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【摘要】政府投资建设项目主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域中的公共基础设施、公益性基本建设、保护和改善生态环境,促进欠发达地区发展,推进科技进步和高新技术产业发展的建设补助等。按国家现行建设管理规定,确保国家资金使用安全,要实行严格管理和监督,但是,目前我国政府投资建设项目管理仍然存在管理缺位、管理越位等诸多问题,应加快政府投资建设项目管理机制改革,充分发挥政府投资效能。
【关键词】政府投资;项目管理;机制;改革;效能
政府财政性资金是指国家和各级政府预算内投资、各类专项建设资金和统借统还国外贷款(国外贷款属于国家主权外债,故按政府投资资金进行管理)等。政府投资建设项目是指通过政府直接投资、财政性补助和财政性补贴的方式使用政府财政性资金建设的项目,主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域中的公共基础设施、公益性基本建设、保护和改善生态环境,促进欠发达地区发展,推进科技进步和高新技术产业发展。按国家现行建设管理规定,确保国家资金使用安全,要实行严格管理和监督,但是,目前我国政府投资建设项目管理体制造成投资进程缓慢、过程复杂、见效时间长,在很大程度上影响政府性投资的效能发挥。
一、目前政府投资建设项目管理机制中存在的主要问题
虽然国家和地方相继出台与《国家投资体制改革的决定》的配套政策措施,工作实践中发现在建设项目管理方面,确实仍存在一些问题,在一定程度上影响了政府性资金的使用效率。
(一)管理缺位问题
从国家、省、市到县级投资和行业主管部门的管理职能呈逐级弱化趋势,加上机构改革人员变动频繁,管理政策调整幅度大,管理知识和能力得不到及时培训提高,管理水平跟不上新形势要求,造成建设项目管理脱节缺位,缺乏对项目单位事前必要业务指导,事前规范管理,而是监督部门在事中事后检查才发现建设管理不规范,甚至已发生违反基建管理程序、质量失控、投资失控和财务管理不规范等问题的违规事实,造成不必要的损失和麻烦。
(二)管理越位问题
长期以来,建设项目管理部门已习惯于不论项目规模大小、投资性质如何、谁投资经营,基本一律采用统一管理办法,没有实行分类指导管理。经济体制改革和投资体制改革后,投资主管部门已大大地简政放权,要求按照“审批制、核准制和备案制”来分类管理建设项目,但是,行业主管部门出于行业管理职能考虑,不但没有同步简政放权,继续按计划传统模式进行项目管理,尤其是对财政性小额补助或补贴的国家鼓励引导发展小型项目,还一律按政府直接投资大型项目的管理手段进行管理,管得过烦过细,实际上是“该管的未管好,不该管的管得太死”。特别是财政性补助或补贴的民营企业项目,反映意见较为强烈。
(三)管理成本问题
长期以来,建设项目管理普遍存在着“重视项目规范管理、忽视管理成本核算”的问题。造成项目管理成本增加原因主要有:
1、审批手续过烦引起的管理成本增加。对于应该实行核准制或备案制的中小性项目,仍然采取从“项目建议书、可研、初设、施工图”的决策审批程序,有的行业部门从上到下要求每个环节都要评价,每级管理部门逐级审查上报。虽然项目不大,国家财政补助(贴)资金也不多,却审批历时长、环节多、手续繁琐,势必造成管理成本增加。
2、评价环节多引起管理成本增加。对于中小型项目,只要使用了国家财政性资金,都要按现行管理要求实行项目后评价或绩效评价,项目评价专业性较强,一般都要合同委托社會中介组织去实施,增加一笔不小费用,而且要经过项目业主自我评价、上级部门预评价,再到主管部门最终评价,甚至省级财政部门还要抽查评价。如此多的管理环节增加管理费用,在工程概算的建设管理费中又没有列这笔费用,钱没有出路只好放在管理费中开支,造成管理费超概。
3、部门交叉重复监督检查增加管理成本。对于基层建设项目,按现行规定要自觉接受国家、省、市、县各级政府的投资主管、行业主管、财政主管、审计主管和稽察主管部门的监督检查指导。有个别项目可能在一段时间内连续接受各级多部门的现场监督检查,接待任务和费用开支相当大,从而也增加了管理成本。
4、竣工验收层次多增加管理成本。目前项目竣工验收仍然按照计划经济模式制定的“建设项目竣工验收办法执行”,没有按项目规模大小来和投资性质进行分类管理,依照“项目单项完工验收、总体工程验收、项目单位预验收、主管部门组织竣工验收”的管理模式,对于中小型建设项目来说,竣工验收层次就显得过分繁琐,增加不必要的管理费用负担。
(四)项目监督问题
目前,我国正处在投资体制深入改革时期,对财政性补助、财政性补贴、政府核准和备案的建设项目,尚不能完全实现有效监管,还有待于尽快制定政策措施加以完善,特别是核准和备案的社会投资项目的科学有效监管更是迫在眉睫。
(五)项目评价问题
从现行建设项目管理体制看,项目后评价是投资主管部门的重要职能,评价指标关注工程效果,检验项目决策水平;而项目绩效评价为财政主管部门的重要职能,评价指标关注投资绩效,检验资金决策水平。表面上看好像是项目评价问题的两个方面,实际两者没有根本区别,而且两者都是主管部门自己评价自己,主观愿望很难达到客观效果。
(六)招标管理问题
各地招标投标管理做法千差万别,未能形成统一规范管理运作模式。具体体现在:一是市、县政府成立招标办公室,履行区内建设项目招标管理职能;二是根据各地实际需要,颁布地方政府政策法规;三是地方保护主义严重,提高市场准入门槛;四是地方招标中心违规干预,限制项目拦标价降幅;五是没有实行综合评分法择优确认建设队伍,而是仍然采取以往不规范简单定标法;六是各地招标办法仍在审定项目业主的招标文件和招标方案,不同程度地仍在履行招标投标审查职能。
(七)代建管理问题
政府投资非经营性项目实行代建制,是学习外国的成功经验和做法,对政府投资体制进行改革的重要举措和实践。推行代建制是试图通过市场经济运作手段,将项目的“管、建、用”三者彻底分离,发扬专业建设管理队伍的长处,由代建单位履行原来项目使用单位建管职责,首先是涉及到现行审批管理体制的不适应问题;其次是代建制的核心问题——投资控制问题,主要为三个方面:一是如何合理确定投资总额;二是预算绝超出批准概算的问题;三是政策调整和物价波动对投资控制的影响。
二、改革政府投资建设项目管理机制的几点建议
(一)进一步明确国家与各级地方政府的职权范围,各级政府各部门的业务范围和职责。做到管理不缺位、管理不越位。
(二)优化或简化政府投资建设项目的评价、审批等服务工作。项目审批涉及审批内容、审批程序、审批环节和审批时限等,按照国家基本建设程序管理规定,项目审批内容和审批程序是法定不变,但是一些审批环节是可以通过串联审批改为并串审批而缩短审批时限,达到提高审批效率的,提高项目服务能力。同时,可以根据项目的大小区别要求评价工作,中小型项目可以考虑简化一部分评价环节。
(三)健全监管体系。实行资金管理权、使用权、监督权的“三权分离”,并且细化分解到各职能部门,建立政府投资项目监督与管理的平台。
(四)完善招投标法律法规,严格规范招投标程序。近年国家就招投标出台了相关法律法规,但是仍然不够细致,漏洞较多。需要进一步完善招投标的工作程序及监管。
三、结论
一个科学的政府投资建设项目管理机制,应该达到以下目的:一是项目能够以正常或更快的速度建立并发挥作用;二是根据资金用途完成批准建设内容;二是财政性资金管理使用规范;三是财政性资金补助或补贴达到诱导企业或社会资金投到政府鼓励发展投资领域的预期效果。这样,才能更大程度上发挥政府投资效能。
【关键词】政府投资;项目管理;机制;改革;效能
政府财政性资金是指国家和各级政府预算内投资、各类专项建设资金和统借统还国外贷款(国外贷款属于国家主权外债,故按政府投资资金进行管理)等。政府投资建设项目是指通过政府直接投资、财政性补助和财政性补贴的方式使用政府财政性资金建设的项目,主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域中的公共基础设施、公益性基本建设、保护和改善生态环境,促进欠发达地区发展,推进科技进步和高新技术产业发展。按国家现行建设管理规定,确保国家资金使用安全,要实行严格管理和监督,但是,目前我国政府投资建设项目管理体制造成投资进程缓慢、过程复杂、见效时间长,在很大程度上影响政府性投资的效能发挥。
一、目前政府投资建设项目管理机制中存在的主要问题
虽然国家和地方相继出台与《国家投资体制改革的决定》的配套政策措施,工作实践中发现在建设项目管理方面,确实仍存在一些问题,在一定程度上影响了政府性资金的使用效率。
(一)管理缺位问题
从国家、省、市到县级投资和行业主管部门的管理职能呈逐级弱化趋势,加上机构改革人员变动频繁,管理政策调整幅度大,管理知识和能力得不到及时培训提高,管理水平跟不上新形势要求,造成建设项目管理脱节缺位,缺乏对项目单位事前必要业务指导,事前规范管理,而是监督部门在事中事后检查才发现建设管理不规范,甚至已发生违反基建管理程序、质量失控、投资失控和财务管理不规范等问题的违规事实,造成不必要的损失和麻烦。
(二)管理越位问题
长期以来,建设项目管理部门已习惯于不论项目规模大小、投资性质如何、谁投资经营,基本一律采用统一管理办法,没有实行分类指导管理。经济体制改革和投资体制改革后,投资主管部门已大大地简政放权,要求按照“审批制、核准制和备案制”来分类管理建设项目,但是,行业主管部门出于行业管理职能考虑,不但没有同步简政放权,继续按计划传统模式进行项目管理,尤其是对财政性小额补助或补贴的国家鼓励引导发展小型项目,还一律按政府直接投资大型项目的管理手段进行管理,管得过烦过细,实际上是“该管的未管好,不该管的管得太死”。特别是财政性补助或补贴的民营企业项目,反映意见较为强烈。
(三)管理成本问题
长期以来,建设项目管理普遍存在着“重视项目规范管理、忽视管理成本核算”的问题。造成项目管理成本增加原因主要有:
1、审批手续过烦引起的管理成本增加。对于应该实行核准制或备案制的中小性项目,仍然采取从“项目建议书、可研、初设、施工图”的决策审批程序,有的行业部门从上到下要求每个环节都要评价,每级管理部门逐级审查上报。虽然项目不大,国家财政补助(贴)资金也不多,却审批历时长、环节多、手续繁琐,势必造成管理成本增加。
2、评价环节多引起管理成本增加。对于中小型项目,只要使用了国家财政性资金,都要按现行管理要求实行项目后评价或绩效评价,项目评价专业性较强,一般都要合同委托社會中介组织去实施,增加一笔不小费用,而且要经过项目业主自我评价、上级部门预评价,再到主管部门最终评价,甚至省级财政部门还要抽查评价。如此多的管理环节增加管理费用,在工程概算的建设管理费中又没有列这笔费用,钱没有出路只好放在管理费中开支,造成管理费超概。
3、部门交叉重复监督检查增加管理成本。对于基层建设项目,按现行规定要自觉接受国家、省、市、县各级政府的投资主管、行业主管、财政主管、审计主管和稽察主管部门的监督检查指导。有个别项目可能在一段时间内连续接受各级多部门的现场监督检查,接待任务和费用开支相当大,从而也增加了管理成本。
4、竣工验收层次多增加管理成本。目前项目竣工验收仍然按照计划经济模式制定的“建设项目竣工验收办法执行”,没有按项目规模大小来和投资性质进行分类管理,依照“项目单项完工验收、总体工程验收、项目单位预验收、主管部门组织竣工验收”的管理模式,对于中小型建设项目来说,竣工验收层次就显得过分繁琐,增加不必要的管理费用负担。
(四)项目监督问题
目前,我国正处在投资体制深入改革时期,对财政性补助、财政性补贴、政府核准和备案的建设项目,尚不能完全实现有效监管,还有待于尽快制定政策措施加以完善,特别是核准和备案的社会投资项目的科学有效监管更是迫在眉睫。
(五)项目评价问题
从现行建设项目管理体制看,项目后评价是投资主管部门的重要职能,评价指标关注工程效果,检验项目决策水平;而项目绩效评价为财政主管部门的重要职能,评价指标关注投资绩效,检验资金决策水平。表面上看好像是项目评价问题的两个方面,实际两者没有根本区别,而且两者都是主管部门自己评价自己,主观愿望很难达到客观效果。
(六)招标管理问题
各地招标投标管理做法千差万别,未能形成统一规范管理运作模式。具体体现在:一是市、县政府成立招标办公室,履行区内建设项目招标管理职能;二是根据各地实际需要,颁布地方政府政策法规;三是地方保护主义严重,提高市场准入门槛;四是地方招标中心违规干预,限制项目拦标价降幅;五是没有实行综合评分法择优确认建设队伍,而是仍然采取以往不规范简单定标法;六是各地招标办法仍在审定项目业主的招标文件和招标方案,不同程度地仍在履行招标投标审查职能。
(七)代建管理问题
政府投资非经营性项目实行代建制,是学习外国的成功经验和做法,对政府投资体制进行改革的重要举措和实践。推行代建制是试图通过市场经济运作手段,将项目的“管、建、用”三者彻底分离,发扬专业建设管理队伍的长处,由代建单位履行原来项目使用单位建管职责,首先是涉及到现行审批管理体制的不适应问题;其次是代建制的核心问题——投资控制问题,主要为三个方面:一是如何合理确定投资总额;二是预算绝超出批准概算的问题;三是政策调整和物价波动对投资控制的影响。
二、改革政府投资建设项目管理机制的几点建议
(一)进一步明确国家与各级地方政府的职权范围,各级政府各部门的业务范围和职责。做到管理不缺位、管理不越位。
(二)优化或简化政府投资建设项目的评价、审批等服务工作。项目审批涉及审批内容、审批程序、审批环节和审批时限等,按照国家基本建设程序管理规定,项目审批内容和审批程序是法定不变,但是一些审批环节是可以通过串联审批改为并串审批而缩短审批时限,达到提高审批效率的,提高项目服务能力。同时,可以根据项目的大小区别要求评价工作,中小型项目可以考虑简化一部分评价环节。
(三)健全监管体系。实行资金管理权、使用权、监督权的“三权分离”,并且细化分解到各职能部门,建立政府投资项目监督与管理的平台。
(四)完善招投标法律法规,严格规范招投标程序。近年国家就招投标出台了相关法律法规,但是仍然不够细致,漏洞较多。需要进一步完善招投标的工作程序及监管。
三、结论
一个科学的政府投资建设项目管理机制,应该达到以下目的:一是项目能够以正常或更快的速度建立并发挥作用;二是根据资金用途完成批准建设内容;二是财政性资金管理使用规范;三是财政性资金补助或补贴达到诱导企业或社会资金投到政府鼓励发展投资领域的预期效果。这样,才能更大程度上发挥政府投资效能。