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我国“十一五”规划纲要（以下简称“纲要”）明确提出：“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区”。划分主体功能区的首要前提是科学确定划分依据。目前，学术界对如何确定划分依据还存在较大的争议，尚未形成共识。本文力图从区域发展的现状和统筹发展的要求出发，厘清资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力三个概念相对于主体功能区划分的特定含义和彼此之间的关系，并在此基础上提出了以定量化的方法设计功能区划分指数的初步构想。
一、环境承载能力、现有开发密度和发展潜力三个概念的基本涵义
资源环境承载能力是指在一定的区域范围内，资源和环境所能够持续支撑的经济社会发展最大规模。超越这一最大规模的发展必然是不可持续的，迟早要引发生态和环境危机，因此，资源环境承载能力应该作为划分主体功能区的最优先考虑因素。在具体的要素选择方面，水资源、土地资源、主要污染物的排放总量和生态功能这四项指标应当作为分析承载能力时的基础资源环境要素。之所以确定这四项指标，主要是基于以下考虑：我国属于轻度缺水的国家，并且水资源的空间分布极不均衡；适合居住和耕种的土地相对有限，随着工业化、城镇化的发展，土地资源将会更为紧张；中央已经确定在“十一五”时期实行污染物排放总量控制，各地将对此层层分解落实；不同地区的生态系统服务功能和环境敏感性不尽相同，各省市的生态功能区划已经基本完成。
现有开发密度代表了一个区域的已开发水平，可以用工业化和城镇化等主要经济社会发展指标来衡量。一般来说，开发密度越高的地方，经济社会活动对资源环境的压力就越大。我们可以将开发密度／承载能力定义为实际负荷，由于各地区的承载能力并不相同，因此压力大并不意味着实际负荷也一定大。从逻辑上看，开发密度必须同承载能力相适应。对于不同区域来说，仅仅依据工业化和城镇化水平来判断某个特定区域的经济社会发展水平是不科学的，因为即使两个区域处于完全相同的发展水平，对于承载能力较大的区域来说，它可能刚刚处于经济“起飞”阶段，而对于承载力较小的区域来说，它可能已经超负荷运转，已经接近了环境生态和资源的承受极限。因此，撇开承载能力来谈论现有开发密度是没有实际意义的。由于我国正处于工业化的中期阶段，城镇化也在快速发展之中，在未来5－10年，工业化、城镇化所拉动的经济增长仍将是区域发展的重要主题，当然也是造成资源环境压力不断增大的主要因素，因此，可用工业增加值占GDP的比重、人均GDP、城市人口占总人口的比重这三个指标代表现有开发密度。
发展潜力代表了一个区域可能具备的发展空间。从理论上讲，在资源环境承载能力许可的前提下，特定区域的发展潜力可以大体视为是该区域未来所能够达到的最大开发密度，或者说是开发极限。对一个区域来讲，发展潜力是一个不可或缺的主要因素。某一特定区域即使具有较大的承载能力，但不意味着它在将来可以达到较高的开发密度，因为它很可能不具备经济社会发展所需要的区位优势和禀赋优势。以西南一些落后的少数民族集聚地区为例，其环境和资源承载能力可能不低，甚至由于开发较晚，环境资源承载能力还比较高，然而由于缺少便利的交通条件，该区域不一定适合发展经济，即使拥有丰富旅游资源也难以充分发挥。区域发展潜力是由很多方面因素共同决定的。在我国的现实条件下，自然禀赋、区位条件、科技教育水平和制度环境大体代表了一个区域的发展潜力。因此，我们建议用矿产资源储量潜在价值、区位交通条件、人均受教育年限、市场化程度这四项指标代表区域发展潜力。
二、环境承载能力、现有开发密度和发展潜力三个概念之间的内在关系
为了较为形象地说明资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力这三项主要评价指标之间的关系，可简单地把个体区域经济的动态发展过程比作一辆处于行驶过程中的汽车。资源环境承受能力就相当于汽车油箱里的汽油，在没有意外故障发生和车辆最终报废之前，汽油的总量（假定不能重复加油）就决定了它所能够行驶的公里数，即最远能够到达的距离；现有开发密度则可以比作是“车况”，即汽车目前的折旧程度和运行状况。很明显，如果“车况”较好，同样数量的汽油可以支撑汽车行驶更长的距离。同样道理，如果工业化和城镇化程度比较适中，产业结构比较合理，经济增长方式比较集约，那么同样的资源环境容量可以支撑更长的经济快速增长时间；最后，发展潜力可比作汽车发动机的最大功率。在油料充足、“车况”相同的情况下，发动机的功率决定了汽车行驶的速度，同理可推，在开发密度和承载能力既定的情况下，发展潜力对特定区域的经济社会发展起着至关重要的作用。
三、对主体功能区进行甄别和分类的基本思路和构想
（一）禁止开发区的概念界定已比较明确，严格按照纲要专栏所列的类型进行划分即可，划分指数对此不作讨论。
（二）限制开发区的划分依据主要由环境承载能力这一单一指标来决定。如果承载能力低于某一阈值，该区域必须作为限制开发区。即使现有开发密度较低或者发展潜力较大也不能例外。
（三）划分指数主要解决重点开发区和优化开发区的甄别和分类问题。依据各种指标相对于功能区划分的不同含义，初步设计划分指数的计算方法如下：
划分指数＝已开发水平／全部潜在可开发水平＝现有开发密度／（资源环境承载能力×发展潜力）
其中：
现有开发密度＝人均GDP指标×x%＋工业化指标×x%＋城镇化指标×x%
资源环境承载能力＝水资源指数×x%＋土地资源指数×x%＋污染物排放总量指数×x%＋生态功能指数×x%
发展潜力＝矿产资源储量潜在价值指数×x%＋区位交通条件指数×x%＋人均受教育年限指数×x%＋市场化程度指数×x%
关于该划分指数的几点说明：
1. 划分指数的本质含义是已开发水平占全部潜在可开发水平的比重，即理论负荷值。在其它因素不变的条件下，资源环境承载能力越大，理论负荷值越小，越趋向于重点开发区间，反之，资源环境承载能力越小，理论负荷值越大，越趋向于限制开发区间；依此类推，在其它因素不变的条件下，发展潜力越大，越趋向于重点开发区间，反之，则趋向于限制开发区间；现有开发密度越大，越趋向于限制开发区间，反之，则趋向于重点开发区间。
2. 从取值角度看，划分指数接近“1”的区域，为优化开发区间；接近“0”的区为重点开发区间。即使是在重点开发或优化开发的区域内部，从量化的数值上，也可以看出该区域现阶段发展水平的纵向比较。这也是制订宏观区域政策的主要依据之一。
3. 原始的定量指标之间量纲存在很大差异，不能直接进行比较和计算，应当通过一定的统计学方法对其进行指数化处理后再来计算划分指数。把原始数据定量指标转化为同口径可比较的各类指数是划分指数计算过程中的一个技术难点。
（四）主体功能区的划分应遵循“不可逆原则”：即按照重点开发区、优化开发区、限制开发区和禁止开发区的先后顺序。在上一级、较大单元的功能区中，可以划分下一级、较小单元的其它不同等级的功能区，但是反过来则不可逆。例如，在较大单元的重点开发区里，可以进一步设定优化开发、限制开发和禁止开发等小单元功能区，但是在大单元的限制开发区中，则只能设立小单元的禁止开发区，而不能设立小单元的重点开发和优化开发区。
四、政策建议
（一）由国家发展改革委牵头，由国土资源部、环保总局、水利部、交通部和财政部成立主导功能区划分联合课题组，主要任务是统计和计算各类相关指标，并进行科学、合理的量化，最终合成划分指数，以此为依据进行主导功能区的划分工作。
（二）建立主导功能区划分指标统计数据库，并进行动态的维护和调整。由于工业化和城镇化是一个动态的变化过程，资源环境容量和自然禀赋条件也会发生相应的改变，并且在一个五年规划期内主要陆海空交通网络的变化会直接改变一个地区的区位优势，因此，应以一个五年规划期为时间单位，动态调整各类划分指数，并相应的对既有功能区划进行调整，为制订下一个五年规划提供依据。
（三）在样本试点的基础上，逐步推广。建议在长三角或京津冀区域规划的编制中，单列专门章节，运用划分指数在区域内划分出边界相对清晰的主体功能区，并分别予以不同的区域政策支持，以期在实际执行中，进一步考察现有划分指标和规则的优劣。
（作者单位：国家发展改革委经济研究所）
一、环境承载能力、现有开发密度和发展潜力三个概念的基本涵义
资源环境承载能力是指在一定的区域范围内，资源和环境所能够持续支撑的经济社会发展最大规模。超越这一最大规模的发展必然是不可持续的，迟早要引发生态和环境危机，因此，资源环境承载能力应该作为划分主体功能区的最优先考虑因素。在具体的要素选择方面，水资源、土地资源、主要污染物的排放总量和生态功能这四项指标应当作为分析承载能力时的基础资源环境要素。之所以确定这四项指标，主要是基于以下考虑：我国属于轻度缺水的国家，并且水资源的空间分布极不均衡；适合居住和耕种的土地相对有限，随着工业化、城镇化的发展，土地资源将会更为紧张；中央已经确定在“十一五”时期实行污染物排放总量控制，各地将对此层层分解落实；不同地区的生态系统服务功能和环境敏感性不尽相同，各省市的生态功能区划已经基本完成。
现有开发密度代表了一个区域的已开发水平，可以用工业化和城镇化等主要经济社会发展指标来衡量。一般来说，开发密度越高的地方，经济社会活动对资源环境的压力就越大。我们可以将开发密度／承载能力定义为实际负荷，由于各地区的承载能力并不相同，因此压力大并不意味着实际负荷也一定大。从逻辑上看，开发密度必须同承载能力相适应。对于不同区域来说，仅仅依据工业化和城镇化水平来判断某个特定区域的经济社会发展水平是不科学的，因为即使两个区域处于完全相同的发展水平，对于承载能力较大的区域来说，它可能刚刚处于经济“起飞”阶段，而对于承载力较小的区域来说，它可能已经超负荷运转，已经接近了环境生态和资源的承受极限。因此，撇开承载能力来谈论现有开发密度是没有实际意义的。由于我国正处于工业化的中期阶段，城镇化也在快速发展之中，在未来5－10年，工业化、城镇化所拉动的经济增长仍将是区域发展的重要主题，当然也是造成资源环境压力不断增大的主要因素，因此，可用工业增加值占GDP的比重、人均GDP、城市人口占总人口的比重这三个指标代表现有开发密度。
发展潜力代表了一个区域可能具备的发展空间。从理论上讲，在资源环境承载能力许可的前提下，特定区域的发展潜力可以大体视为是该区域未来所能够达到的最大开发密度，或者说是开发极限。对一个区域来讲，发展潜力是一个不可或缺的主要因素。某一特定区域即使具有较大的承载能力，但不意味着它在将来可以达到较高的开发密度，因为它很可能不具备经济社会发展所需要的区位优势和禀赋优势。以西南一些落后的少数民族集聚地区为例，其环境和资源承载能力可能不低，甚至由于开发较晚，环境资源承载能力还比较高，然而由于缺少便利的交通条件，该区域不一定适合发展经济，即使拥有丰富旅游资源也难以充分发挥。区域发展潜力是由很多方面因素共同决定的。在我国的现实条件下，自然禀赋、区位条件、科技教育水平和制度环境大体代表了一个区域的发展潜力。因此，我们建议用矿产资源储量潜在价值、区位交通条件、人均受教育年限、市场化程度这四项指标代表区域发展潜力。
二、环境承载能力、现有开发密度和发展潜力三个概念之间的内在关系
为了较为形象地说明资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力这三项主要评价指标之间的关系，可简单地把个体区域经济的动态发展过程比作一辆处于行驶过程中的汽车。资源环境承受能力就相当于汽车油箱里的汽油，在没有意外故障发生和车辆最终报废之前，汽油的总量（假定不能重复加油）就决定了它所能够行驶的公里数，即最远能够到达的距离；现有开发密度则可以比作是“车况”，即汽车目前的折旧程度和运行状况。很明显，如果“车况”较好，同样数量的汽油可以支撑汽车行驶更长的距离。同样道理，如果工业化和城镇化程度比较适中，产业结构比较合理，经济增长方式比较集约，那么同样的资源环境容量可以支撑更长的经济快速增长时间；最后，发展潜力可比作汽车发动机的最大功率。在油料充足、“车况”相同的情况下，发动机的功率决定了汽车行驶的速度，同理可推，在开发密度和承载能力既定的情况下，发展潜力对特定区域的经济社会发展起着至关重要的作用。
三、对主体功能区进行甄别和分类的基本思路和构想
（一）禁止开发区的概念界定已比较明确，严格按照纲要专栏所列的类型进行划分即可，划分指数对此不作讨论。
（二）限制开发区的划分依据主要由环境承载能力这一单一指标来决定。如果承载能力低于某一阈值，该区域必须作为限制开发区。即使现有开发密度较低或者发展潜力较大也不能例外。
（三）划分指数主要解决重点开发区和优化开发区的甄别和分类问题。依据各种指标相对于功能区划分的不同含义，初步设计划分指数的计算方法如下：
划分指数＝已开发水平／全部潜在可开发水平＝现有开发密度／（资源环境承载能力×发展潜力）
其中：
现有开发密度＝人均GDP指标×x%＋工业化指标×x%＋城镇化指标×x%
资源环境承载能力＝水资源指数×x%＋土地资源指数×x%＋污染物排放总量指数×x%＋生态功能指数×x%
发展潜力＝矿产资源储量潜在价值指数×x%＋区位交通条件指数×x%＋人均受教育年限指数×x%＋市场化程度指数×x%
关于该划分指数的几点说明：
1. 划分指数的本质含义是已开发水平占全部潜在可开发水平的比重，即理论负荷值。在其它因素不变的条件下，资源环境承载能力越大，理论负荷值越小，越趋向于重点开发区间，反之，资源环境承载能力越小，理论负荷值越大，越趋向于限制开发区间；依此类推，在其它因素不变的条件下，发展潜力越大，越趋向于重点开发区间，反之，则趋向于限制开发区间；现有开发密度越大，越趋向于限制开发区间，反之，则趋向于重点开发区间。
2. 从取值角度看，划分指数接近“1”的区域，为优化开发区间；接近“0”的区为重点开发区间。即使是在重点开发或优化开发的区域内部，从量化的数值上，也可以看出该区域现阶段发展水平的纵向比较。这也是制订宏观区域政策的主要依据之一。
3. 原始的定量指标之间量纲存在很大差异，不能直接进行比较和计算，应当通过一定的统计学方法对其进行指数化处理后再来计算划分指数。把原始数据定量指标转化为同口径可比较的各类指数是划分指数计算过程中的一个技术难点。
（四）主体功能区的划分应遵循“不可逆原则”：即按照重点开发区、优化开发区、限制开发区和禁止开发区的先后顺序。在上一级、较大单元的功能区中，可以划分下一级、较小单元的其它不同等级的功能区，但是反过来则不可逆。例如，在较大单元的重点开发区里，可以进一步设定优化开发、限制开发和禁止开发等小单元功能区，但是在大单元的限制开发区中，则只能设立小单元的禁止开发区，而不能设立小单元的重点开发和优化开发区。
四、政策建议
（一）由国家发展改革委牵头，由国土资源部、环保总局、水利部、交通部和财政部成立主导功能区划分联合课题组，主要任务是统计和计算各类相关指标，并进行科学、合理的量化，最终合成划分指数，以此为依据进行主导功能区的划分工作。
（二）建立主导功能区划分指标统计数据库，并进行动态的维护和调整。由于工业化和城镇化是一个动态的变化过程，资源环境容量和自然禀赋条件也会发生相应的改变，并且在一个五年规划期内主要陆海空交通网络的变化会直接改变一个地区的区位优势，因此，应以一个五年规划期为时间单位，动态调整各类划分指数，并相应的对既有功能区划进行调整，为制订下一个五年规划提供依据。
（三）在样本试点的基础上，逐步推广。建议在长三角或京津冀区域规划的编制中，单列专门章节，运用划分指数在区域内划分出边界相对清晰的主体功能区，并分别予以不同的区域政策支持，以期在实际执行中，进一步考察现有划分指标和规则的优劣。
（作者单位：国家发展改革委经济研究所）