鹤岗市失业率不断上升，主要体现在以下两个方面：一方面，就业结构不合理，前文数据分析表明，鹤岗市作为煤炭资源大市，从事煤炭工业的职工占绝大部分，就业结构单一，这种单一的就业结构造成对资源产业的高度依赖。另一方面，产业结构畸形。图表1给出了鹤岗市三次产业占GDP比重及发展情况，可以看出，鹤岗市第二产业畸高，第三产业比重较低且存在下降趋势。尽管近年来鹤岗市一直在调整三产业的比重，且2011年产业结构调整到26∶49∶25，但是产业结构仍不尽人意。
图表1鹤岗市三次产业占GDP比重
（三）劳动力素质偏低
鹤岗市再就业率偏低的另一个原因在于劳动力的自身素质。在矿业经济粗放型的增长方式下，一方面由于矿业生产普遍技术装备条件差，劳动强度高，从而对职工的体力要求高于对技术能力的要求，致使劳动力劳动技能单一；另一方面则是由于粗放型的经营管理方式忽视科学技术进步和劳动力素质在经济增长中的作用，都造成了职工文化素质低，技术水平差。 鶴岗市矿区2010年下岗失业职工占全市下岗人员的64.54%，他们中初中以下文化的占71%，40岁以上的占46%，有绝大部分是小学文化（36%），而具有高中以上文化水平的职工仅占9%。这样的文化水平决定了鹤岗市从事煤矿工业的劳动力素质普遍偏低。
三、缓解鹤岗市就业问题新思路——发展低碳经济
鹤岗市就业问题的有效解决是一个复杂的系统工程，鹤岗市政府“十一五”期间对于缓解就业的政策举措效果不彰，表明依靠传统思路不能打开局面，客观上要求转变思路寻求创新。低碳经济是对传统经济发展模式的扬弃，经济低碳化势必会带动就业的低碳化，发展低碳经济为鹤岗市缓解就业乃至实现城市成功转型提供了新的发展思路。
低碳经济简单地讲就是低碳发展、低碳产业、低碳技术、低碳生活等一系列经济形态的总称。低碳经济实质是高效率利用能源、开发清洁能源、追求绿色就业，获得绿色GDP的问题，核心是节能减排技术的创新、产业结构的创新和产业制度创新，是人类社会生存发展模式的根本性变革。低碳经济产业不仅有助于解决资源枯竭型城市的资源短缺问题，有利于保护生态环境，而且具有消耗低、污染物排放少的特点，对于转变经济发展方式和调整产业结构，促进就业起到了很好的现实意义。
（一）发展低碳经济以带动就业人数的增加
为促进低碳能源的研发，政府必然会投入大量资金并带动私人投资进入低碳经济领域，这些投资将直接促进与低碳经济有关领域就业人数的增加，这些领域包括低碳行业的增长、新能源产业的发展以及低碳技术带来的新岗位等。根据美国发展中心（2008）的研究报告，每投资于清洁能源1000亿美元能带动的直接就业和间接就业分别约为93.5万和58.6万，总的就业岗位将近200万，比投资于化石能源创造的就业岗位多了3倍。
（二）发展低碳经济以促进产业结构与就业结构的良性互动
低碳经济对就业的影响还通过其对经济结构变动的影响来发挥作用。学术界已有研究表明，产业结构的变动必然会引起就业结构的改变，反过来就业结构也会对产业结构变化产生积极影响。发展低碳经济将会导致产业布局调整进而影响就业布局区域差异，而由低碳经济引起的产业结构变动进一步会引起就业结构和总量的改变。
（三）发展低碳经济需要地方政府大胆尝新
低碳经济的发展，要求地方政府建立和完善低碳产业吸纳就业的政策。鹤岗市政府在制定和实施低碳经济发展的产业政策时，应把创造就业岗位和扩大就业机会作为重要内容统筹考虑，选择最具创造就业潜力的低碳经济发展、结构调整与投资战略。在选择低碳技术发展路径时，应适应和符合鹤岗市实际情况，兼顾劳动密集型、资本密集型及技术密集型产业的发展。大力发展劳动密集型为主的第一产业和第三产业，如第一产业中结合鹤岗市特点大力发展碳汇林业、生态林业、花卉种植和旅游林业等产业以促进就业增长；第三产业中大力发展就业容量较大的产业及可再生能源及智能建筑等科技研发、金融创新、信息咨询、生态旅游、环保管理等新兴第三产业。在公共财政方面，通过资金引导、财政补贴、转移支付、税收优惠等政策对低碳发展予以支持，进一步建立稳定的资金支持渠道，以调动企业发展低碳经济的积极性，从而推动低碳经济的发展并带动就业的扩大。
（四）扶持下岗人员绿色再就业
面对鹤岗市的大量失业人口，鹤岗市政府应大力扶持其抓住低碳经济的发展机遇，带动绿色就业。第一，支持自主创业。为自主创业特别是发展低碳产业提供资金、培训、税收等方面的支持，降低创业门槛。第二，提供转岗技能培训。传统资源型企业大多以资源的开采加工为主，因此劳动力多以体力劳动者居多，并且从事着单一的劳动，一但这些企业关闭破产，下岗失业的职工很难再适应新岗位的需求。对此，鹤岗市政府应该出资设立各种培训机构，为下岗失业人员提供各种适应低碳经济的技能培训，使其早日走上绿色就业岗位。