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【摘要】本研究就国家第一期学前教育三年行动计划实施情况对与学前教育发展有重要关系的相关行政人员进行了调查，结果显示，行政人员对第一期学前教育三年行动计划的总体实施情况基本满意，但对财政投入和扶持农村幼儿园建设的评价较低。同时，本研究还了解了相关行政人员对国家第二期学前教育三年行动计划的意见和建议。
【关键词】学前教育；三年行动计划；行政人员评价
【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604（2015）04-0022-06
2010年7月，我国颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》，提出“要基本普及学前教育”。〔1〕随后，国务院出台了《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号），强调“要把发展学前教育摆在更加重要的位置”，〔2〕要以县为单位制定学前教育三年行动计划，以促进学前教育事业的发展。因此，从2011年开始，各级政府纷纷出台学前教育三年行动计划。时至今日，第一期三年行动计划已经结束，新一期三年行动计划也正式启动。那么，第一期三年行动计划究竟取得了哪些成绩？存在哪些问题？
行政人员是学前教育政策的执行者，也是三年行动计划的重要评价主体。行政人员的评价对全面了解政府学前教育三年行动计划的实施情况有重要意义。为此，本研究从学前教育相关行政人员评价的视角分析国家第一期学前教育三年行动计划的实施情况，并了解行政人员对国家第二期学前教育三年行动计划的意见和建议。
一、研究对象及方法
研究者采用目的性抽样方法，于2013年11月至2014年1月，对河北、湖南、黑龙江、河南、北京、贵州、四川、山西8个省市的31名学前教育相关行政人员进行了问卷调查。研究者采用自编的《学前教育三年行动计划行政管理人员评价问卷》，请调查对象对自己所在地区的学前教育三年行动计划实施情况进行评价。评价内容涉及政府管理、财政投入、办园情况、师资队伍建设、农村学前教育发展、弱势群体扶助等方面。每个题项包括“非常不符合”“基本不符合”“基本符合”“非常符合”“不知情”5个选项。问卷另有开放式题项，内容主要为第一期学前教育三年行动计划实施中存在的不足和对新一期学前教育三年行动计划的意见和建议。
二、研究结果与分析
（一）对第一期学前教育三年行动计划实施情况的评价
1.总体实施效果
调查显示，相关行政人员对所在地学前教育三年行动计划总体实施情况基本持肯定态度（见表1）。90%以上的相关行政人员认为，所在地政府更加重视学前教育了，有效促进了当地学前教育的发展，例如幼儿园数量及在园幼儿数量增加了，幼儿园毛入园率提高了，等等。其中，58.1%的相关行政人员表示，“在园幼儿数量增加”这一项非常符合学前教育三年行动计划的要求。80%以上的相关行政人员认为第一期学前教育三年行动计划执行情况令人满意，有效缓解了入园难问题。
2.政府管理
调查显示，87.1%的相关行政人员认为，在过去的三年中，政府对学前教育机构加强了监管。例如，实施幼儿园年检制度，完善幼儿园的安防设施，等等。80%以上的行政人员认为，所在地政府在学前教育三年行动计划中发挥了主导作用。例如，出台了相关政策，配备了专职管理人员，加强了对幼儿园的指导和监督，等等。70%以上的相关行政人员认为，所在地政府明确了自己在学前教育事业发展中应承担的责任。例如，合理规划，建立了专门领导小组，加强了对幼儿园的资质审查力度，等等（见表2）。然而，对政府实施专项工程或项目、建立联席会议制度、对幼儿园进行分级分类管理、有效落实政府责任等方面表示满意的比例均不足70%，另有10%以上的相关行政人员表示对这些内容并不知情。
3.财政投入
调查显示，60%以上的相关行政人员认为，在过去的三年中，所在地幼儿园图书数量明显增多，玩教具配备情况明显改善，但对其他方面的评价都不高，表示不知情的比例也比较高。其中，仅有不到50%的相关行政人员认为，当地的学前教育经费已列入财政预算，财政经费支出合理，幼儿园安防设施投入增加，社区0～3岁儿童早期教育得到财政经费资助（见表3）。
4.办园情况
调查显示，80%以上的相关行政人员对所在地形成公办为主、公民办并举体制，新建、改扩建幼儿园数量明显增加，民办普惠性幼儿园得到扶持，对民办园办园行为的监管得到加强等方面表示认同。其中，认为新建、改扩建幼儿园的数量明显增加的比例高达93.6%。此外，70%以上的相关行政人员表示，所在地政府利用富余校舍资源建设了一批幼儿园，公办普惠性幼儿园及民办普惠性幼儿园数量明显增加。然而，分别有35.5%和22.6%的相关行政人员认为，小区配套园和集体所有制幼儿园建设还没有得到足够的重视与发展（见表4）。
5.师资队伍建设
调查显示，90%以上的相关行政人员表示，在过去的三年中，幼儿园教师在职培训机会明显增多，参加在职培训的教师数量明显增加。80%以上的相关行政人员对教师工资能按时足额支付，新教师、转岗教师都接受了岗前培训表示认同。70%以上的相关行政人员认为，幼儿园教师数量明显增加，在岗教师能定期接受在职培训。然而，认为幼儿园教师数量能够满足当地学前教育事业发展需要，民办教职工待遇得到落实，在编幼儿园教师与义务教育阶段教师待遇相同，幼儿园教师的绩效工资与义务教育阶段教师相同等的比例均不足40%（见表5）。
6.农村学前教育发展
调查显示，60%以上的相关行政人员表示，在过去的三年中，所在地每个乡镇至少有了一所乡镇中心幼儿园，农村幼儿园教学班、教学点也有所增加。50%以上的相关行政人员表示，所在地农村地区的在园幼儿数量增多，基本普及了学前一年教育。然而，仅有3.2%和9.7%的相关行政人员认同“在编农村幼儿园教师的绩效工资高于城市教师”和“农村幼儿园教师享有特殊津贴”（见表6）。 7.弱势群体扶助
调查显示，70%以上的相关行政人员表示，外来随迁子女、留守儿童入园有保障，有特殊需要的幼儿享有入园资助（见表7）。
（二）对第二期学前教育三年行动计划的意见和建议
针对第一期学前教育三年行动计划实施过程中存在的问题和不足，相关行政人员对第二期三年行动计划提出了自己的意见和建议。
1.加大且合理分配财政投入
相关行政人员建议，政府应加大学前教育财政投入，并明确经费分配比例。财政投入是发展学前教育事业的重要保障。〔3〕政府应“加强学前教育的公共财政责任，建立财政单列制度”。〔4〕然而，仅仅加大财政投入是不够的，还须合理分配财政投入。目前，以公办为主，公民办共同协调发展的办园体制是最大限度推进我国学前教育事业发展的重要保障。〔5〕财政投入的不足会导致幼儿园发展受阻，因此，增加财政投入是促进学前教育事业发展的关键举措。
2.进一步明确和落实政府责任
政府责任主要包括提高对学前教育的重视程度、提高师资水平、提高教师待遇、加大财政投入以及明确各职能部门的职责等。行政人员却反映，政府的责任与义务仍不够明确。今后，政府应进一步明确自己的管理职责，加强对幼儿园的监督评估；加强对幼儿园教师及园长的培训，提高其专业水平；规范学前教育机构办学行为；逐步解决公办园教师编制问题，提高幼儿园教师待遇；加强师范院校学前教育专业的建设；等等。
3.均衡发展学前教育事业
相关行政人员反映，公办园教师与民办园教师的社会地位和工资待遇存在较大差距。有行政人员表示：“在一次评优工作中，全区民办园教师仅有一人被评为‘学科带头人’，且该教师没有获得任何物质奖励。而公办园中的‘学科带头人’则每月可获得一定的财政资助。”这在一定程度上反映了学前教育发展中存在着不公平的现象。因此，政府须努力促进学前教育公平，缩小城乡和园际差距，均衡发展学前教育事业。
4.提高幼儿园教师专业水平，进一步提高幼儿园教师工资待遇
师资是发展学前教育的关键。全面提高幼儿园教师的专业水平是发展学前教育事业的重要措施之一。相关行政人员指出，现在很多幼儿园的园长和教师的专业水平都亟待提高。此外，进一步提高幼儿园教师的工资待遇也是加强教师队伍建设的重要工作。相关行政人员表示，大部分教师的编制问题得不到落实，工资待遇低，尤其是农村幼儿园和民办幼儿园的教师。因此，这些方面的工作都亟需加强。
三、讨论
（一）第一期学前教育三年行动计划的主要成绩和不足
调查显示，相关行政人员对第一期学前教育三年行动计划的实施总体上较为满意，认为三年行动计划的实施提高了政府对发展学前教育的重视程度，促进了当地学前教育事业的发展。无论是幼儿园数量、幼儿在园率，还是毛入园率都得到明显的提高。综合调查结果，我们认为，第一期学前教育三年行动计划的主要成绩有：政府发挥了主导作用，幼儿园办学条件有较大改观，新建、改扩建幼儿园数量明显增加，教师参加培训的机会明显增多，农村幼儿园发展和弱势群体扶助情况有较大改观。
然而，第一期学前教育三年行动计划也存在诸多问题。首先，在政府管理方面，专项工程或项目的实施、联席会议制度的建立、幼儿园的分级分类管理、政府责任的有效落实还有待进一步加强；在财政投入方面，财政投入总量仍然满足不了学前教育事业的发展需要，财政分配的不合理制约了当地学前教育事业的发展，学前教育成本分担和运行保障机制也尚未完全建立；在办园体制改革方面，“小区配套园”和“集体所有制园”的发展思路还有待进一步厘清，政府对民办园的扶持力度还有待进一步加强；在师资队伍建设方面，幼儿园教师的社会地位、工资待遇、编制及职称尚未得到保障；在农村学前教育发展方面，政府对普及农村学前教育的支持力度还很不够；等等。
（二）学前教育三年行动计划信息公开与宣传力度有待进一步加强
相关行政人员对学前教育三年行动计划某些内容的不知情，一定程度上反映出信息公开和宣传力度还不够的问题，因此，政府要加大学前教育政策的宣传力度。
当然，相关行政人员对学前教育三年行动计划的关注度不够也在一定程度上导致了不知情现象的产生。因此，相关行政人员应增强获取信息的意识和能力，积极主动地了解与学前教育政策相关的信息。
（三）相关行政人员的意见与建议应成为第二期学前教育三年行动计划制定与实施的重要参考
政策评价是一个综合、系统的过程，倾听被政策影响和可以影响政策的社会成员的不同意见，最大限度地回应所提出的诉求，有利于制定出更加科学、民主的政策。相关行政人员与学前教育发展有重要的关系，基于行政人员的视角评价学前教育三年行动计划的实施情况，可从一个侧面反映出第一期三年行动计划所取得的成绩和存在的不足。因此，政府应充分听取相关行政人员对第二期学前教育三年行动计划的意见和建议，将其作为第二期学前教育三年行动计划制定与实施的重要参考。
参考文献：
〔1〕中华人民共和国国务院.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）〔EB/OL〕.〔2013-07-15〕.http：//www.moe.edu.cn.
〔2〕中华人民共和国国务院.国务院关于当前发展学前教育的若干意见（国发〔2010〕41号）〔EB/OL〕.〔2013-07-15〕.http：//www.moe.edu.cn.
〔3〕中华人民共和国教育部.学前教育三年行动计划收官〔EB/OL〕.〔2014-02-27〕.http：//www.js.xinhuanet.com.
〔4〕庞丽娟.学前教育体制机制创新是关键〔N〕.中国教育报，2014-04-06（1）.
〔5〕李瑛，康德颜，齐二石.政策评估的利益相关者模式及其应用研究〔J〕.科研管理，2006，（3）.
【关键词】学前教育；三年行动计划；行政人员评价
【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604（2015）04-0022-06
2010年7月，我国颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》，提出“要基本普及学前教育”。〔1〕随后，国务院出台了《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号），强调“要把发展学前教育摆在更加重要的位置”，〔2〕要以县为单位制定学前教育三年行动计划，以促进学前教育事业的发展。因此，从2011年开始，各级政府纷纷出台学前教育三年行动计划。时至今日，第一期三年行动计划已经结束，新一期三年行动计划也正式启动。那么，第一期三年行动计划究竟取得了哪些成绩？存在哪些问题？
行政人员是学前教育政策的执行者，也是三年行动计划的重要评价主体。行政人员的评价对全面了解政府学前教育三年行动计划的实施情况有重要意义。为此，本研究从学前教育相关行政人员评价的视角分析国家第一期学前教育三年行动计划的实施情况，并了解行政人员对国家第二期学前教育三年行动计划的意见和建议。
一、研究对象及方法
研究者采用目的性抽样方法，于2013年11月至2014年1月，对河北、湖南、黑龙江、河南、北京、贵州、四川、山西8个省市的31名学前教育相关行政人员进行了问卷调查。研究者采用自编的《学前教育三年行动计划行政管理人员评价问卷》，请调查对象对自己所在地区的学前教育三年行动计划实施情况进行评价。评价内容涉及政府管理、财政投入、办园情况、师资队伍建设、农村学前教育发展、弱势群体扶助等方面。每个题项包括“非常不符合”“基本不符合”“基本符合”“非常符合”“不知情”5个选项。问卷另有开放式题项，内容主要为第一期学前教育三年行动计划实施中存在的不足和对新一期学前教育三年行动计划的意见和建议。
二、研究结果与分析
（一）对第一期学前教育三年行动计划实施情况的评价
1.总体实施效果
调查显示，相关行政人员对所在地学前教育三年行动计划总体实施情况基本持肯定态度（见表1）。90%以上的相关行政人员认为，所在地政府更加重视学前教育了，有效促进了当地学前教育的发展，例如幼儿园数量及在园幼儿数量增加了，幼儿园毛入园率提高了，等等。其中，58.1%的相关行政人员表示，“在园幼儿数量增加”这一项非常符合学前教育三年行动计划的要求。80%以上的相关行政人员认为第一期学前教育三年行动计划执行情况令人满意，有效缓解了入园难问题。
2.政府管理
调查显示，87.1%的相关行政人员认为，在过去的三年中，政府对学前教育机构加强了监管。例如，实施幼儿园年检制度，完善幼儿园的安防设施，等等。80%以上的行政人员认为，所在地政府在学前教育三年行动计划中发挥了主导作用。例如，出台了相关政策，配备了专职管理人员，加强了对幼儿园的指导和监督，等等。70%以上的相关行政人员认为，所在地政府明确了自己在学前教育事业发展中应承担的责任。例如，合理规划，建立了专门领导小组，加强了对幼儿园的资质审查力度，等等（见表2）。然而，对政府实施专项工程或项目、建立联席会议制度、对幼儿园进行分级分类管理、有效落实政府责任等方面表示满意的比例均不足70%，另有10%以上的相关行政人员表示对这些内容并不知情。
3.财政投入
调查显示，60%以上的相关行政人员认为，在过去的三年中，所在地幼儿园图书数量明显增多，玩教具配备情况明显改善，但对其他方面的评价都不高，表示不知情的比例也比较高。其中，仅有不到50%的相关行政人员认为，当地的学前教育经费已列入财政预算，财政经费支出合理，幼儿园安防设施投入增加，社区0～3岁儿童早期教育得到财政经费资助（见表3）。
4.办园情况
调查显示，80%以上的相关行政人员对所在地形成公办为主、公民办并举体制，新建、改扩建幼儿园数量明显增加，民办普惠性幼儿园得到扶持，对民办园办园行为的监管得到加强等方面表示认同。其中，认为新建、改扩建幼儿园的数量明显增加的比例高达93.6%。此外，70%以上的相关行政人员表示，所在地政府利用富余校舍资源建设了一批幼儿园，公办普惠性幼儿园及民办普惠性幼儿园数量明显增加。然而，分别有35.5%和22.6%的相关行政人员认为，小区配套园和集体所有制幼儿园建设还没有得到足够的重视与发展（见表4）。
5.师资队伍建设
调查显示，90%以上的相关行政人员表示，在过去的三年中，幼儿园教师在职培训机会明显增多，参加在职培训的教师数量明显增加。80%以上的相关行政人员对教师工资能按时足额支付，新教师、转岗教师都接受了岗前培训表示认同。70%以上的相关行政人员认为，幼儿园教师数量明显增加，在岗教师能定期接受在职培训。然而，认为幼儿园教师数量能够满足当地学前教育事业发展需要，民办教职工待遇得到落实，在编幼儿园教师与义务教育阶段教师待遇相同，幼儿园教师的绩效工资与义务教育阶段教师相同等的比例均不足40%（见表5）。
6.农村学前教育发展
调查显示，60%以上的相关行政人员表示，在过去的三年中，所在地每个乡镇至少有了一所乡镇中心幼儿园，农村幼儿园教学班、教学点也有所增加。50%以上的相关行政人员表示，所在地农村地区的在园幼儿数量增多，基本普及了学前一年教育。然而，仅有3.2%和9.7%的相关行政人员认同“在编农村幼儿园教师的绩效工资高于城市教师”和“农村幼儿园教师享有特殊津贴”（见表6）。 7.弱势群体扶助
调查显示，70%以上的相关行政人员表示，外来随迁子女、留守儿童入园有保障，有特殊需要的幼儿享有入园资助（见表7）。
（二）对第二期学前教育三年行动计划的意见和建议
针对第一期学前教育三年行动计划实施过程中存在的问题和不足，相关行政人员对第二期三年行动计划提出了自己的意见和建议。
1.加大且合理分配财政投入
相关行政人员建议，政府应加大学前教育财政投入，并明确经费分配比例。财政投入是发展学前教育事业的重要保障。〔3〕政府应“加强学前教育的公共财政责任，建立财政单列制度”。〔4〕然而，仅仅加大财政投入是不够的，还须合理分配财政投入。目前，以公办为主，公民办共同协调发展的办园体制是最大限度推进我国学前教育事业发展的重要保障。〔5〕财政投入的不足会导致幼儿园发展受阻，因此，增加财政投入是促进学前教育事业发展的关键举措。
2.进一步明确和落实政府责任
政府责任主要包括提高对学前教育的重视程度、提高师资水平、提高教师待遇、加大财政投入以及明确各职能部门的职责等。行政人员却反映，政府的责任与义务仍不够明确。今后，政府应进一步明确自己的管理职责，加强对幼儿园的监督评估；加强对幼儿园教师及园长的培训，提高其专业水平；规范学前教育机构办学行为；逐步解决公办园教师编制问题，提高幼儿园教师待遇；加强师范院校学前教育专业的建设；等等。
3.均衡发展学前教育事业
相关行政人员反映，公办园教师与民办园教师的社会地位和工资待遇存在较大差距。有行政人员表示：“在一次评优工作中，全区民办园教师仅有一人被评为‘学科带头人’，且该教师没有获得任何物质奖励。而公办园中的‘学科带头人’则每月可获得一定的财政资助。”这在一定程度上反映了学前教育发展中存在着不公平的现象。因此，政府须努力促进学前教育公平，缩小城乡和园际差距，均衡发展学前教育事业。
4.提高幼儿园教师专业水平，进一步提高幼儿园教师工资待遇
师资是发展学前教育的关键。全面提高幼儿园教师的专业水平是发展学前教育事业的重要措施之一。相关行政人员指出，现在很多幼儿园的园长和教师的专业水平都亟待提高。此外，进一步提高幼儿园教师的工资待遇也是加强教师队伍建设的重要工作。相关行政人员表示，大部分教师的编制问题得不到落实，工资待遇低，尤其是农村幼儿园和民办幼儿园的教师。因此，这些方面的工作都亟需加强。
三、讨论
（一）第一期学前教育三年行动计划的主要成绩和不足
调查显示，相关行政人员对第一期学前教育三年行动计划的实施总体上较为满意，认为三年行动计划的实施提高了政府对发展学前教育的重视程度，促进了当地学前教育事业的发展。无论是幼儿园数量、幼儿在园率，还是毛入园率都得到明显的提高。综合调查结果，我们认为，第一期学前教育三年行动计划的主要成绩有：政府发挥了主导作用，幼儿园办学条件有较大改观，新建、改扩建幼儿园数量明显增加，教师参加培训的机会明显增多，农村幼儿园发展和弱势群体扶助情况有较大改观。
然而，第一期学前教育三年行动计划也存在诸多问题。首先，在政府管理方面，专项工程或项目的实施、联席会议制度的建立、幼儿园的分级分类管理、政府责任的有效落实还有待进一步加强；在财政投入方面，财政投入总量仍然满足不了学前教育事业的发展需要，财政分配的不合理制约了当地学前教育事业的发展，学前教育成本分担和运行保障机制也尚未完全建立；在办园体制改革方面，“小区配套园”和“集体所有制园”的发展思路还有待进一步厘清，政府对民办园的扶持力度还有待进一步加强；在师资队伍建设方面，幼儿园教师的社会地位、工资待遇、编制及职称尚未得到保障；在农村学前教育发展方面，政府对普及农村学前教育的支持力度还很不够；等等。
（二）学前教育三年行动计划信息公开与宣传力度有待进一步加强
相关行政人员对学前教育三年行动计划某些内容的不知情，一定程度上反映出信息公开和宣传力度还不够的问题，因此，政府要加大学前教育政策的宣传力度。
当然，相关行政人员对学前教育三年行动计划的关注度不够也在一定程度上导致了不知情现象的产生。因此，相关行政人员应增强获取信息的意识和能力，积极主动地了解与学前教育政策相关的信息。
（三）相关行政人员的意见与建议应成为第二期学前教育三年行动计划制定与实施的重要参考
政策评价是一个综合、系统的过程，倾听被政策影响和可以影响政策的社会成员的不同意见，最大限度地回应所提出的诉求，有利于制定出更加科学、民主的政策。相关行政人员与学前教育发展有重要的关系，基于行政人员的视角评价学前教育三年行动计划的实施情况，可从一个侧面反映出第一期三年行动计划所取得的成绩和存在的不足。因此，政府应充分听取相关行政人员对第二期学前教育三年行动计划的意见和建议，将其作为第二期学前教育三年行动计划制定与实施的重要参考。
参考文献：
〔1〕中华人民共和国国务院.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）〔EB/OL〕.〔2013-07-15〕.http：//www.moe.edu.cn.
〔2〕中华人民共和国国务院.国务院关于当前发展学前教育的若干意见（国发〔2010〕41号）〔EB/OL〕.〔2013-07-15〕.http：//www.moe.edu.cn.
〔3〕中华人民共和国教育部.学前教育三年行动计划收官〔EB/OL〕.〔2014-02-27〕.http：//www.js.xinhuanet.com.
〔4〕庞丽娟.学前教育体制机制创新是关键〔N〕.中国教育报，2014-04-06（1）.
〔5〕李瑛，康德颜，齐二石.政策评估的利益相关者模式及其应用研究〔J〕.科研管理，2006，（3）.