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摘 要：本文简要介绍了玩忽职守罪的概念、其社会危害性，其行为破坏了国家机关的正常活动，严重损害了党和政府的形象和声誉，给公共财产、国家和人民的利益造成重要损害，以及玩忽职守罪的立法情况，着重介绍了玩忽职守罪的认定问题，探讨了玩忽职守罪与其他渎职罪的界限，玩忽职守罪的主体、玩忽职守罪的处罚以及玩忽职守罪的预防。
关键词：玩忽职守；认定；界限
引言
玩忽职守罪是渎职罪中较为常见和多发的一种犯罪，它往往会照成大量的人员伤亡、重大的财产损失，同时也会严重损害党和政府的声誉和形象，具有很大的社会危害性。近年来频发的煤矿安全事故和其他责任事故都印证了这一点，因此对于玩忽职守罪的预防和打击工作绝不能够掉以轻心。党中央和国务院一贯非常重视对玩忽职守罪的预防和打击工作，并且把它当作严重腐败行为的一种加以对待。
1.玩忽职守罪的概念及立法沿革
1.1玩忽职守罪的概念
玩忽职守罪是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。新刑法第397条对玩忽职守罪作出了规定。
1.2玩忽职守罪的立法沿革
刑法第397条所规定的玩忽职守罪源于1979年刑法第187条所规定的玩忽职守罪。1997年，我国对1979年刑法进行了修改。1997年刑法修订过程中，考虑到玩忽职守罪的规定过于笼统，处刑也偏低，将十几年来民事、经济、行政法律中“依照”、“比照” 玩忽职守罪追究刑事责任的条文改为刑法的具体条款。并针对现实经济生活中出现的国家机关工作人员滥用职权、严重不负责任，给国家、人民利益造成重大损失的新情况，增加规定了一些具体的渎职犯罪行为。同时区分玩忽职守犯罪行为所造成的不同后果，对法定刑进行了修改，一般的为三年以下有期徒刑或者拘役；严重的为三年以上七年以下有期徒刑；徇私舞弊犯玩忽职守罪的，一般的为五年以下有期徒刑或者拘役；严重的为五年以下十年以下有期徒刑。并且将滥用职权行为从玩忽职守行为中分离出来，单独规定了滥用职权罪。在对玩忽职守罪作上述修订的同时，刑法将1979年刑法第八章渎职罪的主体由原来的国家工作人员统一修改为国家机关工作人员。与此相应，玩忽职守罪的主体也由1979年刑法第187条所规定的国家工作人员修改为国家机关工作人员。同时将国家机关工作人员以外的其他国家工作人员以及一些非国家工作人员玩忽职守、滥用职权犯罪分别规定在刑法其他有关章节中。2011年针对一些地方危害食品安全犯罪突出的实际情况，《刑法修正案（八）增加了食品安全监管滥用职权罪和食品安全监管玩忽职守罪两个罪名，刑法修正案（八）在刑法第四百零八条后增加一条，作为四百零八条之一，规定：“负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的，处五年以下有期徒刑或者拘役；造成特别严重后果的，处五年以上十年以下有期徒刑。徇私舞弊犯前款罪的，从重处罚” ，从而为查办危害食品安全渎职罪提供了有力武器。[1]
2.玩忽职守罪的社会危害性
玩忽职守罪作为一种渎职犯罪，具有严重的社会危害性。它不仅破坏国家机关的正常活动，损害党和政府的形象和声誉，而且往往会给公共财产、国家和人民利益造成重大的损害，破坏社会主义秩序和广大人民的生活秩序。
玩忽职守罪的社会危害性主要体现在以下几个方面：
2.1玩忽职守罪破坏了国家机关的正常活动，严重损害了党和政府的形象和声誉
国家机关是人民民主专政的重要工具，承担着管理国家各项事务的重要职能。国家机关工作人员是国家机关行使职能的代表。为了保证国家机关各项管理活动的正常进行及国家机关工作人员正确履行职责，国家制定了一系列法律、法规，明确规定了国家机关工作人员的职责范围和活动原则。如果国家机关工作人员玩忽职守，不履行或不认真履行职责，就必然破坏国家机关的正常活动，给国家、集体和人民的利益带来损失，使人民群众丧失对党和政府的信任，从而妨碍国家职能的实现和政权的巩固。
2.2玩忽职守行为给公共财产、国家和人民利益造成重大损害
玩忽职守犯罪之所以要负刑事责任，因为它“使公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失”，对社会造成了严重危害。“重大损失”包括经济损失、重大人员伤亡、严重影响和重大社会影响等几个方面。近年来，国家工作人员的玩忽职守给国家和人民造成的危害越来越大。不仅直接经济损失越来越大，而且伤亡人数越来越多。如2000年12月25日洛阳东都商厦娱乐城火灾案，仅死亡人数就达到309人。这类案件的发生，均与国家机关工作人员的玩忽职守行为有直接的关系。[2]
3.玩忽职守罪的认定问题研究
3.1玩忽职守罪的立案标准
根据《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》，玩忽职守罪的立案标准是：[3]
（1）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者重伤2人、轻伤4人以上，或者重伤1人、轻伤7人以上，或者轻伤10人以上的；
（2）导致20人以上严重中毒的；
（3）造成个人财产直接经济损失15万元以上，或者直接经济损失不满15万元，但间接经济损失75万元以上的；
（4）造成公共财产或者法人、其他组织财产直接经济损失30万元以上，或者直接经济损失不满30万元，但间接经济损失150万元以上的；
（5）虽未达到3、4两项数额标准，但3、4两项合计直接经济损失30万元以上，或者合计直接经济损失不满30万元，但合计间接经济损失150万元以上的；
（6）造成公司、企业等单位停业、停产1年以上，或者破产的；
（7）海关、外汇管理部门的工作人员严重不负责任，造成100万美元以上外汇被骗购或者逃汇1000万美元以上的； （8）严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的；
（9）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。
国家机关工作人员玩忽职守，符合刑法第九章所规定的特殊渎职罪构成要件的，按照该特殊规定追究刑事责任；主体不符合刑法第九章所规定的特殊渎职罪的主体要件，但玩忽职守涉嫌前款第1项至第9项规定情形之一的，按照刑法第三百九十七条的规定以玩忽职守罪追究刑事责任。[4]
3.2玩忽职守罪主体问题的探讨
其一，根据《刑法》第三百九十七条的规定，玩忽职守罪的犯罪主体是特殊主体，即国家机关工作人员，非国家机关工作人员不能构成本罪。如某检察院在受理查办县某国有公司原总经理余某、副总经理殷某玩忽职守案。余、殷二人在任职期间，在亲自到东北其单位处理公务时，不正确履行职责，导致价值41余万元的贷款下落不明，给公司造成了巨大经济损失。该法院院审查发现余、殷二人都不具备国家机关工作人员的身份，只能按照国有单位人员玩忽职守罪处罚。[5]
其二，1998年12月29日全国人大常委会《关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》第六条规定，海关、外汇管理部门的工作人员严重不负责任，造成大量外汇被骗购或逃汇，致使国家利益遭受重大损失的，依照《刑法》第三百九十七条的规定定罪处罚。
其三，立法解释扩大了渎职罪的主体范围。2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第31次会议通过的《全国人大常委会关于刑法第九章渎职罪主体适用问题的解释》有如下规定：在依照法律、法规规定行使国家管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽末列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。这是全国人大常委会通过的有关刑法第9章渎职罪主体适用问题做出的规定。[6]法律授权某些非国家机关的组织，在某些领域行使国家行政管理职权；在机构改革中，有的地方将原来的一些国家机关调整为事业单位，但仍然保留其行使某些行政管理的职能；有些国家机关将自己行使的职权依法委托给一些组织行使；实践中有的国家机关依据工作需要聘用了一部分国家机关以外的人员从事公务。上述这“四种人”虽然在形式上未列入国家机关编制，但实际是在国家机关中工作或者行使国家机关工作人员的权力。按照这一法律解释，这些人员在行使国家权力时，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊构成犯罪的，按照国家机关工作人员渎职罪的规定处罚。
其四，司法解释在不断扩展玩忽职守罪的主体范围方面的跟进。在2006年7月26日起施行的《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》中，重申了前述立法解释关于渎职罪主体的内容，并首次明确规定，“在乡（镇）以上中国共产党机关、人民政协机关中从事公务的人员，视为国家机关工作人员。”此外，最高人民检察院的一系列有关玩忽职守罪的批复中指出：对于属行政执法事业单位的镇财政所中按国家机关在编干部管理的工作人员，在履行政府行政公务活动中玩忽职守构成犯罪的，应以国家机关工作人员论；合同制民警在依法执行公务期间，属于其他依照法律从事公务的人员，应以国家机关工作人员论；经人事部任命，但为工人编制的乡（镇）工商所所长，依法履行工商行政管理职责时，以国家机关工作人员论。最高人民检察院在多次批复中，还分别强调中国保险监督管理委员会干部、证券监督管理委员会干部、海事局的工作人员，在履行政府公务活动中玩忽职守的，均应视同为国家机关工作人员。
此外，最高人民法院、最高人民检察院在《关于办理非法制造、买卖、运输、储存毒鼠强等禁用剧毒化学品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中规定，对非法制造、买卖、运输、储存毒鼠强等禁用剧毒化学品负有查处职责的国家机关工作人员玩忽职守的，依法追究刑事责任。[7]
3.3玩忽职守罪的认定
3.3.1玩忽职守罪与一般玩忽职守行为的界限
玩忽职守罪与一般玩忽职守行为是两个不同性质的问题。二者之间既有相同点，也有不同点；其相同点都属于违法行为，都表现为行为人的不履行或不正确履行自己应负的职责和义务，没有恪尽职守。不同点是只有因玩忽职守而使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为，才能构成玩忽职守罪。要分清工作失误与玩忽职守犯罪。工作失误是指行为人因业务水平和工作能力不足，从而决策不当，导致了公共财产、国家和人民利益的损失，但未造成重大损失。就主观心态而言，行为人并无玩忽职守的心理意识，而常常是力求把事情做好，只是在善意的心境下因力不从心而出现工作失误。我们认为，此种情况下行为人的工作失误虽然造成了一定损失，但不宜以犯罪论处。
国家机关工作人员的一般玩忽职守行为主要是由党的纪律和行政规范来处罚的，只有少数造成严重后果的才由刑法来处罚，从而构成玩忽职守罪。[8]我们可以看出二者的区别关键在于是否造成财产、国家和人民利益的重大损失。因此笔者认为，要防止两方面倾向：一是认为在改革开放形势下，工作的失误是难免的，许多工作具有探索性，因此将国家机关工作人员的玩忽职守罪认为是不可避免的，并以此为由将其犯罪行为降格为一般玩忽职守行为，不追究其刑事责任；或者以行为属于官僚主义为由，将玩忽职守罪仅作为党纪、政纪处理。二是将国家机关工作人员的一切失职行为，都当作玩忽职守罪处理，以而扩大刑事责任范围。
3.3.2玩忽职守罪与法律规定的其他玩忽职守犯罪的界限
刑法在第397条规定一般玩忽职守罪的同时，又在本章的其他条文中将一些由特定的国家工作人员在特定的领域内所实施的玩忽职守的行为规定为独立的犯罪。如刑法第400条第2款将司法工作人员由于严重不负责任，致使在押的犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯脱逃的行为规定为独立的犯罪；第406条将国家机关工作人员在签订、履行合同过程中，由于严重不负责任，致使国家和人民利益遭受重大损失的行为规定为独立的犯罪；第408条将负有监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的行为规定为独立犯罪；第409条将从事传染病防治的政府卫生行政部门的工作人员严重不负责任，导致传染病传播或者流行，情节严重的行为，规定为独立犯罪；第412第第2款将国家商检部门、商检机构的工作严重不责任，对应当检疫的物品不检验，或者延误检疫出证、错误出证，致使国家和人民利益遭受重大损失的行为规定为独立的犯罪；第413条第2款将动植物检疫机关的检疫人员严重不负责任，对应当检疫的物品不检疫，或者延误检疫出证、错误出证，致使国家和人民利益遭受重大损失的行为规定为独立的犯罪；第419条将国家机关工作人员严重不负责任，造成珍贵文物损毁或者流失的行为规定为独立的犯罪等等。凡是行为人的行为符合上述规定的，按照上述规定的犯罪定罪处罚，不能按玩忽职守罪处理。 3.3.3玩忽职守罪与工作技术事故界限
区分二者基本标准是看行为人对危害结果的主观心理态度和客观行为表现。如果行为人工作已经尽职尽责，由于客观条件和技术水平的限制，或者突然出现意外情况，超出正常预料，公共财产、国家和人民利益所遭受的损失与行为人的主观心理态度及客观行为之间不存在直接因果关系，则属于工作技术事故，应该吸取教训，努力改善工作条件，提高技术水平；相反，如果上述危害结果与行为不履行或不认真履行职责之间存在因果关系，行为人在主观上对这种结果能够预见或已经预见，由于采取放任的态度或疏忽大意或过于自信、导致危害结果的发生，则应以玩忽职守罪论处。
3.3.4玩忽职守罪与危害公共安全的犯罪的界限
有些危害公共安全罪的主体也可能是国家机关工作人员，这些犯罪与本罪的区别主要在于：[9]
（1）玩忽职守罪只能由国家机关工作人员构成，而危害公共安全的犯罪主体可能是国家机关工作人员，也可以是其他职工。
（2）玩忽职守罪只能发生在国家机关工作人员行使职责、履行公务的过程中，而危害公共安全的犯罪一般发生在各种生产、作业以及直接从事指挥、作业的过程中。
（3）玩忽职守罪属于渎职罪，侵害是客体为国家机关的正常活动以及公众对国家机关工作人员的活动的客观公正的信赖，而危害公共安全的犯罪所侵害的客体为公共安全。
3.3.5玩忽职守罪与滥用职权罪的界限
滥用职权罪，是指国家机关工作人员违反或者超越法律、法规规定的权限和程序，滥用职权或者超越职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的犯罪。
玩忽职守罪，是指国家机关工作人员不履行、不正确履行或者放弃履行其职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的犯罪。
两者的区别主要在于：（1）犯罪主观方面不同。本罪在主观方面是出于过失；而滥用职权罪在主观方面则是出于故意。（2）犯罪客观方面的表现形式不同。本罪在客观方面表现为，行为人对工作严重不负责任，不履行或者不正确履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为；而滥用职权罪在客观方面则表现为，行为人实施了滥用职权或者超越职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。
4.玩忽职守的处罚问题研究
根据《中华人民共和国刑法》第397条第1款的规定，犯玩忽职守罪，处3年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。
根据《中华人民共和国刑法》第397条第2款的规定，徇私舞弊犯玩忽职守罪的，处5年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处5年以上10年以下有期徒刑。
另外根据《中华人民共和国刑法修正案（八）》增加规定：“负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的，处5年以下有期徒刑或者拘役；造成特别严重后果的，处5年以上10年以下有期徒刑。”“徇私舞弊犯前款罪的，从重处罚”。 [10]
5玩忽职守罪的预防
积极进行犯罪预防，控制犯罪发生的危害。预防犯罪的对策主要有：深化改革，消除职务犯罪赖以存在的经济条件；坚持物质文明、精神文明、政治文明同步发展；加速立法步骤，完善立法，加强执法，充分发挥法制在预防职务犯罪中的作用；加大腐败成本，提高查处的概率，提高对腐败分子的法律处置程度，加重其政治成本和精神成本；提高检察队伍素质，精通业务，实行科技强检、人才强检；加强干部职业道德教育，提高公务员队伍整体素质，树立良好的权力观；完善监督机制，建立一整套规范的群众监督、内部监督、审计监督和检察监督机制并且真正取得实效，充分发动群众参与；树立预防意识，建立预防体系。
注释：
[1]孙甜.对渎职罪主体问题的思考[J] .法制与社会.2008，（32）.
[2] 赵国勤.告慰309个冤魂——洛阳“12·25”特大火灾案一审判决[J].检察风云，2001（9）.
[3]《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》.
[4]杨书文.职务犯罪立案标准及司法适用[M] .法律出版社.2009，（05）.
[5]狄世深.玩忽职守罪主体的界定 [N] .安阳师范学院学报，2006，（03）.
[6]黄太云.全国人大常委会《关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》的理解与适用[J] .人民检察.2003，（02）.
[7]最高人民法院、最高人民检察院关于执行《中华人民共和国刑法》确定罪名的补充规定.
[8]宋长春.渎职罪主体的界限[J] .人民检察，2000，（11）.
[9]高铭暄.刑法学书[M].第三版.2007.
[10]朱丽欣.职务犯罪刑法适用指导[M] .中国检察出版社.2006，（07）.
关键词：玩忽职守；认定；界限
引言
玩忽职守罪是渎职罪中较为常见和多发的一种犯罪，它往往会照成大量的人员伤亡、重大的财产损失，同时也会严重损害党和政府的声誉和形象，具有很大的社会危害性。近年来频发的煤矿安全事故和其他责任事故都印证了这一点，因此对于玩忽职守罪的预防和打击工作绝不能够掉以轻心。党中央和国务院一贯非常重视对玩忽职守罪的预防和打击工作，并且把它当作严重腐败行为的一种加以对待。
1.玩忽职守罪的概念及立法沿革
1.1玩忽职守罪的概念
玩忽职守罪是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。新刑法第397条对玩忽职守罪作出了规定。
1.2玩忽职守罪的立法沿革
刑法第397条所规定的玩忽职守罪源于1979年刑法第187条所规定的玩忽职守罪。1997年，我国对1979年刑法进行了修改。1997年刑法修订过程中，考虑到玩忽职守罪的规定过于笼统，处刑也偏低，将十几年来民事、经济、行政法律中“依照”、“比照” 玩忽职守罪追究刑事责任的条文改为刑法的具体条款。并针对现实经济生活中出现的国家机关工作人员滥用职权、严重不负责任，给国家、人民利益造成重大损失的新情况，增加规定了一些具体的渎职犯罪行为。同时区分玩忽职守犯罪行为所造成的不同后果，对法定刑进行了修改，一般的为三年以下有期徒刑或者拘役；严重的为三年以上七年以下有期徒刑；徇私舞弊犯玩忽职守罪的，一般的为五年以下有期徒刑或者拘役；严重的为五年以下十年以下有期徒刑。并且将滥用职权行为从玩忽职守行为中分离出来，单独规定了滥用职权罪。在对玩忽职守罪作上述修订的同时，刑法将1979年刑法第八章渎职罪的主体由原来的国家工作人员统一修改为国家机关工作人员。与此相应，玩忽职守罪的主体也由1979年刑法第187条所规定的国家工作人员修改为国家机关工作人员。同时将国家机关工作人员以外的其他国家工作人员以及一些非国家工作人员玩忽职守、滥用职权犯罪分别规定在刑法其他有关章节中。2011年针对一些地方危害食品安全犯罪突出的实际情况，《刑法修正案（八）增加了食品安全监管滥用职权罪和食品安全监管玩忽职守罪两个罪名，刑法修正案（八）在刑法第四百零八条后增加一条，作为四百零八条之一，规定：“负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的，处五年以下有期徒刑或者拘役；造成特别严重后果的，处五年以上十年以下有期徒刑。徇私舞弊犯前款罪的，从重处罚” ，从而为查办危害食品安全渎职罪提供了有力武器。[1]
2.玩忽职守罪的社会危害性
玩忽职守罪作为一种渎职犯罪，具有严重的社会危害性。它不仅破坏国家机关的正常活动，损害党和政府的形象和声誉，而且往往会给公共财产、国家和人民利益造成重大的损害，破坏社会主义秩序和广大人民的生活秩序。
玩忽职守罪的社会危害性主要体现在以下几个方面：
2.1玩忽职守罪破坏了国家机关的正常活动，严重损害了党和政府的形象和声誉
国家机关是人民民主专政的重要工具，承担着管理国家各项事务的重要职能。国家机关工作人员是国家机关行使职能的代表。为了保证国家机关各项管理活动的正常进行及国家机关工作人员正确履行职责，国家制定了一系列法律、法规，明确规定了国家机关工作人员的职责范围和活动原则。如果国家机关工作人员玩忽职守，不履行或不认真履行职责，就必然破坏国家机关的正常活动，给国家、集体和人民的利益带来损失，使人民群众丧失对党和政府的信任，从而妨碍国家职能的实现和政权的巩固。
2.2玩忽职守行为给公共财产、国家和人民利益造成重大损害
玩忽职守犯罪之所以要负刑事责任，因为它“使公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失”，对社会造成了严重危害。“重大损失”包括经济损失、重大人员伤亡、严重影响和重大社会影响等几个方面。近年来，国家工作人员的玩忽职守给国家和人民造成的危害越来越大。不仅直接经济损失越来越大，而且伤亡人数越来越多。如2000年12月25日洛阳东都商厦娱乐城火灾案，仅死亡人数就达到309人。这类案件的发生，均与国家机关工作人员的玩忽职守行为有直接的关系。[2]
3.玩忽职守罪的认定问题研究
3.1玩忽职守罪的立案标准
根据《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》，玩忽职守罪的立案标准是：[3]
（1）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者重伤2人、轻伤4人以上，或者重伤1人、轻伤7人以上，或者轻伤10人以上的；
（2）导致20人以上严重中毒的；
（3）造成个人财产直接经济损失15万元以上，或者直接经济损失不满15万元，但间接经济损失75万元以上的；
（4）造成公共财产或者法人、其他组织财产直接经济损失30万元以上，或者直接经济损失不满30万元，但间接经济损失150万元以上的；
（5）虽未达到3、4两项数额标准，但3、4两项合计直接经济损失30万元以上，或者合计直接经济损失不满30万元，但合计间接经济损失150万元以上的；
（6）造成公司、企业等单位停业、停产1年以上，或者破产的；
（7）海关、外汇管理部门的工作人员严重不负责任，造成100万美元以上外汇被骗购或者逃汇1000万美元以上的； （8）严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的；
（9）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。
国家机关工作人员玩忽职守，符合刑法第九章所规定的特殊渎职罪构成要件的，按照该特殊规定追究刑事责任；主体不符合刑法第九章所规定的特殊渎职罪的主体要件，但玩忽职守涉嫌前款第1项至第9项规定情形之一的，按照刑法第三百九十七条的规定以玩忽职守罪追究刑事责任。[4]
3.2玩忽职守罪主体问题的探讨
其一，根据《刑法》第三百九十七条的规定，玩忽职守罪的犯罪主体是特殊主体，即国家机关工作人员，非国家机关工作人员不能构成本罪。如某检察院在受理查办县某国有公司原总经理余某、副总经理殷某玩忽职守案。余、殷二人在任职期间，在亲自到东北其单位处理公务时，不正确履行职责，导致价值41余万元的贷款下落不明，给公司造成了巨大经济损失。该法院院审查发现余、殷二人都不具备国家机关工作人员的身份，只能按照国有单位人员玩忽职守罪处罚。[5]
其二，1998年12月29日全国人大常委会《关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》第六条规定，海关、外汇管理部门的工作人员严重不负责任，造成大量外汇被骗购或逃汇，致使国家利益遭受重大损失的，依照《刑法》第三百九十七条的规定定罪处罚。
其三，立法解释扩大了渎职罪的主体范围。2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第31次会议通过的《全国人大常委会关于刑法第九章渎职罪主体适用问题的解释》有如下规定：在依照法律、法规规定行使国家管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽末列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。这是全国人大常委会通过的有关刑法第9章渎职罪主体适用问题做出的规定。[6]法律授权某些非国家机关的组织，在某些领域行使国家行政管理职权；在机构改革中，有的地方将原来的一些国家机关调整为事业单位，但仍然保留其行使某些行政管理的职能；有些国家机关将自己行使的职权依法委托给一些组织行使；实践中有的国家机关依据工作需要聘用了一部分国家机关以外的人员从事公务。上述这“四种人”虽然在形式上未列入国家机关编制，但实际是在国家机关中工作或者行使国家机关工作人员的权力。按照这一法律解释，这些人员在行使国家权力时，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊构成犯罪的，按照国家机关工作人员渎职罪的规定处罚。
其四，司法解释在不断扩展玩忽职守罪的主体范围方面的跟进。在2006年7月26日起施行的《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》中，重申了前述立法解释关于渎职罪主体的内容，并首次明确规定，“在乡（镇）以上中国共产党机关、人民政协机关中从事公务的人员，视为国家机关工作人员。”此外，最高人民检察院的一系列有关玩忽职守罪的批复中指出：对于属行政执法事业单位的镇财政所中按国家机关在编干部管理的工作人员，在履行政府行政公务活动中玩忽职守构成犯罪的，应以国家机关工作人员论；合同制民警在依法执行公务期间，属于其他依照法律从事公务的人员，应以国家机关工作人员论；经人事部任命，但为工人编制的乡（镇）工商所所长，依法履行工商行政管理职责时，以国家机关工作人员论。最高人民检察院在多次批复中，还分别强调中国保险监督管理委员会干部、证券监督管理委员会干部、海事局的工作人员，在履行政府公务活动中玩忽职守的，均应视同为国家机关工作人员。
此外，最高人民法院、最高人民检察院在《关于办理非法制造、买卖、运输、储存毒鼠强等禁用剧毒化学品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中规定，对非法制造、买卖、运输、储存毒鼠强等禁用剧毒化学品负有查处职责的国家机关工作人员玩忽职守的，依法追究刑事责任。[7]
3.3玩忽职守罪的认定
3.3.1玩忽职守罪与一般玩忽职守行为的界限
玩忽职守罪与一般玩忽职守行为是两个不同性质的问题。二者之间既有相同点，也有不同点；其相同点都属于违法行为，都表现为行为人的不履行或不正确履行自己应负的职责和义务，没有恪尽职守。不同点是只有因玩忽职守而使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为，才能构成玩忽职守罪。要分清工作失误与玩忽职守犯罪。工作失误是指行为人因业务水平和工作能力不足，从而决策不当，导致了公共财产、国家和人民利益的损失，但未造成重大损失。就主观心态而言，行为人并无玩忽职守的心理意识，而常常是力求把事情做好，只是在善意的心境下因力不从心而出现工作失误。我们认为，此种情况下行为人的工作失误虽然造成了一定损失，但不宜以犯罪论处。
国家机关工作人员的一般玩忽职守行为主要是由党的纪律和行政规范来处罚的，只有少数造成严重后果的才由刑法来处罚，从而构成玩忽职守罪。[8]我们可以看出二者的区别关键在于是否造成财产、国家和人民利益的重大损失。因此笔者认为，要防止两方面倾向：一是认为在改革开放形势下，工作的失误是难免的，许多工作具有探索性，因此将国家机关工作人员的玩忽职守罪认为是不可避免的，并以此为由将其犯罪行为降格为一般玩忽职守行为，不追究其刑事责任；或者以行为属于官僚主义为由，将玩忽职守罪仅作为党纪、政纪处理。二是将国家机关工作人员的一切失职行为，都当作玩忽职守罪处理，以而扩大刑事责任范围。
3.3.2玩忽职守罪与法律规定的其他玩忽职守犯罪的界限
刑法在第397条规定一般玩忽职守罪的同时，又在本章的其他条文中将一些由特定的国家工作人员在特定的领域内所实施的玩忽职守的行为规定为独立的犯罪。如刑法第400条第2款将司法工作人员由于严重不负责任，致使在押的犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯脱逃的行为规定为独立的犯罪；第406条将国家机关工作人员在签订、履行合同过程中，由于严重不负责任，致使国家和人民利益遭受重大损失的行为规定为独立的犯罪；第408条将负有监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的行为规定为独立犯罪；第409条将从事传染病防治的政府卫生行政部门的工作人员严重不负责任，导致传染病传播或者流行，情节严重的行为，规定为独立犯罪；第412第第2款将国家商检部门、商检机构的工作严重不责任，对应当检疫的物品不检验，或者延误检疫出证、错误出证，致使国家和人民利益遭受重大损失的行为规定为独立的犯罪；第413条第2款将动植物检疫机关的检疫人员严重不负责任，对应当检疫的物品不检疫，或者延误检疫出证、错误出证，致使国家和人民利益遭受重大损失的行为规定为独立的犯罪；第419条将国家机关工作人员严重不负责任，造成珍贵文物损毁或者流失的行为规定为独立的犯罪等等。凡是行为人的行为符合上述规定的，按照上述规定的犯罪定罪处罚，不能按玩忽职守罪处理。 3.3.3玩忽职守罪与工作技术事故界限
区分二者基本标准是看行为人对危害结果的主观心理态度和客观行为表现。如果行为人工作已经尽职尽责，由于客观条件和技术水平的限制，或者突然出现意外情况，超出正常预料，公共财产、国家和人民利益所遭受的损失与行为人的主观心理态度及客观行为之间不存在直接因果关系，则属于工作技术事故，应该吸取教训，努力改善工作条件，提高技术水平；相反，如果上述危害结果与行为不履行或不认真履行职责之间存在因果关系，行为人在主观上对这种结果能够预见或已经预见，由于采取放任的态度或疏忽大意或过于自信、导致危害结果的发生，则应以玩忽职守罪论处。
3.3.4玩忽职守罪与危害公共安全的犯罪的界限
有些危害公共安全罪的主体也可能是国家机关工作人员，这些犯罪与本罪的区别主要在于：[9]
（1）玩忽职守罪只能由国家机关工作人员构成，而危害公共安全的犯罪主体可能是国家机关工作人员，也可以是其他职工。
（2）玩忽职守罪只能发生在国家机关工作人员行使职责、履行公务的过程中，而危害公共安全的犯罪一般发生在各种生产、作业以及直接从事指挥、作业的过程中。
（3）玩忽职守罪属于渎职罪，侵害是客体为国家机关的正常活动以及公众对国家机关工作人员的活动的客观公正的信赖，而危害公共安全的犯罪所侵害的客体为公共安全。
3.3.5玩忽职守罪与滥用职权罪的界限
滥用职权罪，是指国家机关工作人员违反或者超越法律、法规规定的权限和程序，滥用职权或者超越职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的犯罪。
玩忽职守罪，是指国家机关工作人员不履行、不正确履行或者放弃履行其职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的犯罪。
两者的区别主要在于：（1）犯罪主观方面不同。本罪在主观方面是出于过失；而滥用职权罪在主观方面则是出于故意。（2）犯罪客观方面的表现形式不同。本罪在客观方面表现为，行为人对工作严重不负责任，不履行或者不正确履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为；而滥用职权罪在客观方面则表现为，行为人实施了滥用职权或者超越职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。
4.玩忽职守的处罚问题研究
根据《中华人民共和国刑法》第397条第1款的规定，犯玩忽职守罪，处3年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。
根据《中华人民共和国刑法》第397条第2款的规定，徇私舞弊犯玩忽职守罪的，处5年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处5年以上10年以下有期徒刑。
另外根据《中华人民共和国刑法修正案（八）》增加规定：“负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的，处5年以下有期徒刑或者拘役；造成特别严重后果的，处5年以上10年以下有期徒刑。”“徇私舞弊犯前款罪的，从重处罚”。 [10]
5玩忽职守罪的预防
积极进行犯罪预防，控制犯罪发生的危害。预防犯罪的对策主要有：深化改革，消除职务犯罪赖以存在的经济条件；坚持物质文明、精神文明、政治文明同步发展；加速立法步骤，完善立法，加强执法，充分发挥法制在预防职务犯罪中的作用；加大腐败成本，提高查处的概率，提高对腐败分子的法律处置程度，加重其政治成本和精神成本；提高检察队伍素质，精通业务，实行科技强检、人才强检；加强干部职业道德教育，提高公务员队伍整体素质，树立良好的权力观；完善监督机制，建立一整套规范的群众监督、内部监督、审计监督和检察监督机制并且真正取得实效，充分发动群众参与；树立预防意识，建立预防体系。
注释：
[1]孙甜.对渎职罪主体问题的思考[J] .法制与社会.2008，（32）.
[2] 赵国勤.告慰309个冤魂——洛阳“12·25”特大火灾案一审判决[J].检察风云，2001（9）.
[3]《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》.
[4]杨书文.职务犯罪立案标准及司法适用[M] .法律出版社.2009，（05）.
[5]狄世深.玩忽职守罪主体的界定 [N] .安阳师范学院学报，2006，（03）.
[6]黄太云.全国人大常委会《关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》的理解与适用[J] .人民检察.2003，（02）.
[7]最高人民法院、最高人民检察院关于执行《中华人民共和国刑法》确定罪名的补充规定.
[8]宋长春.渎职罪主体的界限[J] .人民检察，2000，（11）.
[9]高铭暄.刑法学书[M].第三版.2007.
[10]朱丽欣.职务犯罪刑法适用指导[M] .中国检察出版社.2006，（07）.