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摘要：在公共行政领域，自1887年威尔逊的《行政学研究》标志着这门学科产生以来，对公共行政价值的研究就没有停止过。随着社会治理模式的变迁，体现出从效率到公平再到经济效率效能正在走向效率、公平、责任相统一的价值回归特性。而中国正在面临多重跨越和多元共生的状态，价值追求不应该是单一的，而应该是多元的复杂的。由于中国传统思想的影响及体制不完善的原因，公共行政价值的实现也有许多困境和难以处理的问题。
关键词：公共行政；价值诉求；制度性困境
在公共行政领域，自1887年威尔逊的《行政学研究》标志着这门学科产生以来。对公共行政价值的研究就没有停止过。传统公共行政学的研究表现出“效率”至上的价值取向，20世纪60年代，以弗雷里克森为代表的新公共行政学派突出强调社会公平，到了80年代末期，新公共管理运动以经济、效率、效益为目标，被称为“效率优先”的价值回归。我们可以看出西方对公共行政价值的追求始终没有逃出效率与公平的矛盾范畴。随着社会治理模式的变迁，体现出从效率到公平再到经济效率效能正在走向效率、公平、责任相统一的价值回归特性。而中国社会正在经历一个多重跨越和多元共生的状态，既要跨越农业社会的低级水平，又要完成工业社会的管理任务，还必须应对信息社会时代的挑战，在这种共生的状态下，公共行政价值的追求是多方面的，不仅包括效率、公平，而且还有许多适合中国具体国情的价值追求。
一、中国公共行政的价值诉求
1、效率与效益：行政效率是行政管理的起点与落脚点，从定义上看指的是政府组织在管理活动中投入的成本与其所产生的结果之间的比率关系。行政效率是一个整体的概念，包括组效率、管理效率和工作效率。组织效率是政府决策效率。管理效率是贯彻执行决策的效率，包括管理者的工作作风、工作方式和工作态度等等；工作效率就可以用“多、快、好、省”这四个字来概括。政府效率是公共行政的发展机制，但是也必须是目标与价值的统一，否则只能起到破坏作用。注重效率的同时也必须提高效益，也就是注重对社会经济等各方面的综合影响。
2、公平与公正、公开：公共行政的目标函数应该是追求公共利益的最大化，最大限度的为社会提供公共物品和服务，在这一点上公平理应成为一个重要的价值追求。但公平是一个被各国学者讨论但是愈谈论愈模糊的概念。就我国来看，不管是在以前的阶级社会中还是在现在贫者越来越贫困，富者越来越富裕甚至已经出现马太效应的现代社会中，阶级不平等和财富不平等已经成为最大的不公平，我们是在一种资源分配已经不平衡的前提下来讨论公平价值。因此，这里追求的公平价值应该是一种相对的公平，有条件的公平，以前中国在一个相当成的时期内曾经追求绝对的平均，结果是社会的确相对稳定，却普遍贫穷，整个社会缺乏动力，而只能靠大规模的运动来营造社会发展的动力。
公开的原因在于，首先，这是对人民主人翁地位的认可。其次，是完善监督制度的需要和保证。第三，是反腐败的保证。公开的政府行政主要有以下内容：一是法律公开；二是行政主体公开，公布行政主体的职能分工，办公地点以及内部职责分工；三是行政程序分开；四是办事结果公开。
3、服务：公共行政的活动从本质上说应该是服务，这关键要做到两点，一是所有公务员要摆正公仆位置；二是政府管理体制转变成服务型体制，切实实现政府企业分开，简政放权，使企业真正成为自主经营的实体，另一方面政府从琐碎的日常事务中摆脱出来，控制型审批型体制转变为服务型体制。
4、廉洁：廉洁的政府公共行政是当今世界各国的普遍要求，政府权力本质上是公共权力行使的一种特有形式，必须为公共主体谋利益，没有政府的廉洁就不可能有全社会的公平公正，廉洁政府是政府合法性的重要保证，合法性是指政府被社会公众认同、接受和拥护的程度，对一个政府治理的正当性、合理性的认可和接纳程度。
5、责任：责任即“责任政府”的相关内容，政府责任包括政治责任、行政责任、法制责任和道义责任。在人民与政府的关系上，应该是政府对人民存在而存在，实现由政府权力本位向责任本位的转变，人民政府首先成为人民群众利益的忠实代表者。因此应该首先建立健全责任体系，强化政府的政治责任，建立完善行政责任制度如引咎辞职和责令罢免等责任制度。其次，大力加强对公共、行政的全方位监督机制，增强监督的独立性，公开性和民主参与。再次，不断提高公务员的责任意识，法治意识和综合素质，建立一支高素质、负责任的公务员队伍。
价值追求是作为一个理论层面上的一种追求和目标，但是在实际中有许多难以克服的制度性困境。
二、中国公共行政价值实现的困境
1、公共利益与政府利益的价值选择困境：
公共行政本质上追求公共利益的最大化，公共利益应该成为它的唯一价值取向。但在市场经济条件下，政府也是多元利益的主体之一，也有自身的利益，比如部门利益，地方利益，官员利益和小集团利益，当二者发生矛盾时，政府部门及其官员就在一定程度上追求自身利益的最大化置公共利益于不顾。
2、作为政府组织的非经济人属性与作为政府官员个人的经济人属性的困境：
政府是由现实的人组成的我们没有理由对他们的道德神化，事实上政府也常常表现出形式上以实现公共利益最大化为目标，实质上却为了实现个人利益的最大化。行政人员不单单是为实现自我而工作，而他们更应该是公共利益的忠实代表，不论是谁选择了这个行业就必须准备为公共利益而献身。但这仅仅是理论上的追求，政府组织的目标作为政府官员的个人一定得到公开的拥护，而在具体的管理中却未必总是得到忠实的贯彻执行。作为政府组织追求自己利益的最大化是不合理的，但是无利益的、超功利的的伦理是难以实现的，和生活在现实中的普通人一样，行政人员必须同时在家庭、社区以及社会中承担不同的角色，每一个角色背后都附带一系列的义务，夹杂着私人利益。结果是各种角色发生冲突的时候，他们处于矛盾中，常常迫于压力而为自己谋了私利，很难做到全心全意为人民服务。
3、内输入的政策制定模式：
我国当前的政策制定模式是一种“内输入”的模式，即在社会利益多元的条件下，由政府精英代替人民进行综合利益表达，表现为权力精英的政治折中，而不是多元政策的社会互动，公众被动接受，利益得不到有效的表达，尤其是弱势群体的利益更是没有得到表达的机会，这就很难实现社会公平。
4、任期制和官本位思想的影响：
关于任期制的问题是，如果任期过短，就会导致短期行为，突击性、掠夺性不计成本的大搞形象工程，政绩工程，任期较长又会导致组织僵化，惰性增长，结党营私，称霸一方。政府官员的权力是公权力，因此不能任何人终身垄断，将其私有化，所以必须有限制。但是长与短很难找到一个准确的度。
另外，传统官本位的思想影响还很严重，一方面抑制的公众的政治参与热情，长期被动接受，利益得不到表达和满足。二是政府官员受这种思想的影响高高在上，无视公众利益，以权谋私，行政腐败现象严重，这对于建立一个廉洁的政府公共体制是一个巨大的挑战。
三、克服价值选择制度性困境的对策
1、建立开放性的政策模式，跳出公共利益与政府利益选择的困境
为了跳出在内输入的政策制定模式下政府利益与公共利益选择的困境，应该尽快建立一种开放性的政策制定模式以取消公众参与的壁垒，降低公众参与的成本，使公众真正成为政策制定的主体。在这种开放性的政策制定模式中，利益主体的多元化和利益主体关系的平等化、竞争化，有利于克服公众利益和政府利益的矛盾，从而跳出价值选择的困境。
2、健全和完善政府监督制度和行政问责制度，跳出政府官员为个人谋私利和权力腐败困境
我国目前实施的主要是同体相互监督。这种体制停留在单一的公共权利问责的体制之下，其有效程度不够；同时由于官官相护等官场上的潜规则以及体制上的原因，问责制的落实会受到制约。因此应当加强异体问责：（1）加强人大的问责制度。作为问责主体的人大，首先要把人大的质询对象由国家机关扩大到国家机关工作人员，进一步建立不信任投票制、弹劾制，增强人大监督的问责手段和力度。（2）加强非执政党的监督。各民主党派通过政治协商，在力度上、深度上和广度上加强对国家大政方针、政策的监督。（3）加强媒体舆论监督和公众监督。利用媒体的报道权和公众参与政府管理，对政府和执政党实行监督。此外，引咎辞职制度是一种公务员公共责任追究的制度，是一种自律性的责任追究制度。
3、努力构建服务型政府，实现公共行政的服务价值
从“亲民为民”和“以人为本”的要求入手，着力塑造亲民型政府形象，建设服务型政府。行政人员要牢固树立和强化人文化的理念，把亲民、爱民、富民作为一切工作的出发点和落脚点，在建设和管理的各个方面，都应把人本观念贯穿始终，把执政为民的宗旨体现到各个环节。
一是切实维护好群众的合法权益，这是基层政府亲民为民的基础。经常换位思考，不管是补偿标准，还是一棵树、一眼井的统计，都要严格按照有关法规政策办事。
二是坚持依法行政。凡与群众利益息息相关的事，都要坚持依法按程序进行。做到“三个不说不做”，“违反政策的话和事不说不做，兑现不了的话和事不说不做，伤害群众感情的话和事不说不做”。
三是把老百姓是否得实惠、是否受益，作为一切工作的出发点和落脚点。既要关注影响辖区发展的大事，又要关心与百姓生活息息相关的细节、小事。
4、提升政府官员的道德修养，采取措施抵制腐败
随着社会的发展进步，面对形形色色的诱惑，一些党员、干部心理严重失衡，出现了信仰危机，人生观、价值观逐步变化扭曲，官德淡化丧失，拜金主义、享乐主义渐渐占据主导地位；有的甚至个人主义恶性膨胀，贪得无厌、变本加厉地追求个人名利，直到不惧冒天下之大不韪，走向违法犯罪的深渊。腐败现象也因此层出不穷。这就要求，在制度设计上，要让选择在政府部门工作的官员，在到政府部门工作前就形成“以民为本，执政为民”的责任意识，摒弃政府官员职业统治感和优越感的权力支配意识，树立新的政府职能意识和高度的责任感和荣誉感。同时，政府和各级官员要转变观念，不仅要求自己“正确地做事”，即不做法律禁止的事，而且还要意识到“做正确的事”，即去做促进社会或更好的事情，逐步提高公共管理和服务水平，真正履行“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的诺言。
应当肯定，制度设计确实可以在一定程度上引导与培育公共行政人员良好的责任行为，优化公共行政人员的责任意识；但值得注意的是，任何倾向的行政道德习惯都不会确定不变，在种种因素的作用下，可能向积极的或消极的方向发展，所以还需要通过以下四项措施来防范腐败现象的滋生蔓延：
一是以德倡廉，筑起“不想腐败”的思想道德防线.政治行为主体的道德观念淡薄，摆脱了自己应遵守的各种道德规范约束是腐败产生的一个不可忽视的原因。二是以俸养廉，提供“不愿腐败”的经济条件，高薪与严格、完善的法制相结合能对国家公职人员的廉洁行为产生真正有效的影响。三是以监督保廉，建立“不能腐败”的权力运行机制，加强监督机制的总体协调，以权制权，建立具有相对独立性、高度权威性的监督机构。四是以法护廉，创造“不敢腐败”的法律环境。
总之，中国公共行政价值的选择必须是多元的和复杂的。多元性不仅表现在内容的丰富与完整上，而且表现在它的多层次性和多阶段性。复杂性不仅表现在选择过程的艰难和对相关因素识别、准确把握上，而且表现在对价值实质的判断与价值之间关系的确立上。不仅包括传统的效率、效益的价值追求，还有民主价值、公平正义价值、服务价值、责任价值和廉洁等等，但是由于体制制度不完善等原因，这些价值追求的实现还有许多难以跨越的困境，这些困境阻碍了价值的实现，因此需要一系列措施来跨越上述困境。
参考文献：
［1］张国庆.行政管理学概论（第二版）［C］.北京：北京大学出版社，2000.
［2］张成福：“责任政府论”引自《中国人民大学学报》2000年第一期.
［3］任晓：《中国行政改革》浙江人民出版社：1998.
［4］张康之：《寻求公共行政的伦理视角》中国人民大学出版社，2002.
［5］张江海：“论当代中国的公共行政价值选择”引自《经济与社会发展》2004年第三期.
关键词：公共行政；价值诉求；制度性困境
在公共行政领域，自1887年威尔逊的《行政学研究》标志着这门学科产生以来。对公共行政价值的研究就没有停止过。传统公共行政学的研究表现出“效率”至上的价值取向，20世纪60年代，以弗雷里克森为代表的新公共行政学派突出强调社会公平，到了80年代末期，新公共管理运动以经济、效率、效益为目标，被称为“效率优先”的价值回归。我们可以看出西方对公共行政价值的追求始终没有逃出效率与公平的矛盾范畴。随着社会治理模式的变迁，体现出从效率到公平再到经济效率效能正在走向效率、公平、责任相统一的价值回归特性。而中国社会正在经历一个多重跨越和多元共生的状态，既要跨越农业社会的低级水平，又要完成工业社会的管理任务，还必须应对信息社会时代的挑战，在这种共生的状态下，公共行政价值的追求是多方面的，不仅包括效率、公平，而且还有许多适合中国具体国情的价值追求。
一、中国公共行政的价值诉求
1、效率与效益：行政效率是行政管理的起点与落脚点，从定义上看指的是政府组织在管理活动中投入的成本与其所产生的结果之间的比率关系。行政效率是一个整体的概念，包括组效率、管理效率和工作效率。组织效率是政府决策效率。管理效率是贯彻执行决策的效率，包括管理者的工作作风、工作方式和工作态度等等；工作效率就可以用“多、快、好、省”这四个字来概括。政府效率是公共行政的发展机制，但是也必须是目标与价值的统一，否则只能起到破坏作用。注重效率的同时也必须提高效益，也就是注重对社会经济等各方面的综合影响。
2、公平与公正、公开：公共行政的目标函数应该是追求公共利益的最大化，最大限度的为社会提供公共物品和服务，在这一点上公平理应成为一个重要的价值追求。但公平是一个被各国学者讨论但是愈谈论愈模糊的概念。就我国来看，不管是在以前的阶级社会中还是在现在贫者越来越贫困，富者越来越富裕甚至已经出现马太效应的现代社会中，阶级不平等和财富不平等已经成为最大的不公平，我们是在一种资源分配已经不平衡的前提下来讨论公平价值。因此，这里追求的公平价值应该是一种相对的公平，有条件的公平，以前中国在一个相当成的时期内曾经追求绝对的平均，结果是社会的确相对稳定，却普遍贫穷，整个社会缺乏动力，而只能靠大规模的运动来营造社会发展的动力。
公开的原因在于，首先，这是对人民主人翁地位的认可。其次，是完善监督制度的需要和保证。第三，是反腐败的保证。公开的政府行政主要有以下内容：一是法律公开；二是行政主体公开，公布行政主体的职能分工，办公地点以及内部职责分工；三是行政程序分开；四是办事结果公开。
3、服务：公共行政的活动从本质上说应该是服务，这关键要做到两点，一是所有公务员要摆正公仆位置；二是政府管理体制转变成服务型体制，切实实现政府企业分开，简政放权，使企业真正成为自主经营的实体，另一方面政府从琐碎的日常事务中摆脱出来，控制型审批型体制转变为服务型体制。
4、廉洁：廉洁的政府公共行政是当今世界各国的普遍要求，政府权力本质上是公共权力行使的一种特有形式，必须为公共主体谋利益，没有政府的廉洁就不可能有全社会的公平公正，廉洁政府是政府合法性的重要保证，合法性是指政府被社会公众认同、接受和拥护的程度，对一个政府治理的正当性、合理性的认可和接纳程度。
5、责任：责任即“责任政府”的相关内容，政府责任包括政治责任、行政责任、法制责任和道义责任。在人民与政府的关系上，应该是政府对人民存在而存在，实现由政府权力本位向责任本位的转变，人民政府首先成为人民群众利益的忠实代表者。因此应该首先建立健全责任体系，强化政府的政治责任，建立完善行政责任制度如引咎辞职和责令罢免等责任制度。其次，大力加强对公共、行政的全方位监督机制，增强监督的独立性，公开性和民主参与。再次，不断提高公务员的责任意识，法治意识和综合素质，建立一支高素质、负责任的公务员队伍。
价值追求是作为一个理论层面上的一种追求和目标，但是在实际中有许多难以克服的制度性困境。
二、中国公共行政价值实现的困境
1、公共利益与政府利益的价值选择困境：
公共行政本质上追求公共利益的最大化，公共利益应该成为它的唯一价值取向。但在市场经济条件下，政府也是多元利益的主体之一，也有自身的利益，比如部门利益，地方利益，官员利益和小集团利益，当二者发生矛盾时，政府部门及其官员就在一定程度上追求自身利益的最大化置公共利益于不顾。
2、作为政府组织的非经济人属性与作为政府官员个人的经济人属性的困境：
政府是由现实的人组成的我们没有理由对他们的道德神化，事实上政府也常常表现出形式上以实现公共利益最大化为目标，实质上却为了实现个人利益的最大化。行政人员不单单是为实现自我而工作，而他们更应该是公共利益的忠实代表，不论是谁选择了这个行业就必须准备为公共利益而献身。但这仅仅是理论上的追求，政府组织的目标作为政府官员的个人一定得到公开的拥护，而在具体的管理中却未必总是得到忠实的贯彻执行。作为政府组织追求自己利益的最大化是不合理的，但是无利益的、超功利的的伦理是难以实现的，和生活在现实中的普通人一样，行政人员必须同时在家庭、社区以及社会中承担不同的角色，每一个角色背后都附带一系列的义务，夹杂着私人利益。结果是各种角色发生冲突的时候，他们处于矛盾中，常常迫于压力而为自己谋了私利，很难做到全心全意为人民服务。
3、内输入的政策制定模式：
我国当前的政策制定模式是一种“内输入”的模式，即在社会利益多元的条件下，由政府精英代替人民进行综合利益表达，表现为权力精英的政治折中，而不是多元政策的社会互动，公众被动接受，利益得不到有效的表达，尤其是弱势群体的利益更是没有得到表达的机会，这就很难实现社会公平。
4、任期制和官本位思想的影响：
关于任期制的问题是，如果任期过短，就会导致短期行为，突击性、掠夺性不计成本的大搞形象工程，政绩工程，任期较长又会导致组织僵化，惰性增长，结党营私，称霸一方。政府官员的权力是公权力，因此不能任何人终身垄断，将其私有化，所以必须有限制。但是长与短很难找到一个准确的度。
另外，传统官本位的思想影响还很严重，一方面抑制的公众的政治参与热情，长期被动接受，利益得不到表达和满足。二是政府官员受这种思想的影响高高在上，无视公众利益，以权谋私，行政腐败现象严重，这对于建立一个廉洁的政府公共体制是一个巨大的挑战。
三、克服价值选择制度性困境的对策
1、建立开放性的政策模式，跳出公共利益与政府利益选择的困境
为了跳出在内输入的政策制定模式下政府利益与公共利益选择的困境，应该尽快建立一种开放性的政策制定模式以取消公众参与的壁垒，降低公众参与的成本，使公众真正成为政策制定的主体。在这种开放性的政策制定模式中，利益主体的多元化和利益主体关系的平等化、竞争化，有利于克服公众利益和政府利益的矛盾，从而跳出价值选择的困境。
2、健全和完善政府监督制度和行政问责制度，跳出政府官员为个人谋私利和权力腐败困境
我国目前实施的主要是同体相互监督。这种体制停留在单一的公共权利问责的体制之下，其有效程度不够；同时由于官官相护等官场上的潜规则以及体制上的原因，问责制的落实会受到制约。因此应当加强异体问责：（1）加强人大的问责制度。作为问责主体的人大，首先要把人大的质询对象由国家机关扩大到国家机关工作人员，进一步建立不信任投票制、弹劾制，增强人大监督的问责手段和力度。（2）加强非执政党的监督。各民主党派通过政治协商，在力度上、深度上和广度上加强对国家大政方针、政策的监督。（3）加强媒体舆论监督和公众监督。利用媒体的报道权和公众参与政府管理，对政府和执政党实行监督。此外，引咎辞职制度是一种公务员公共责任追究的制度，是一种自律性的责任追究制度。
3、努力构建服务型政府，实现公共行政的服务价值
从“亲民为民”和“以人为本”的要求入手，着力塑造亲民型政府形象，建设服务型政府。行政人员要牢固树立和强化人文化的理念，把亲民、爱民、富民作为一切工作的出发点和落脚点，在建设和管理的各个方面，都应把人本观念贯穿始终，把执政为民的宗旨体现到各个环节。
一是切实维护好群众的合法权益，这是基层政府亲民为民的基础。经常换位思考，不管是补偿标准，还是一棵树、一眼井的统计，都要严格按照有关法规政策办事。
二是坚持依法行政。凡与群众利益息息相关的事，都要坚持依法按程序进行。做到“三个不说不做”，“违反政策的话和事不说不做，兑现不了的话和事不说不做，伤害群众感情的话和事不说不做”。
三是把老百姓是否得实惠、是否受益，作为一切工作的出发点和落脚点。既要关注影响辖区发展的大事，又要关心与百姓生活息息相关的细节、小事。
4、提升政府官员的道德修养，采取措施抵制腐败
随着社会的发展进步，面对形形色色的诱惑，一些党员、干部心理严重失衡，出现了信仰危机，人生观、价值观逐步变化扭曲，官德淡化丧失，拜金主义、享乐主义渐渐占据主导地位；有的甚至个人主义恶性膨胀，贪得无厌、变本加厉地追求个人名利，直到不惧冒天下之大不韪，走向违法犯罪的深渊。腐败现象也因此层出不穷。这就要求，在制度设计上，要让选择在政府部门工作的官员，在到政府部门工作前就形成“以民为本，执政为民”的责任意识，摒弃政府官员职业统治感和优越感的权力支配意识，树立新的政府职能意识和高度的责任感和荣誉感。同时，政府和各级官员要转变观念，不仅要求自己“正确地做事”，即不做法律禁止的事，而且还要意识到“做正确的事”，即去做促进社会或更好的事情，逐步提高公共管理和服务水平，真正履行“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的诺言。
应当肯定，制度设计确实可以在一定程度上引导与培育公共行政人员良好的责任行为，优化公共行政人员的责任意识；但值得注意的是，任何倾向的行政道德习惯都不会确定不变，在种种因素的作用下，可能向积极的或消极的方向发展，所以还需要通过以下四项措施来防范腐败现象的滋生蔓延：
一是以德倡廉，筑起“不想腐败”的思想道德防线.政治行为主体的道德观念淡薄，摆脱了自己应遵守的各种道德规范约束是腐败产生的一个不可忽视的原因。二是以俸养廉，提供“不愿腐败”的经济条件，高薪与严格、完善的法制相结合能对国家公职人员的廉洁行为产生真正有效的影响。三是以监督保廉，建立“不能腐败”的权力运行机制，加强监督机制的总体协调，以权制权，建立具有相对独立性、高度权威性的监督机构。四是以法护廉，创造“不敢腐败”的法律环境。
总之，中国公共行政价值的选择必须是多元的和复杂的。多元性不仅表现在内容的丰富与完整上，而且表现在它的多层次性和多阶段性。复杂性不仅表现在选择过程的艰难和对相关因素识别、准确把握上，而且表现在对价值实质的判断与价值之间关系的确立上。不仅包括传统的效率、效益的价值追求，还有民主价值、公平正义价值、服务价值、责任价值和廉洁等等，但是由于体制制度不完善等原因，这些价值追求的实现还有许多难以跨越的困境，这些困境阻碍了价值的实现，因此需要一系列措施来跨越上述困境。
参考文献：
［1］张国庆.行政管理学概论（第二版）［C］.北京：北京大学出版社，2000.
［2］张成福：“责任政府论”引自《中国人民大学学报》2000年第一期.
［3］任晓：《中国行政改革》浙江人民出版社：1998.
［4］张康之：《寻求公共行政的伦理视角》中国人民大学出版社，2002.
［5］张江海：“论当代中国的公共行政价值选择”引自《经济与社会发展》2004年第三期.