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近年来，我国农村教育得到了长足发展，国家不断加大对农村教育的投入，全面推进农村教育投入保障机制的改革。2007年，河南省县级财政原安排农村中小学公用经费和中央补助提高的公用经费，加上免学杂费补助，各级财政安排的公用经费，农村小学将达到生均166元，初中224元；县镇小学196元，初中254元，比原有公用经费标准均有较大幅度提高。为了进一步探索农村中小学公用经费对教育均衡发展的影响，笔者在南阳市教育局的帮助下，于2007年对南阳市农村中小学公用经费的收支使用情况进行了调查。这次调查活动在南阳市86所（其中小学43所，初中43所）农村中小学中进行，希望通过调查，能够找到解决农村教育均衡发展的有效途径。
一、农村中小学公用经费政策的演变过程
南阳市现有农村中小学校4518所，其中初中510所，在校学生370541人，教职工27206人；小学4008所，在校学生783676人，教职工48258人。
2001年前，南阳市农村中小学校实行的是以乡（镇）为主的管理体制。农村学校教师工资、公用经费、维修建设经费全部由乡镇财政负责开支。初中公用经费标准是每生每年237元，其中预算内国拨农村生均公用经费为32-75元；小学公用经费每生每年175元，其中预算内国拨农村生均公用经费为20-35元。但是，由于乡镇一级财力有限，各乡镇均没有专门安排预算内生均公用经费。农村中小学靠收取学杂费、教育费附加等艰难维持正常运转。
2002-2003年，农村税费改革后，实行“以县为主”的农村教育投入保障机制。县级财政预算内公用经费同样得不到落实，农村中小学仍靠收取学杂费等艰难维持运转。2005年仍执行小学10元，初中15元的生均预算内公用经费标准，但没有足额拔付。2007年，河南省政府再次提高预算内生均公用经费拨款标准，农村小学由20元提高到26元，农村初中由30元提高到39元，提高部分仍由省财政全额负担。按此标准计算，2007年南阳市共安排预算内公用经费3496万元。
二、近三年南阳市农村中小学公用经费运行情况
南阳市农村初中2004年总收入6819万元，总支出7317万元，超支498万元；2005年总收入为7170万元，总支出为7687万元，超支517万元；2006年总收入为7373万元，总支出为8474万元，超支1101万元。农村小学2004年总收入8633万元，总支出8388万元，结余245万元；2005年总收入为8009万元，总支出为9468万元，超支1459万元；2006年总收入为8688万元，总支出为11173万元，超支2485万元。超支部分多为历史欠账或负债。
三、南阳市农村教育发展中存在的问题
通过以上对南阳市近年来农村教育公用经费的调查分析，我们可以看到农村教育资源分配中存在的问题。
1.预算内公用经费拨付不足额且标准偏低。2004年、2005年河南省重新下达预算内生均公用经费拨款标准，南阳市实际执行情况不太理想。初中2004年应安排预算内公用经费749.5万元，实际拨付231.2万元，欠拨518.3万元；2005年应安排预算内公用经费693.8万元，实际拨付431.5万元，欠拨数额262.3万元；2006年足额拨付。小学2004年应安排预算内公用经费815.2万元，实际拨付268.8万元，欠拨546.4万元；2005年应安排预算内公用经费786.3万元，实际拨付483.9万元，欠拨302.4万元；2006年足额拨付。2004、2005两年县级共欠拨预算内公用经费1629.4万元。
2.学校开支项目多，现有公用经费满足不了正常运转的需求。校舍维修改造使用了大部分公用经费，维护学校正常运转的水电费开支较大，有不少学校阴雨天室内光线较暗，但为节约经费，不敢开灯。报刊、杂志征订繁多，一般占支出的5%-10%，给学校带来了相当大的经济压力。
3.山区及偏远地区中小学经费缺口严重。由于该市区域面积较大，地貌复杂，学校数量较多，教学点分散，校均规模偏小，形不成整体效益。平原地区百人以下学校占同类学校总数三分之一以上，山区50人以下学校占同类学校数一半以上。由于在校生人数较少，有限的资源在分散使用后更显匮乏。学校只能维持每天的运转，教学教研活动无法开展，现代远程教育等配置的电教器材无法正常运行等。
4.部分农村代课教师工资由学校公用经费支付。由于近几年大部分县区农村中小学教师进入较少，教师队伍老化。加之当时核编政策对农村学校不利，农村中小学临时聘用代课教师还有一定数量存在。由于无专门经费，代课费只能从公用经费中开支，一定程度上造成公用经费更加紧张。如卧龙区谢庄乡就有代课教师65人。
5.由于“普九”、危房改造、教师住房建设、电化教育工程纷纷上马，达标要求不断提高，学校需要大量的配套资金和运行维护费用，增加的经费无法满足学校资金需求的增长。在投入本来就不足的情况下，许多学校为达到一些硬件要求纷纷举债搞建设，致使学校负债累累，“普九”债务沉重。
四、对策与建议
1.明确义务教育经费来源，加大教育经费投入力度，提高农村中小学公用经费保障水平。落实省定预算内生均公用经费拨款标准。根据中央核定的农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额，提高农村中小学公用经费标准，所需资金由中央、省和省辖市本级按6∶2∶2的比例分级负担。其中地方负担部分缺口较大（南阳市2004、2005年欠拨的预算内公用经费1629.4万元）。因此，建议由省级政府财政对本地区的义务教育全面负起责任，解决义务教育经费问题。
2.深化教育体制改革，积极整合教育资源，充分发挥教育公用经费的规模效益。要加快教师人事制度改革，合理配备农村中小学教师。要按实际情况对农村中小学教师进行核编定岗，并由县级财政解决聘任教师经费问题。加大农村学校布局调整力度，实现教育资源优化配置。按照“小学中心化、初中乡镇化”的要求，逐步将小学三年级以上学生集中到中心校，使农村中小学生源的70%以上集中在中心学校学习，扩大办学的规模，形成规模优势。积极引导和支持社会力量参与村小办学，减少财政投入的压力和负担。
3.加强教育经费管理，增收节支提高经费使用效益。在有条件的学校，合理开发勤工俭学项目，增加学校收入。要进一步优化支出结构，调控支出方向，把有限的经费向急需的地方倾斜，保证重点工作需要。要坚持勤俭办教育，在学校各项工作中严禁浮夸和浪费行为，要严格控制农村负债新建、改扩建学校。要完善学校的各项财务制度，加强内部审计工作。要提高学校决策的科学化，民主化水平，努力提高经费使用效益。
4.实施优质教育资源共享。通过“名师共享”活动，让有高超教学艺术、全新教育理念的骨干教师到偏远山区校上指导课，帮助薄弱校教师提高教学水平。通过教改教研活动，以公开课、讲座等多种形式实现“教改成果共享”、“教育信息共享”，帮助扶持薄弱校。
5.实施支教活动，扩大教师的流动面，实行教师轮岗制。城市教师必须到农村小学支教一至二年，方能得到晋升。设立教师特殊津贴制度，对长期在偏远农村任教的教师实施特殊津贴。鼓励青年教师“上山下乡”，对“上山下乡”的青年教师同样实施特殊津贴。
6.多方筹资，加大教育投入，改善学校办学条件。通过集资、引资、政府投资等方式，增加对学校的资金投入，帮助农村小学完善各项教学设施的建设，为农村小学的发展提供一个可靠的物质基础。
教育是经济和社会发展的基础，政府应该通过调整和制定公共政策，确保所有人都能公平地享受公共教育资源。缩小城乡差距，促进基础教育均衡发展，特别是农村中小学整体办学水平的提高，是实施新时期教育事业发展计划的重要前提。改革教育投资体制、明晰政府责任、促进城乡教育融合及实施新型的教育评估体制是义务教育均衡发展新机制建构的重要范畴。
（作者单位：南阳理工学院）
一、农村中小学公用经费政策的演变过程
南阳市现有农村中小学校4518所，其中初中510所，在校学生370541人，教职工27206人；小学4008所，在校学生783676人，教职工48258人。
2001年前，南阳市农村中小学校实行的是以乡（镇）为主的管理体制。农村学校教师工资、公用经费、维修建设经费全部由乡镇财政负责开支。初中公用经费标准是每生每年237元，其中预算内国拨农村生均公用经费为32-75元；小学公用经费每生每年175元，其中预算内国拨农村生均公用经费为20-35元。但是，由于乡镇一级财力有限，各乡镇均没有专门安排预算内生均公用经费。农村中小学靠收取学杂费、教育费附加等艰难维持正常运转。
2002-2003年，农村税费改革后，实行“以县为主”的农村教育投入保障机制。县级财政预算内公用经费同样得不到落实，农村中小学仍靠收取学杂费等艰难维持运转。2005年仍执行小学10元，初中15元的生均预算内公用经费标准，但没有足额拔付。2007年，河南省政府再次提高预算内生均公用经费拨款标准，农村小学由20元提高到26元，农村初中由30元提高到39元，提高部分仍由省财政全额负担。按此标准计算，2007年南阳市共安排预算内公用经费3496万元。
二、近三年南阳市农村中小学公用经费运行情况
南阳市农村初中2004年总收入6819万元，总支出7317万元，超支498万元；2005年总收入为7170万元，总支出为7687万元，超支517万元；2006年总收入为7373万元，总支出为8474万元，超支1101万元。农村小学2004年总收入8633万元，总支出8388万元，结余245万元；2005年总收入为8009万元，总支出为9468万元，超支1459万元；2006年总收入为8688万元，总支出为11173万元，超支2485万元。超支部分多为历史欠账或负债。
三、南阳市农村教育发展中存在的问题
通过以上对南阳市近年来农村教育公用经费的调查分析，我们可以看到农村教育资源分配中存在的问题。
1.预算内公用经费拨付不足额且标准偏低。2004年、2005年河南省重新下达预算内生均公用经费拨款标准，南阳市实际执行情况不太理想。初中2004年应安排预算内公用经费749.5万元，实际拨付231.2万元，欠拨518.3万元；2005年应安排预算内公用经费693.8万元，实际拨付431.5万元，欠拨数额262.3万元；2006年足额拨付。小学2004年应安排预算内公用经费815.2万元，实际拨付268.8万元，欠拨546.4万元；2005年应安排预算内公用经费786.3万元，实际拨付483.9万元，欠拨302.4万元；2006年足额拨付。2004、2005两年县级共欠拨预算内公用经费1629.4万元。
2.学校开支项目多，现有公用经费满足不了正常运转的需求。校舍维修改造使用了大部分公用经费，维护学校正常运转的水电费开支较大，有不少学校阴雨天室内光线较暗，但为节约经费，不敢开灯。报刊、杂志征订繁多，一般占支出的5%-10%，给学校带来了相当大的经济压力。
3.山区及偏远地区中小学经费缺口严重。由于该市区域面积较大，地貌复杂，学校数量较多，教学点分散，校均规模偏小，形不成整体效益。平原地区百人以下学校占同类学校总数三分之一以上，山区50人以下学校占同类学校数一半以上。由于在校生人数较少，有限的资源在分散使用后更显匮乏。学校只能维持每天的运转，教学教研活动无法开展，现代远程教育等配置的电教器材无法正常运行等。
4.部分农村代课教师工资由学校公用经费支付。由于近几年大部分县区农村中小学教师进入较少，教师队伍老化。加之当时核编政策对农村学校不利，农村中小学临时聘用代课教师还有一定数量存在。由于无专门经费，代课费只能从公用经费中开支，一定程度上造成公用经费更加紧张。如卧龙区谢庄乡就有代课教师65人。
5.由于“普九”、危房改造、教师住房建设、电化教育工程纷纷上马，达标要求不断提高，学校需要大量的配套资金和运行维护费用，增加的经费无法满足学校资金需求的增长。在投入本来就不足的情况下，许多学校为达到一些硬件要求纷纷举债搞建设，致使学校负债累累，“普九”债务沉重。
四、对策与建议
1.明确义务教育经费来源，加大教育经费投入力度，提高农村中小学公用经费保障水平。落实省定预算内生均公用经费拨款标准。根据中央核定的农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额，提高农村中小学公用经费标准，所需资金由中央、省和省辖市本级按6∶2∶2的比例分级负担。其中地方负担部分缺口较大（南阳市2004、2005年欠拨的预算内公用经费1629.4万元）。因此，建议由省级政府财政对本地区的义务教育全面负起责任，解决义务教育经费问题。
2.深化教育体制改革，积极整合教育资源，充分发挥教育公用经费的规模效益。要加快教师人事制度改革，合理配备农村中小学教师。要按实际情况对农村中小学教师进行核编定岗，并由县级财政解决聘任教师经费问题。加大农村学校布局调整力度，实现教育资源优化配置。按照“小学中心化、初中乡镇化”的要求，逐步将小学三年级以上学生集中到中心校，使农村中小学生源的70%以上集中在中心学校学习，扩大办学的规模，形成规模优势。积极引导和支持社会力量参与村小办学，减少财政投入的压力和负担。
3.加强教育经费管理，增收节支提高经费使用效益。在有条件的学校，合理开发勤工俭学项目，增加学校收入。要进一步优化支出结构，调控支出方向，把有限的经费向急需的地方倾斜，保证重点工作需要。要坚持勤俭办教育，在学校各项工作中严禁浮夸和浪费行为，要严格控制农村负债新建、改扩建学校。要完善学校的各项财务制度，加强内部审计工作。要提高学校决策的科学化，民主化水平，努力提高经费使用效益。
4.实施优质教育资源共享。通过“名师共享”活动，让有高超教学艺术、全新教育理念的骨干教师到偏远山区校上指导课，帮助薄弱校教师提高教学水平。通过教改教研活动，以公开课、讲座等多种形式实现“教改成果共享”、“教育信息共享”，帮助扶持薄弱校。
5.实施支教活动，扩大教师的流动面，实行教师轮岗制。城市教师必须到农村小学支教一至二年，方能得到晋升。设立教师特殊津贴制度，对长期在偏远农村任教的教师实施特殊津贴。鼓励青年教师“上山下乡”，对“上山下乡”的青年教师同样实施特殊津贴。
6.多方筹资，加大教育投入，改善学校办学条件。通过集资、引资、政府投资等方式，增加对学校的资金投入，帮助农村小学完善各项教学设施的建设，为农村小学的发展提供一个可靠的物质基础。
教育是经济和社会发展的基础，政府应该通过调整和制定公共政策，确保所有人都能公平地享受公共教育资源。缩小城乡差距，促进基础教育均衡发展，特别是农村中小学整体办学水平的提高，是实施新时期教育事业发展计划的重要前提。改革教育投资体制、明晰政府责任、促进城乡教育融合及实施新型的教育评估体制是义务教育均衡发展新机制建构的重要范畴。
（作者单位：南阳理工学院）