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摘要：农地产权制度是解决“三农”问题的核心和基础，是稳定农村经济发展和国家社会经济秩序的关键因素。文章透视了我国农地产权制度历史变革的轨迹，对我国农地产权制度的现状进行了分析和评价，并在此基础上分析了我国农地产权制度对耕地的影响及进一步改革的方向。
关键词：农地产权 农地承包经营权 耕地保护
农地，指我国农村中农业用地，主要是耕地，不包括农村中的森林、水面等。农地产权是农地财产权利的简称，它是由农地占有权、使用权、收益权及处置权这4种权利组合而成的一组权利束。与此相对应，农地产权制度指的是农地财产的这4种权利的不同分配和组合的结构及其性质。农地产权的界定及功能根据现代产权理论，农地产权就是在一系列与农地有关的可选择的排他性行为中做出选择的权利。产权有别于所有权，主要在于所有权强调的只是归属，是法权；而产权则是指除了归属权之外的其他3项权利，即财产的使用权、收益权与转让权。由此，判定农地产权的明晰与否的标准应当是：农地权利所有者对其所拥有的权利是否具有排他的使用权、收益的独享权、自由的转让权。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将18亿亩耕地保有量确定为约束性指标。目前我国耕地面积为18.31亿亩，这意味着今后5年我国耕地减少量必须控制在3000万亩以内。要使指标成为现实，国土资源部门肩上的担子不轻。2005年全国土地整理复垦开发补充耕地460万亩，与全国建设占用耕地2081万亩相比，实现了数量上的补充大于占用。但是，在质量上却一直存在着占优补劣的问题。由于自然条件的限制，我国通过整理复垦开发补充耕地的潜力十分有限，补充耕地特别是优质耕地的难度越来越大。这充分表明，我国耕地面积现在已经到了入不敷出的境地，而且随着经济的快速发展和城市化进程逐渐深化，农地非农化速度将进一步加快，人地矛盾进一步加深。虽然我国采取世界上最严格的耕地保护政策，且把农地保护作为我国的一项基本国策，并实行耕地总量动态平衡制度，土地用途管制制度和土地征用管制制度等一系列耕地保护政策，但耕地保护政策的运行并未取得预期的效果，反而在一定程度上刺激了濫占乱用土地的行为。农地产权作为耕地保护的前提和基础，对耕地保护至关重要。本文以农地产权作为切入点，从我国现有的农地产权制度探求保护耕地措施的关键。
我国现行农地产权制度的局限性
1978年以来，我国农村土地产权制度的改革取得了辉煌成就。然而随着商品经济的发展，许多新问题逐渐凸显，现有的土地产权制度开始呈现出以下方面的局限性，影响到耕地的保护和可持续利用。
（一）土地所有权主体内涵不清，农村土地的集体所有制主体虚置
事实上，我国土地集体所有的权力受到国家的限制。按现行法律法规的规定，村组织和农户基本上只有土地所有权中的使用权，而没有真正意义上的租让权、交易权和抵押权。耕地转变为城市建设用地被国家严格控制，耕地和宅基地基本上不允许交易。由于制度供给不足，直接导致了土地征用权的滥用。非公益性质征地的制度安排剥夺了集体土地所有者的土地发展权，用地单位和政府则分享了这部分土地增值的收益。依照现有法律规定，我国现行集体所有制下的土地所有者主体存在4种形式：村农民集体所有、乡（镇）农民集体所有及村以下农业集体经济组织的农民集体所有。所有者主体的代表机构是相应的农村集体经济组织或村民委员会。这就使得土地所有权的归属还没有特别明确，模糊界区过大，土地产权主体呈现出多元化的特征。从本质上说，所有权主体不明确、产权主体多元化乃是一种产权主体缺位，它必然会引发如下结果：各“所有者”竞相伸手要利，却不关心自己应尽的义务。目前，相当多地方农地得不到有效保护，耕地锐减趋势得不到遏制，农田水利基础设施年久失修，土地沙化和盐碱化严重等种种令人焦虑的农地现状，正是农地产权主体缺位所导致的直接后果。
（二）农地流转属性不明显，土地承包经营权的属性不明确
目前，土地的最终处分权既不属于所有者——集体，也不属于直接使用者——农户，限制了土地流转的可能：长期存在的城乡二元经济结构抑制了农业剩余劳动力在更大范围内脱离土地的可能性。同时我国特殊的城乡户籍制度、社会福利制度对农民脱离土地进入城市也是难以逾越的障碍。因此，尽管工农产品之间的“剪刀差”使土地产出率相对于工业十分低下，但土地所包涵的福利机制给予农户基本的生存保障，也阻碍了土地流转。要么是自发产生缺乏制度约束，要么是政府推动（如土地规模经营），农民没有积极性。同时，权责关系不稳定,土地承包引起了“两权分离”，但这种分离从土地产权的角度看是不完整和不清晰的。严格地讲，目前农民的土地承包经营权仅是一种在土地上耕作的权利，除了承包土地的行为权利明确归属农民外，有关转包、租赁、抵押、转让等其他的土地权利均未进行设定，农民承包的土地产权是严重残缺的。另外，农民在土地承包中获得的土地应该具有物权的特征，但目前却在很大程度上以债权的形式给予保障。这种缺乏法律依据和法律保障的土地关系是难以稳定的。
（三）农地收益权功能不强
土地收益权的界定是基于土地的收入在国家、集体和农户之间的分配，界定其是否能够实现三方利益最优化，主要在于土地制度对土地经营者的激励功能。除了技术因素、国家和集体在公共产品上的投入外，农户的积极性最能影响土地的产出效益。从这个角度来看，农民应该得到绝大多数剩余额，以激励其更好地经营土地。而实际情况是，国家和集体获得收益的比例较高，这就降低了激励作用。另外，由于农业产生的经济效益远远低于工业经济效益，造成国家和集体对公共品投入偏好于工业和第三产业，导致对农业公共产品投入不足。再者，农地的收益主要来源是土地产出物的收益，在市场经济条件下，商品的成本高低是影响收益的重要因素。当前我国农村税费配套改革措施虽然有所加强，在全国范围内实现了免收农业税，但由于农资价格不稳定，成本上涨的可能性极大，因此农产品收益的风险仍然较大。
（四）集体土地产权制度安排不合理，土地资源配置困难
我国《宪法》和《土地管理法》都规定，国有土地和集体土地可以依法转让，具体办法由国务院另行规定。然而到目前为止，农村集体土地转让的具体可操作性规定仍没有出台。农地的转让也难以合法地进行，造成土地资源流动、配置困难。产权的可交易性是产权的重要属性，也是产权发生作用或实现其功能的内在条件，但产权是否进行交易除国家为公益事业征地外，都应该是产权主体权衡利弊后的自主行为。而现行的农地平均承包使用及土地定期或不定期的调整制度，使农民对土地的预期收益难以稳定地实现，从而出现粗耕粗种掠夺式经营，导致耕地质量下降，耕地难以实现可持续利用。
农地产权制度不完善的后果
（一）妨碍了土地资源的高效利用
由于土地所有权不明晰，农民对于集体所有的土地承包关系不稳定，导致农民要么普遍不愿意做长期投资，甚至出现掠夺性经营；要么采取撂荒的形式，使宝贵的土地资源白白浪费。
（二）农户经营规模小且在继续变小，地块零散
由于土地承包关系不稳定，村自治组织经常以土地所有者主体的身份频繁地调整农户的承包地，形成农地使用权高度分散经营的格局，加大了农产品的经营成本，妨碍了农业经济效益的提高。
（三）农民土地权益得不到保障
由于土地产权模糊和集体所有权的逐渐上移，自上而下的侵权行为经常发生。特别是由于制度供给的缺陷，农村基层干部事实上决定着土地发包、费用收取、宅基地分配等权力，而作为土地所有权主体的农民则没有对其实施监督和制约的权力，这就在客观上为这些乡村官员滥用权力进行“寻租”活动提供了一个体制空间。
（四）土地的征用制度不健全
近20年来，国家通过土地征用，从农民手中拿走了2万亿元的土地资产，其中大多用于非公益性建设，从中获得了十几倍乃至几十倍的差价收益。目前征地中存在的问题主要：一是征地范围过宽，远没有限制在“公共利益”上。典型调查显示，在征用土地的总量中，真正用于公共利益的土地不到10%。二是征地补偿没有充分考虑土地所有权及其经济属性，标准偏低。三是安置无着落，对农民的补偿过低，对失地农民的安置办法根本无法解决其后顾之忧和长久的生计。众多的失地农民在工业化和城市化的进程中不仅没有享受到土地增值的级差收益，反而丧失了赖以生存的土地资源。
深化农村土地产权制度改革的对策建议
（一）明晰土地集体所有权的主体
集体所有权的实现形式必须改革与创新。集体土地为组、村或乡集体所有，以组拥有所有权为主要形式。有关土地承包、流转等重大问题，必须由村民小组讨论，按照少数服从多数的原则决定，以保障每个村民在如何配置农地的各项权益上有更多的参与权和决策权。要通过立法，尽快取消村委会的经济权力，包括事实上的土地所有权、征收费用的权力等，还村委会的本来面目，使其成为一个纯粹的农民自治组织，从而彻底杜绝村干部以所有者代表的身份侵犯农民的土地权益。要积极探索农民以最终所有者的身份拥有委托权，按照一“户”一票制选举村社经济组织作为拥有土地管理权和处置权的代理人，重建社区合作经济组织，以代替目前的村自治组织行使农村集体所有权主体的职能，切实保护农民的土地权益。
（二）稳定和完善以土地承包权为核心的农地产权体系
土地承包权是集体土地所有权下的一个完整、獨立的土地产权形态，是农地产权制度的核心。土地承包使用年期为100年，本集体经济组织内的农民有优先获得承包和使用土地的权利。承包土地使用权按不动产特性给予法律保障，将土地承包权依法物权化为农民长期而有保障的农地使用权，由主要依靠政策手段调整过渡到依靠法律手段规范上来。集体只保留法律上的最终所有权，并通过逐渐弱化土地所有权的方式，强化土地承包权。在土地承包的有效期内，农户有权决定承包地流转、抵押、入股等。改革现行的征地制度。必须设置一套制度安排，使农民能够通过合理合法的渠道分享工业化的成果。一是缩小征地范围。除非公共利益的需要，经营性项目用地绝不能启动国家的征地权。要通过立法，明确规定政府及其部门不得从事土地经营，土地经营由市场主体承担。如果做到这一点暂时还有难度，可以考虑土地交易的行政监管部门实行垂直领导。二是要改进征地补偿办法。征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿，包括公益性征地也要以市场价对农民予以补偿。三是要完善征地程序。要通过严格的认证程序来防止国家强制性征地权的滥用，把征地过程纳入规范化、法制化的轨道。四是健全土地市场。要从法律上明确国家所有权和农村集体所有权为平等的财产性权利，允许农民集体所有的土地以使用权入股、租赁等方式参与经营性建设项目的开发，允许农民承包的土地使用权进入一级市场，从制度上保证农民能获得土地增值的收益。
（三）建立市场化的农地使用权流转机制
土地作为重要的生产要素，只有在流转中才实现增值，提高其边际效益。为了促进土地使用权流转并制止以土地作为资产保值手段或其他不合理利用行为，还应规定拥有土地使用权证的具体要求，即土地使用权人履行保护和合理支付土地出让金、缴纳土地使用税等义务；土地使用权人不得擅自变农地为非农用地，只有务农的劳动力才有资格拥有农地使用权，对土地使用权人造成土地闲置或荒芜的，要课收土地特别税；土地使用权发生流转时，原使用者对土地的投资应得到相应的补偿，使土地在使用过程中的增值效益得到相应体现。
（四）加速工业化、城市化进程，促进农村剩余劳动力的转移
农地流动和相对集中的前提是不断提供新的就业机会，让一部分农民从土地上转移出去，从而减少农业人口，扩大农业的经营规模。按目前的户籍制度统计，农村人口占总人口的70%左右，尽管其中包括1亿多从事其他非农产业的人口，农业人口仍然过多，这是农地集约化程度低的重要原因之一。从我国实际看，减少农业人口除有赖于大工业和大中城市吸收一部分外，主要依靠发展农村第二、三产业和小城镇建设。因此，保持工业化与城市化协调推进、农村发展与城市发展相同步，应当成为我国跨世纪农地产权制度变革所必须创设的重要条件。
（五）逐步建立农村社会保障制度
在乡镇企业和个体、私营企业中，尽快建立社会保障制度，如失业保险制度和养老保险制度。有了失业保险，可以使已转入非农产业的劳动力与承包地脱钩。养老保险是促使农民转让土地的可靠保障。
（六）规范国家对集体土地的征地程序
为了保护我国有限的农业用地，增强农民对土地的稳定感，至关重要的是要规范国家对集体土地的征用程序。现在不少地方不让农民直接参与土地交易过程，只是由基层政府、少数村组干部说了算，这是没有任何道理的。在今后要建立并执行以下法规：
1、任何政府机构或集体若要征用某个农户（或其他使用者）已经拥有使用权的土地必须与现有使用者直接对话，就赔偿问题与使用者达成协议，然后交土地所有者批准。在这方面英国和我国香港的征地法规值得我国借鉴。英国和香港的强制性征地程序分两部：第一步决定征地是否合适，第二步决定失去土地各方的赔偿额。无论哪一步，都通知被征土地的全部所有者、占有者和租用者。
2、强制性征地的范围也应仅限于非商业性的公益事业，如公路或学校。如果征地用来建工厂、加油站或其他企业，首先土地的农转非必须得到法律的许可，其次征地者必须与农民谈判，要让农民自愿出售，并得到土地所有者的批准。
（作者单位：厦门大学）
参考文献
1、袁铖.关于我国农村土地制度变迁的新制度经济学思考[J].经济与管理论丛,2004(1).
2、钱钟好.我国农村土地承包经营权的产权残缺与重建研究[J].江苏社会科学,2002(2).
3、杨德才.我国农地制度变迁的历史考察及绩效分析[J].南京大学学报,2002(4).
4、张德元.赋予农民土地持有权,培育农村土地流转市场[J].财政研究,2002(5).
关键词：农地产权 农地承包经营权 耕地保护
农地，指我国农村中农业用地，主要是耕地，不包括农村中的森林、水面等。农地产权是农地财产权利的简称，它是由农地占有权、使用权、收益权及处置权这4种权利组合而成的一组权利束。与此相对应，农地产权制度指的是农地财产的这4种权利的不同分配和组合的结构及其性质。农地产权的界定及功能根据现代产权理论，农地产权就是在一系列与农地有关的可选择的排他性行为中做出选择的权利。产权有别于所有权，主要在于所有权强调的只是归属，是法权；而产权则是指除了归属权之外的其他3项权利，即财产的使用权、收益权与转让权。由此，判定农地产权的明晰与否的标准应当是：农地权利所有者对其所拥有的权利是否具有排他的使用权、收益的独享权、自由的转让权。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将18亿亩耕地保有量确定为约束性指标。目前我国耕地面积为18.31亿亩，这意味着今后5年我国耕地减少量必须控制在3000万亩以内。要使指标成为现实，国土资源部门肩上的担子不轻。2005年全国土地整理复垦开发补充耕地460万亩，与全国建设占用耕地2081万亩相比，实现了数量上的补充大于占用。但是，在质量上却一直存在着占优补劣的问题。由于自然条件的限制，我国通过整理复垦开发补充耕地的潜力十分有限，补充耕地特别是优质耕地的难度越来越大。这充分表明，我国耕地面积现在已经到了入不敷出的境地，而且随着经济的快速发展和城市化进程逐渐深化，农地非农化速度将进一步加快，人地矛盾进一步加深。虽然我国采取世界上最严格的耕地保护政策，且把农地保护作为我国的一项基本国策，并实行耕地总量动态平衡制度，土地用途管制制度和土地征用管制制度等一系列耕地保护政策，但耕地保护政策的运行并未取得预期的效果，反而在一定程度上刺激了濫占乱用土地的行为。农地产权作为耕地保护的前提和基础，对耕地保护至关重要。本文以农地产权作为切入点，从我国现有的农地产权制度探求保护耕地措施的关键。
我国现行农地产权制度的局限性
1978年以来，我国农村土地产权制度的改革取得了辉煌成就。然而随着商品经济的发展，许多新问题逐渐凸显，现有的土地产权制度开始呈现出以下方面的局限性，影响到耕地的保护和可持续利用。
（一）土地所有权主体内涵不清，农村土地的集体所有制主体虚置
事实上，我国土地集体所有的权力受到国家的限制。按现行法律法规的规定，村组织和农户基本上只有土地所有权中的使用权，而没有真正意义上的租让权、交易权和抵押权。耕地转变为城市建设用地被国家严格控制，耕地和宅基地基本上不允许交易。由于制度供给不足，直接导致了土地征用权的滥用。非公益性质征地的制度安排剥夺了集体土地所有者的土地发展权，用地单位和政府则分享了这部分土地增值的收益。依照现有法律规定，我国现行集体所有制下的土地所有者主体存在4种形式：村农民集体所有、乡（镇）农民集体所有及村以下农业集体经济组织的农民集体所有。所有者主体的代表机构是相应的农村集体经济组织或村民委员会。这就使得土地所有权的归属还没有特别明确，模糊界区过大，土地产权主体呈现出多元化的特征。从本质上说，所有权主体不明确、产权主体多元化乃是一种产权主体缺位，它必然会引发如下结果：各“所有者”竞相伸手要利，却不关心自己应尽的义务。目前，相当多地方农地得不到有效保护，耕地锐减趋势得不到遏制，农田水利基础设施年久失修，土地沙化和盐碱化严重等种种令人焦虑的农地现状，正是农地产权主体缺位所导致的直接后果。
（二）农地流转属性不明显，土地承包经营权的属性不明确
目前，土地的最终处分权既不属于所有者——集体，也不属于直接使用者——农户，限制了土地流转的可能：长期存在的城乡二元经济结构抑制了农业剩余劳动力在更大范围内脱离土地的可能性。同时我国特殊的城乡户籍制度、社会福利制度对农民脱离土地进入城市也是难以逾越的障碍。因此，尽管工农产品之间的“剪刀差”使土地产出率相对于工业十分低下，但土地所包涵的福利机制给予农户基本的生存保障，也阻碍了土地流转。要么是自发产生缺乏制度约束，要么是政府推动（如土地规模经营），农民没有积极性。同时，权责关系不稳定,土地承包引起了“两权分离”，但这种分离从土地产权的角度看是不完整和不清晰的。严格地讲，目前农民的土地承包经营权仅是一种在土地上耕作的权利，除了承包土地的行为权利明确归属农民外，有关转包、租赁、抵押、转让等其他的土地权利均未进行设定，农民承包的土地产权是严重残缺的。另外，农民在土地承包中获得的土地应该具有物权的特征，但目前却在很大程度上以债权的形式给予保障。这种缺乏法律依据和法律保障的土地关系是难以稳定的。
（三）农地收益权功能不强
土地收益权的界定是基于土地的收入在国家、集体和农户之间的分配，界定其是否能够实现三方利益最优化，主要在于土地制度对土地经营者的激励功能。除了技术因素、国家和集体在公共产品上的投入外，农户的积极性最能影响土地的产出效益。从这个角度来看，农民应该得到绝大多数剩余额，以激励其更好地经营土地。而实际情况是，国家和集体获得收益的比例较高，这就降低了激励作用。另外，由于农业产生的经济效益远远低于工业经济效益，造成国家和集体对公共品投入偏好于工业和第三产业，导致对农业公共产品投入不足。再者，农地的收益主要来源是土地产出物的收益，在市场经济条件下，商品的成本高低是影响收益的重要因素。当前我国农村税费配套改革措施虽然有所加强，在全国范围内实现了免收农业税，但由于农资价格不稳定，成本上涨的可能性极大，因此农产品收益的风险仍然较大。
（四）集体土地产权制度安排不合理，土地资源配置困难
我国《宪法》和《土地管理法》都规定，国有土地和集体土地可以依法转让，具体办法由国务院另行规定。然而到目前为止，农村集体土地转让的具体可操作性规定仍没有出台。农地的转让也难以合法地进行，造成土地资源流动、配置困难。产权的可交易性是产权的重要属性，也是产权发生作用或实现其功能的内在条件，但产权是否进行交易除国家为公益事业征地外，都应该是产权主体权衡利弊后的自主行为。而现行的农地平均承包使用及土地定期或不定期的调整制度，使农民对土地的预期收益难以稳定地实现，从而出现粗耕粗种掠夺式经营，导致耕地质量下降，耕地难以实现可持续利用。
农地产权制度不完善的后果
（一）妨碍了土地资源的高效利用
由于土地所有权不明晰，农民对于集体所有的土地承包关系不稳定，导致农民要么普遍不愿意做长期投资，甚至出现掠夺性经营；要么采取撂荒的形式，使宝贵的土地资源白白浪费。
（二）农户经营规模小且在继续变小，地块零散
由于土地承包关系不稳定，村自治组织经常以土地所有者主体的身份频繁地调整农户的承包地，形成农地使用权高度分散经营的格局，加大了农产品的经营成本，妨碍了农业经济效益的提高。
（三）农民土地权益得不到保障
由于土地产权模糊和集体所有权的逐渐上移，自上而下的侵权行为经常发生。特别是由于制度供给的缺陷，农村基层干部事实上决定着土地发包、费用收取、宅基地分配等权力，而作为土地所有权主体的农民则没有对其实施监督和制约的权力，这就在客观上为这些乡村官员滥用权力进行“寻租”活动提供了一个体制空间。
（四）土地的征用制度不健全
近20年来，国家通过土地征用，从农民手中拿走了2万亿元的土地资产，其中大多用于非公益性建设，从中获得了十几倍乃至几十倍的差价收益。目前征地中存在的问题主要：一是征地范围过宽，远没有限制在“公共利益”上。典型调查显示，在征用土地的总量中，真正用于公共利益的土地不到10%。二是征地补偿没有充分考虑土地所有权及其经济属性，标准偏低。三是安置无着落，对农民的补偿过低，对失地农民的安置办法根本无法解决其后顾之忧和长久的生计。众多的失地农民在工业化和城市化的进程中不仅没有享受到土地增值的级差收益，反而丧失了赖以生存的土地资源。
深化农村土地产权制度改革的对策建议
（一）明晰土地集体所有权的主体
集体所有权的实现形式必须改革与创新。集体土地为组、村或乡集体所有，以组拥有所有权为主要形式。有关土地承包、流转等重大问题，必须由村民小组讨论，按照少数服从多数的原则决定，以保障每个村民在如何配置农地的各项权益上有更多的参与权和决策权。要通过立法，尽快取消村委会的经济权力，包括事实上的土地所有权、征收费用的权力等，还村委会的本来面目，使其成为一个纯粹的农民自治组织，从而彻底杜绝村干部以所有者代表的身份侵犯农民的土地权益。要积极探索农民以最终所有者的身份拥有委托权，按照一“户”一票制选举村社经济组织作为拥有土地管理权和处置权的代理人，重建社区合作经济组织，以代替目前的村自治组织行使农村集体所有权主体的职能，切实保护农民的土地权益。
（二）稳定和完善以土地承包权为核心的农地产权体系
土地承包权是集体土地所有权下的一个完整、獨立的土地产权形态，是农地产权制度的核心。土地承包使用年期为100年，本集体经济组织内的农民有优先获得承包和使用土地的权利。承包土地使用权按不动产特性给予法律保障，将土地承包权依法物权化为农民长期而有保障的农地使用权，由主要依靠政策手段调整过渡到依靠法律手段规范上来。集体只保留法律上的最终所有权，并通过逐渐弱化土地所有权的方式，强化土地承包权。在土地承包的有效期内，农户有权决定承包地流转、抵押、入股等。改革现行的征地制度。必须设置一套制度安排，使农民能够通过合理合法的渠道分享工业化的成果。一是缩小征地范围。除非公共利益的需要，经营性项目用地绝不能启动国家的征地权。要通过立法，明确规定政府及其部门不得从事土地经营，土地经营由市场主体承担。如果做到这一点暂时还有难度，可以考虑土地交易的行政监管部门实行垂直领导。二是要改进征地补偿办法。征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿，包括公益性征地也要以市场价对农民予以补偿。三是要完善征地程序。要通过严格的认证程序来防止国家强制性征地权的滥用，把征地过程纳入规范化、法制化的轨道。四是健全土地市场。要从法律上明确国家所有权和农村集体所有权为平等的财产性权利，允许农民集体所有的土地以使用权入股、租赁等方式参与经营性建设项目的开发，允许农民承包的土地使用权进入一级市场，从制度上保证农民能获得土地增值的收益。
（三）建立市场化的农地使用权流转机制
土地作为重要的生产要素，只有在流转中才实现增值，提高其边际效益。为了促进土地使用权流转并制止以土地作为资产保值手段或其他不合理利用行为，还应规定拥有土地使用权证的具体要求，即土地使用权人履行保护和合理支付土地出让金、缴纳土地使用税等义务；土地使用权人不得擅自变农地为非农用地，只有务农的劳动力才有资格拥有农地使用权，对土地使用权人造成土地闲置或荒芜的，要课收土地特别税；土地使用权发生流转时，原使用者对土地的投资应得到相应的补偿，使土地在使用过程中的增值效益得到相应体现。
（四）加速工业化、城市化进程，促进农村剩余劳动力的转移
农地流动和相对集中的前提是不断提供新的就业机会，让一部分农民从土地上转移出去，从而减少农业人口，扩大农业的经营规模。按目前的户籍制度统计，农村人口占总人口的70%左右，尽管其中包括1亿多从事其他非农产业的人口，农业人口仍然过多，这是农地集约化程度低的重要原因之一。从我国实际看，减少农业人口除有赖于大工业和大中城市吸收一部分外，主要依靠发展农村第二、三产业和小城镇建设。因此，保持工业化与城市化协调推进、农村发展与城市发展相同步，应当成为我国跨世纪农地产权制度变革所必须创设的重要条件。
（五）逐步建立农村社会保障制度
在乡镇企业和个体、私营企业中，尽快建立社会保障制度，如失业保险制度和养老保险制度。有了失业保险，可以使已转入非农产业的劳动力与承包地脱钩。养老保险是促使农民转让土地的可靠保障。
（六）规范国家对集体土地的征地程序
为了保护我国有限的农业用地，增强农民对土地的稳定感，至关重要的是要规范国家对集体土地的征用程序。现在不少地方不让农民直接参与土地交易过程，只是由基层政府、少数村组干部说了算，这是没有任何道理的。在今后要建立并执行以下法规：
1、任何政府机构或集体若要征用某个农户（或其他使用者）已经拥有使用权的土地必须与现有使用者直接对话，就赔偿问题与使用者达成协议，然后交土地所有者批准。在这方面英国和我国香港的征地法规值得我国借鉴。英国和香港的强制性征地程序分两部：第一步决定征地是否合适，第二步决定失去土地各方的赔偿额。无论哪一步，都通知被征土地的全部所有者、占有者和租用者。
2、强制性征地的范围也应仅限于非商业性的公益事业，如公路或学校。如果征地用来建工厂、加油站或其他企业，首先土地的农转非必须得到法律的许可，其次征地者必须与农民谈判，要让农民自愿出售，并得到土地所有者的批准。
（作者单位：厦门大学）
参考文献
1、袁铖.关于我国农村土地制度变迁的新制度经济学思考[J].经济与管理论丛,2004(1).
2、钱钟好.我国农村土地承包经营权的产权残缺与重建研究[J].江苏社会科学,2002(2).
3、杨德才.我国农地制度变迁的历史考察及绩效分析[J].南京大学学报,2002(4).
4、张德元.赋予农民土地持有权,培育农村土地流转市场[J].财政研究,2002(5).