论文部分内容阅读
大部制改革以后，城市公交纳入交通运输部门管理。如何在相关法律、法规不作重大修改的前提下，将过去建设部门对城市公共交通经营权的出让，融入交通运输部门对运输权的出让工作中，是当前交通运输部门面临的紧迫任务。
通过深入的调研与缜密的思考,笔者认为：城市公共交通运营，是特殊的运输行为，需获得特许的运输权。在出让特许运输权时,笔者从工作实践中体会到，如从“统分协同”的理念出发，并制定相应的管理措施，就能极大提高城市公共交通管理水平。
所谓“统分协同”是指：用聚集或分散的方式，将城市公共交通行业有形资产和无形资本，整合为属于业主的财产权及属于公司的服务权，再用契约的形式，协同业主与公司的公共交通运营行为，使之共同维护行业的稳定与发展。
对运输权的出让，实质是对财产权及服务权分别进行出让。为彻底从源头上改变出让城市公共交通经营权后，行业内出现的种种弊端, 两年来，我们在黔南州城市公共交通行业中，不再对经营权进行出让,转变为运输权进行出让，即对构成运输权的财产权及服务权分别出让的方式，在具体工作中取得了初步成效。黔南州部份县（市）按“统分协同”的新模式，对城市公共交通行业进行试运营,从实践的效果看，有效治理了城市公共交通行业存在多年的服务差、投诉频、增车难、黑车多等众多“顽疾”。
城市公交的四种模式及弊端
在城市公共交通运营管理中，采用何种运营模式，是与对城市公共交通本质属性认识密不可分的。城市公共交通行业多年来形成了四种运营模式：
私车私营模式
即私人业主自行购买车辆，自己运营，经营权通过有偿或行政审批获得。此种运营模式，其弊端是当出现群死群伤的交通事故时，个体经营的业主，无法负担巨额的赔偿费用。同时，公共交通的公益属性，也难体现出来。
私车公营模式
即私人业主自行购买车辆，经营权通过有偿或行政审批获得，采用挂靠公司的方式运营，此种运营模式，其弊端是经营权权属不清，特别是当经营权需转让、顺延时，由此引发权属纷争的不断上访，使行业不能平稳有序发展。
公车公营模式
即公司获得经营权，公司购买车辆，采用国有专营或公司运营的方式。国有专营的弊端，不用讳言。采用公司运营，其弊端是当公司诚信缺失时，会用一次性收取高额的承包费后，采用变更法人、变更公司名、阴阳合同、委托代理等等方式，炒卖经营权，获取暴利,进而一走了之，将层层转让经营权产生的社会不稳定问题，留给政府解决。
公车私营模式
即公司获得经营权，公司购买车辆，交由个体驾驶员承包经营。此种运营模式，其弊端是出租车驾驶员负担重，“份子钱”高，服务水平、服务质量不能有效提高。
另外,以上四种运营模式还存在许多共性的问题,比如监管难、增车难，查处难、乘车难、上访多等多年难以解决的问题。认真审视城市公共交通行业存在的问题，笔者认为，对城市公共交通的认识，我们走进了误区：从理论上讲，是我们将不同属性、不同范畴的无形与有形资本，整合成唯一的无形资本—经营权；从实践上讲，又采用单一的方式，如行政审批、拍卖、服务招标等方式，对经营权进行出让。
因此，对城市公共交通行业出现的问题，很难从根本上找出解决问题的办法。比如，用国有专有、行政审批出让经营权，有公平但不能解决效率的问题；用拍卖的方式出让经营权，有效率但解决不了公平的问题；用服务招标方式出让经营权，有公平又有效率，但解决不了中标公司诚信缺失的问题。而不公平、无效率、诚信缺失任一问题的出现，都会阻碍行业的发展，引起社会的动荡。所以说，要使城市公共交通得以平稳健康发展，就需要重新对运输权相关问题进行研究，从制度设计上消除上述存在的问题。
对运输权属性及出让方式的认识
随着国家对交通运输行业实行“大部制”管理，为城乡客（货）运一体化建设，提供了管理体制上的保障。要推动城乡客（货）运一体化进程，就必须解放思想，创新机制，走出一条符合实际的发展路子。
运输权的二重属性
众所周知，随着城市化水平的不继提高，越来越多的人口涌向城市，导致不同类别的有形资本与无形资本向城市聚集，这些资本以很难精确探究的方式相互作用后，形成城市里各系统或行业的稳定状态，而极少数资本则对行业稳定状态最终形成起着决定性作用。对于包括城市公共交通在内的运输行业来说，运输权这个资本，成为影响行业稳定和发展的决定因素。由于运输权具有财产权及服务权的二重属性，因此，对运输权的出让，则意味着同时对财产权的出让及对服务权的出让。
运输权的出让
过去单一方式出让经营权，在很大程度上阻碍了行业的发展。为实现公平与效率的统一，就必须要时刻牢记现处在社会主义初级阶段的实际，在出让财产权与服务权时，统筹考虑经济政策与社会政策，将行政审批、拍卖、招标等多种方式并用，如对财产权进行出让时，可采用行政审批、保证金承诺并结合招标的方法，明确给私人业主；对服务权进行出让时，可采用招标与保证金承诺、拍卖与服务金承诺的方法，明确给中标的公司。
使产权形成运输权
由于财产权与服务权的行为主体是分离的，要使不同的行为主体，同心协力，为共同的目标服务，就必须要对利益各方的无形资产进行变现，形成资金流，以此来提高全行业的经济效益。如私人业主可将属于自己的购车权、车险权、洗车权、车身广告权等众多无形资产，交由中标公司变现为现金，而中标公司则一次性设立安全服务金，用于对私人业主的运营安全、服务水平等运营提供专业的服务，同时，政府也可以以购买服务的方式，从公司购买规范的公共服务。
综上所述，“统分协同”其实就是用“统”的方式，将个人众多服务标准、服务规范，统一为国家标准，由公司来行使；用“分”的方式，使国有资金（现金）退出，民营资金进入，将财产权分散到各个体私人业主，由个人购买车辆，行使财产权；用“协同”的方式，用契约使私人业主与中标公司共同协同，形成运输行业“统分协同”的新型运营模式。
“统分协同”模式在公交实践中的运用
将交通运输行业的经营权出让，转变为运输权出让，无疑是一项根本性的制度创新。“统分协同”的运营模式，是否有效，是否有生命力，是否能从根本上解决过去出让经营权出现的行业问题，必须要经过实践的检验，才能得出科学的结论。现将贵州省黔南布依族苗族自治州部份县（市）试行“统分协同”运营模式的情况介绍如下：
“统分协同”实例
都匀市是人口近50万的县级市，是自治州的首府，有城市公交车276辆，其中经营权及产权属于个体的公交车有129辆。个体公交车以挂靠公司的方式进行运营，此种运营模式，带来很多弊端：企业广招挂靠车辆，却不对挂靠车辆的技术状况进行认真把关，不重视从业人员的安全教育与培训，忽视运营车辆的日常保养与二级维护；车辆运营时，从业人员服务质量差，不按时发车，蹲站、甩客、乱停现象频繁，群众的要求长时间得不到满足。
2009年9月，我们按照“统分协同”的办法，采用车辆从挂靠公司退出，重新将公交车辆产权明确给个人。同时，通过考察、比选，将服务权明确给一家从事公交运营服务的公司，由服务公司对城区内所有的个体客运公交车辆进行管理。此项改革后，收到较好的效果，过去形成的行业弊端得到极大改变，群众对公交的满意度得到提高，从业人员与公司均认可此项改革办法，行业得到平稳发展。
2005年3月,瓮安县以拍卖8年经营权的方式,出让了101辆出租车经营权,采用挂靠公司及私车私营方式运营。拍卖经营权的弊端及管理方式的各异，使得经营权权属纷争不断，服务质量不高，安全运营得不到及时保障。“统分协同”运营模式提出后，该县出租车业主在自愿的基础上，在2011年5月,成立了瓮安县乌江出租车公司，对县城所有出租车业主提供服务，行使出租车服务权,目前已有近60辆出租车加入该公司,接受公司的出租车服务。
新增“统分协同”车辆
瓮安县为重树改革开放的新形象，提升城市建设的品位，根据城市发展的需要，为解决县城群众出行难的问题，拟开通三条公共汽车线路，增加大型公交车辆24部。他们按照“统分协同”的理念，采用由县国资公司以土地入股建停车埸，占股51%，并行使服务权，民营企业以现金入股购车，占股49%，并行使财产权的的方式，组建了国有控股公交公司，并于2010年11月，顺利开通了公交车。同时，对老年人、军人、学生实行票价优惠政策，得到广大人民群众的好评。
三都水族自治县一直以来均是用机动三轮车在县城运营，为提高城市建设的品位，县政府决定将县城机动三轮车换成出租车运营。在2010年3月，他们采用置换、政府回购等政策，将184部机动三轮车全部退出县城运营市场，出让60辆财产权为私人的出租车进行运营。为提高出租车的运营服务质量，他们还用招标的方式，招标出租车服务公司，最终，三都凤捷出租车服务公司在三家参与投标的公司中,以服务承诺及一次性交纳78.78万服务金的优势,成为中标方,取得服务权。
“统分协同”运营模式的初步效果
“统分协同”运营模式,在黔南州城市公共交通试行以来,取得了较好的效果,具体表现在以下几点：
公平与效率
“统分协同”运营模式是一个开放的公共交通运营模式，它准许有条件的、愿意从事公共交通的私人投资者，都能有公平参与竟争的机会，获得公交车辆的财产权；同时，它又以公开招标的方式，选择出承诺能提供国家标准公交服务的企业，并由中标企业提供确定数量的安全服务金做承诺保证，解决了传统公交企业效率不高的问题。
公交可持续发展
由于私人业主与服务公司是以契约的方式联系在一起，从经济效益上看，履行合同的时间越长，其相互间的经济关系越密切，双方各自的经济效率也越高。一般来说，双方均不会轻易解除合同，即便解除了合同，由于制度设计的科学性，其它从业人员及服务公司则可以再次进入，管理成本基本不产生，不会引起行业的大波动，可自动实现行业的平衡与稳定发展。
创新社会管理机制
传统的经营权出让方式,在很大程度上,促进了城市公交行业的发展,但也形成了诸多难以解决的问题,特别是当中标企业诚信缺失,采用“阴阳合同”方式转让、炒作经营权时，现有的法律法规尚无相应的有效处罚机制。而采用“统分协同”方式转让运输权，则将从事公交业的选择权交给了群众及企业，对经济形势及城市发展进程的判断，由他们自行决定，最大程度排除了由于经营亏损引发的上访，从而有效化解行业的矛盾。
政府调控能力增强
政府可根据城市发展的需要，通过调控运营车辆的数量，提高服务公司质量，适时适度地增加运营的车辆，保证正常经营者的合理收入，防止私下炒作经营权，形成公平的经营权公开交易市场，最大程度解决群众出行难的问题。
此外，还可有效将过去建设、交通部门的管理法规整合，形成管理的合力，减少行政成本的支出，减少社会动荡，实现出让经营权到出让运输权的平稳过渡。
给民营资本以机会
国家对交通运输行业资金投入不足，一直以来是一个很大的问题。运输业如采用“统分协同”方式，则可有效提高现有固定资产，特别是土地的利用率，同时中标企业通过对土地的“预期收入”，更能有效吸引社会资金的进入。
当然，用“统分协同”方式，出让运输权，仅仅是在公共汽车、出租车行业进行了探索，由于多种原因，尚未有机会在交通运输其它行业试行，如试行，效果会如何，笔者无从谈起，这里只是提供了一条改革的思路，仅供同行参考。（作者单位：贵州省黔南州城市公共交通管理局）
通过深入的调研与缜密的思考,笔者认为：城市公共交通运营，是特殊的运输行为，需获得特许的运输权。在出让特许运输权时,笔者从工作实践中体会到，如从“统分协同”的理念出发，并制定相应的管理措施，就能极大提高城市公共交通管理水平。
所谓“统分协同”是指：用聚集或分散的方式，将城市公共交通行业有形资产和无形资本，整合为属于业主的财产权及属于公司的服务权，再用契约的形式，协同业主与公司的公共交通运营行为，使之共同维护行业的稳定与发展。
对运输权的出让，实质是对财产权及服务权分别进行出让。为彻底从源头上改变出让城市公共交通经营权后，行业内出现的种种弊端, 两年来，我们在黔南州城市公共交通行业中，不再对经营权进行出让,转变为运输权进行出让，即对构成运输权的财产权及服务权分别出让的方式，在具体工作中取得了初步成效。黔南州部份县（市）按“统分协同”的新模式，对城市公共交通行业进行试运营,从实践的效果看，有效治理了城市公共交通行业存在多年的服务差、投诉频、增车难、黑车多等众多“顽疾”。
城市公交的四种模式及弊端
在城市公共交通运营管理中，采用何种运营模式，是与对城市公共交通本质属性认识密不可分的。城市公共交通行业多年来形成了四种运营模式：
私车私营模式
即私人业主自行购买车辆，自己运营，经营权通过有偿或行政审批获得。此种运营模式，其弊端是当出现群死群伤的交通事故时，个体经营的业主，无法负担巨额的赔偿费用。同时，公共交通的公益属性，也难体现出来。
私车公营模式
即私人业主自行购买车辆，经营权通过有偿或行政审批获得，采用挂靠公司的方式运营，此种运营模式，其弊端是经营权权属不清，特别是当经营权需转让、顺延时，由此引发权属纷争的不断上访，使行业不能平稳有序发展。
公车公营模式
即公司获得经营权，公司购买车辆，采用国有专营或公司运营的方式。国有专营的弊端，不用讳言。采用公司运营，其弊端是当公司诚信缺失时，会用一次性收取高额的承包费后，采用变更法人、变更公司名、阴阳合同、委托代理等等方式，炒卖经营权，获取暴利,进而一走了之，将层层转让经营权产生的社会不稳定问题，留给政府解决。
公车私营模式
即公司获得经营权，公司购买车辆，交由个体驾驶员承包经营。此种运营模式，其弊端是出租车驾驶员负担重，“份子钱”高，服务水平、服务质量不能有效提高。
另外,以上四种运营模式还存在许多共性的问题,比如监管难、增车难，查处难、乘车难、上访多等多年难以解决的问题。认真审视城市公共交通行业存在的问题，笔者认为，对城市公共交通的认识，我们走进了误区：从理论上讲，是我们将不同属性、不同范畴的无形与有形资本，整合成唯一的无形资本—经营权；从实践上讲，又采用单一的方式，如行政审批、拍卖、服务招标等方式，对经营权进行出让。
因此，对城市公共交通行业出现的问题，很难从根本上找出解决问题的办法。比如，用国有专有、行政审批出让经营权，有公平但不能解决效率的问题；用拍卖的方式出让经营权，有效率但解决不了公平的问题；用服务招标方式出让经营权，有公平又有效率，但解决不了中标公司诚信缺失的问题。而不公平、无效率、诚信缺失任一问题的出现，都会阻碍行业的发展，引起社会的动荡。所以说，要使城市公共交通得以平稳健康发展，就需要重新对运输权相关问题进行研究，从制度设计上消除上述存在的问题。
对运输权属性及出让方式的认识
随着国家对交通运输行业实行“大部制”管理，为城乡客（货）运一体化建设，提供了管理体制上的保障。要推动城乡客（货）运一体化进程，就必须解放思想，创新机制，走出一条符合实际的发展路子。
运输权的二重属性
众所周知，随着城市化水平的不继提高，越来越多的人口涌向城市，导致不同类别的有形资本与无形资本向城市聚集，这些资本以很难精确探究的方式相互作用后，形成城市里各系统或行业的稳定状态，而极少数资本则对行业稳定状态最终形成起着决定性作用。对于包括城市公共交通在内的运输行业来说，运输权这个资本，成为影响行业稳定和发展的决定因素。由于运输权具有财产权及服务权的二重属性，因此，对运输权的出让，则意味着同时对财产权的出让及对服务权的出让。
运输权的出让
过去单一方式出让经营权，在很大程度上阻碍了行业的发展。为实现公平与效率的统一，就必须要时刻牢记现处在社会主义初级阶段的实际，在出让财产权与服务权时，统筹考虑经济政策与社会政策，将行政审批、拍卖、招标等多种方式并用，如对财产权进行出让时，可采用行政审批、保证金承诺并结合招标的方法，明确给私人业主；对服务权进行出让时，可采用招标与保证金承诺、拍卖与服务金承诺的方法，明确给中标的公司。
使产权形成运输权
由于财产权与服务权的行为主体是分离的，要使不同的行为主体，同心协力，为共同的目标服务，就必须要对利益各方的无形资产进行变现，形成资金流，以此来提高全行业的经济效益。如私人业主可将属于自己的购车权、车险权、洗车权、车身广告权等众多无形资产，交由中标公司变现为现金，而中标公司则一次性设立安全服务金，用于对私人业主的运营安全、服务水平等运营提供专业的服务，同时，政府也可以以购买服务的方式，从公司购买规范的公共服务。
综上所述，“统分协同”其实就是用“统”的方式，将个人众多服务标准、服务规范，统一为国家标准，由公司来行使；用“分”的方式，使国有资金（现金）退出，民营资金进入，将财产权分散到各个体私人业主，由个人购买车辆，行使财产权；用“协同”的方式，用契约使私人业主与中标公司共同协同，形成运输行业“统分协同”的新型运营模式。
“统分协同”模式在公交实践中的运用
将交通运输行业的经营权出让，转变为运输权出让，无疑是一项根本性的制度创新。“统分协同”的运营模式，是否有效，是否有生命力，是否能从根本上解决过去出让经营权出现的行业问题，必须要经过实践的检验，才能得出科学的结论。现将贵州省黔南布依族苗族自治州部份县（市）试行“统分协同”运营模式的情况介绍如下：
“统分协同”实例
都匀市是人口近50万的县级市，是自治州的首府，有城市公交车276辆，其中经营权及产权属于个体的公交车有129辆。个体公交车以挂靠公司的方式进行运营，此种运营模式，带来很多弊端：企业广招挂靠车辆，却不对挂靠车辆的技术状况进行认真把关，不重视从业人员的安全教育与培训，忽视运营车辆的日常保养与二级维护；车辆运营时，从业人员服务质量差，不按时发车，蹲站、甩客、乱停现象频繁，群众的要求长时间得不到满足。
2009年9月，我们按照“统分协同”的办法，采用车辆从挂靠公司退出，重新将公交车辆产权明确给个人。同时，通过考察、比选，将服务权明确给一家从事公交运营服务的公司，由服务公司对城区内所有的个体客运公交车辆进行管理。此项改革后，收到较好的效果，过去形成的行业弊端得到极大改变，群众对公交的满意度得到提高，从业人员与公司均认可此项改革办法，行业得到平稳发展。
2005年3月,瓮安县以拍卖8年经营权的方式,出让了101辆出租车经营权,采用挂靠公司及私车私营方式运营。拍卖经营权的弊端及管理方式的各异，使得经营权权属纷争不断，服务质量不高，安全运营得不到及时保障。“统分协同”运营模式提出后，该县出租车业主在自愿的基础上，在2011年5月,成立了瓮安县乌江出租车公司，对县城所有出租车业主提供服务，行使出租车服务权,目前已有近60辆出租车加入该公司,接受公司的出租车服务。
新增“统分协同”车辆
瓮安县为重树改革开放的新形象，提升城市建设的品位，根据城市发展的需要，为解决县城群众出行难的问题，拟开通三条公共汽车线路，增加大型公交车辆24部。他们按照“统分协同”的理念，采用由县国资公司以土地入股建停车埸，占股51%，并行使服务权，民营企业以现金入股购车，占股49%，并行使财产权的的方式，组建了国有控股公交公司，并于2010年11月，顺利开通了公交车。同时，对老年人、军人、学生实行票价优惠政策，得到广大人民群众的好评。
三都水族自治县一直以来均是用机动三轮车在县城运营，为提高城市建设的品位，县政府决定将县城机动三轮车换成出租车运营。在2010年3月，他们采用置换、政府回购等政策，将184部机动三轮车全部退出县城运营市场，出让60辆财产权为私人的出租车进行运营。为提高出租车的运营服务质量，他们还用招标的方式，招标出租车服务公司，最终，三都凤捷出租车服务公司在三家参与投标的公司中,以服务承诺及一次性交纳78.78万服务金的优势,成为中标方,取得服务权。
“统分协同”运营模式的初步效果
“统分协同”运营模式,在黔南州城市公共交通试行以来,取得了较好的效果,具体表现在以下几点：
公平与效率
“统分协同”运营模式是一个开放的公共交通运营模式，它准许有条件的、愿意从事公共交通的私人投资者，都能有公平参与竟争的机会，获得公交车辆的财产权；同时，它又以公开招标的方式，选择出承诺能提供国家标准公交服务的企业，并由中标企业提供确定数量的安全服务金做承诺保证，解决了传统公交企业效率不高的问题。
公交可持续发展
由于私人业主与服务公司是以契约的方式联系在一起，从经济效益上看，履行合同的时间越长，其相互间的经济关系越密切，双方各自的经济效率也越高。一般来说，双方均不会轻易解除合同，即便解除了合同，由于制度设计的科学性，其它从业人员及服务公司则可以再次进入，管理成本基本不产生，不会引起行业的大波动，可自动实现行业的平衡与稳定发展。
创新社会管理机制
传统的经营权出让方式,在很大程度上,促进了城市公交行业的发展,但也形成了诸多难以解决的问题,特别是当中标企业诚信缺失,采用“阴阳合同”方式转让、炒作经营权时，现有的法律法规尚无相应的有效处罚机制。而采用“统分协同”方式转让运输权，则将从事公交业的选择权交给了群众及企业，对经济形势及城市发展进程的判断，由他们自行决定，最大程度排除了由于经营亏损引发的上访，从而有效化解行业的矛盾。
政府调控能力增强
政府可根据城市发展的需要，通过调控运营车辆的数量，提高服务公司质量，适时适度地增加运营的车辆，保证正常经营者的合理收入，防止私下炒作经营权，形成公平的经营权公开交易市场，最大程度解决群众出行难的问题。
此外，还可有效将过去建设、交通部门的管理法规整合，形成管理的合力，减少行政成本的支出，减少社会动荡，实现出让经营权到出让运输权的平稳过渡。
给民营资本以机会
国家对交通运输行业资金投入不足，一直以来是一个很大的问题。运输业如采用“统分协同”方式，则可有效提高现有固定资产，特别是土地的利用率，同时中标企业通过对土地的“预期收入”，更能有效吸引社会资金的进入。
当然，用“统分协同”方式，出让运输权，仅仅是在公共汽车、出租车行业进行了探索，由于多种原因，尚未有机会在交通运输其它行业试行，如试行，效果会如何，笔者无从谈起，这里只是提供了一条改革的思路，仅供同行参考。（作者单位：贵州省黔南州城市公共交通管理局）