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摘要:建设服务政府、责任政府、法治政府是我国行政管理体制改革的基本目标。官员问责作为社会主义政治文明建设的重要举措,是责任型政府建设的“加速剂”,是法治型政府建设的“制衡阀”,是服务型政府建设的“保障器”。
关键词:官员问责;责任政府;法治政府;服务政府
作者简介:李丽红(1976-),女,湖南益阳人,广州大学社科部,讲师,哲学硕士,主要研究方向:马克思主义理论的教学与研究;王敏(1964-),女,湖南湘潭人,广州大学社科部,副教授,哲学硕士,主要研究方向:马克思主义理论的教学与研究。(广东 广州 51006)
十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》是我国关于现代政府建设指导性文件,明确提出要建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。2009年中央颁布实施的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》是促进我国现代政府建设的重要举措。本文结合近年来的一些实践案例,试对官员问责在我国现代政府建设中的作用做一分析和探讨。
一、官员问责是责任型政府建设的“加速剂”
政府的一切权力来源于人民,人民的公意是其存在的合法性基础,对人民负责必然是其份内之职。我国中央人民政府庄严承诺,“政府的一切权力都是人民赋予的,必须对人民负责,为人民谋利益,接受人民监督”,做到“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。[1]责任政府是现代民主政治的一种基本价值理念,要求政府必须迅速、有效地回应社会和民众的基本要求,并积极采取行动加以满足。在我国社会主义初级阶段,责任政府建设的成效是有目共睹的,但近几年重特大责任事故时有发生的情况表明,我国责任政府建设的步伐必须加快,责任政府建设的水平必须不断提高。加强官员问责,正是加速责任型政府建设,不断回应、满足人民群众期待和要求的重要举措。
1.官员问责能进一步强化各级官员的责任意识
作为政府的重要组成部分以及政府行为的具体执行者,政府公务员的责任意识如何,直接关系到责任型政府建设能否成功。《暂行规定》的第一条,开宗明义地将“增强党政领导干部的责任意识和大局意识”[2]作为制定的依据和目标。虽然,“立党为公,执政为民”,对人民负责,始终代表最广大人民的根本利益,是对每一个中共党员和政府公务员的根本要求,但由于长期受“官本位”等封建思想的影响,少数官员的思想仍然是官主民仆、官尊民贱、官贤民愚,他们忘记了自己的责任所在,没有把手中的权力真正用于维护、发展、实现人民的根本利益。官员问责,就是用直接威胁官员职位的办法,让那些没有尽职尽责、违法违纪的官员承担相应的责任,使其有过错就追究、有责任就承担,从而进一步强化公务员的责任意识,促使官员改变错误的权力定位,使官员对授权给他的民众及民意负责,特别是对民众的意见及时回应和交待,使他们对人民的生命和财产负责。
2008年6月贵州瓮安事件发生的根本原因,就是当地政府、公安政法机关忘记了执政为民、执法为民的根本责任。因移民搬迁后期扶持、违章建筑拆除、矿权纠纷处理、国企改革改制等所带来的各种矛盾,没有得到及时处理化解;他们的主要精力没有放在维持社会治安上,对当地黑恶势力打击不力,人民群众没有安全感。没有认真履行人民赋予的权力本就应该受到责任追究,更不用说因不认真履职导致发生影响很大的事件。贵州省委对原县委书记王勤、原县长王海平、原公安局政委罗来平和原公安局局长申贵荣等相关责任人进行责任追究也是非常必然的。通过科学的官员问责,有利于强化责任政治,加快责任型政府建设的步伐。
2.官员问责能进一步提升各级官员履行科学发展责任的能力
有学者认为,在现代社会,政府的责任主要体现为发展性责任和惩罚性责任。所谓发展性责任是政府及其工作人员所承担的积极的、主动的责任,具体是指促进管理工作顺利进行,推动事业继续发展的责任。[3]当前,就是要认真履行宏观调控和监督管理职能,促进职责范围内经济社会和谐发展、科学发展的责任。
实际上,抛开思想政治觉悟和党性不说,大多数官员光从自身前途考量,为了获取政绩,都会积极为一个地方的发展作出努力,区别仅在于有的官员能认真贯彻落实科学发展观,切实做到以人为本,注意统筹协调,而有的官员“鼠目寸光”,只顾眼前利益,无暇顾及更长远的、更多数人的利益。当领导干部疏于管理,或是滥用职权,或是不能引领一个地方科学发展,造成国家资源财产浪费,百姓付出生命代价时,就必须进行官员问责。这种问责,让领导干部“下台”的因素主要不是由于上级的好恶,而是由于失察、业绩不佳、科学发展不力等引发了公众的不满。通过官员问责,强力冲击传统“官本位”的错误思想,极大限度地压缩“太平官”、“逍遥官”、“享乐官”和“形象工程官”、“政绩工程官”的生存空间,督促各级官员认真履行人民、法律赋予的职责,不断提升各级官员履行科学发展责任的能力和水平。
在2004年江苏的“铁本事件”中,当地官员罔顾科学发展的要求,大量圈地、上马高污染项目、违背国家关于钢铁行业的宏观调控政策,相关人员被问责是理所当然的事情。问责“铁本事件”本身就是进一步树立落实科学发展观、坚持“五个统筹”的具体表现,是进一步提升各级官员履行科学发展能力和水平的重要措施。
二、官员问责是法治型政府建设的“制衡阀”
2004年,国务院颁发了《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》),明确提出,经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标,这是符合时代发展潮流的重要决策。法治的内容和目的,就是要依法拘束和限制权力,有力保障公民合法的自由和权利。官员问责,就是要让那些不合法、不合规、损害群众利益的行为付出代价,从而引导、约束各级官员严格依照法定职权、严格依照法定程序、公平公正地用权,推进法治型政府的建设。
1.官员问责对依法行政的导向作用
行政工作的内容最为丰富,涉及的社会范围最为广泛,与社会民众的联系最为普遍,而且具有连续性、主动性、及时性与灵活性等特点。任何法治国家都以依法行政作为自己最基本的特征与非法治国家相区别,依法行政是法治国家的重要标志。法治政府是规则导向型的政府,依法行政就是职权法定,既不能超越法律授权而滥用职权,也不允许不认真履行法定职责而失职渎职。“执政官是说话的法律,法律是沉默的执政官”。各级官员牢固树立依法行政理念,严格遵循法律用权,是法治型政府建设的基础。《纲要》规定,“行政机关实施行政管理,应当依照法律、法规、规章的规定进行;没有法律、法规、规章的规定,行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”[4]曾经轰动全国、并使收容遣送制度寿终正寝的“孙志刚事件”,大批官员被追究责任的最初起因就是不依法行政,对不符合法律规定收容条件的孙志刚进行了收容。官员问责作为一种追究责任的法律制度,是国家对违法行政行为的否定性评价。在具体归责的过程中,通过确定责任主体的行为是否有法律依据,根据法律规定确定行为主体应承担的法律后果。不管是作为的违法行为还是不作为的违法行为,都要看其是否违反了法律依据,通过对责任的认定和追究,引导行为主体明确依法行政行为的标准和尺度,从中吸取教训,避免违法行政行为的再次发生。更为重要的是,这一追责过程,不止是教育引导违法者本人,而且可以教育引导其他行政主体,使他们充分认识遵守法律规定、依法办事的重要性,以及违法行政后果的严重性,使其引以为戒,更加自觉地依法行使手中的行政权力。
2.官员问责对不按程序用权起纠偏作用
《纲要》要求,行政过程中要程序正当,“行政机关实施行政管理,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外,应当公开,注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序,依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。”[5]现实中,包括违反法定程序在内的违法行政行为,往往会给特定行政相对人的合法权益造成损害。国家依法追究实施违法行为的行政机关及其工作人员的法律责任,不仅可以使受害人在心理上或精神上得到安抚,而且可以通过恢复名誉、消除影响、履行职务、撤销违法、纠正不当,返还权益、恢复原状、赔偿损失等责任形式,使行政相对人受到损害的合法权益得到补救。在三鹿毒奶粉事件中,石家庄市政府在早就得知三鹿奶粉质量存在问题的情况下,较长时间没有将该情况向上级报告,也没有向社会公布,没有采取得力处置措施,致使诸多无辜儿童身心受到伤害。对这种违反法定程序、造成群众心身伤害的行政不作为行为,通过官员问责,追究相关官员的党纪政纪法纪责任,给他们“切肤之痛”,以达到对受害者的安抚补偿作用和对不按程序用权行为的纠偏作用。
3.官员问责对公平公正用权起督促作用
公平正义是中国人坚持不懈、持之以恒的价值追求。《纲要》顺应历史发展潮流,明确规定,行政机关实施行政管理,应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人,不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的,排除不相关因素的干扰;所采取的措施和手段应当必要、适当;行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的,应当避免采用损害当事人权益的方式。[4]现实中,许多事件尤其是群体性事件的发生,很大部分原因就在于有关部门没有公平公正用权,没有切实维护好最广大人民的根本利益。中国社会科学院法学研究所与社会科学文献出版社发布的《法治蓝皮书:中国法治发展报告No.7(2009)》一书中,在全面总结2008年所发生的群体性事件的基础上深刻指出,群体性事件发生的诸多原因中,“地方政府与民夺利被认为是罪魁祸首”。2008年7月发生在云南的“孟连事件”,就是因为当地政府没有秉承公平公正用权的要求,在处理橡胶公司与胶农之间的经济纠纷时,完全站到了橡胶公司一边,成为维护橡胶公司利益的代言人,广大胶农经济权利没有得到充分尊重,胶农的集体维权行为屡屡被强行阻止,加之警力使用不当,进一步加深了胶农对政府和警察的不信任,引发了暴力冲突事件,事后包括孟连原县委书记胡文彬在内的一大批官员被严厉问责(据媒体报道,胡文彬后来还因贪污受贿被追究刑事责任)。通过对相关人员进行责任追究,使被追究人员真正认识到,不公平公正、偏私用权对当事人会造成多大的伤害,自己也逃不脱党纪政纪法纪的追究和制裁。在现实生活中,因不公平公正用权而被追究党纪政纪法纪责任的公务员终究是少数,但正是通过对这少数公务员的追究,警示教育所有的行政机关和公务员,督促他们公平公正用权。
三、官员问责是服务型政府建设的“保障器”
关于服务型政府,马克思主义的公仆理论曾有专门论述,其核心就是公仆必须为人民服务,为人民服务是政府权力运行的政治道德基础。列宁甚至比喻说,人民群众选择为自己服务的公仆,就像工厂主“为自己的企业找到工人、监工和会计”一样。[5]在我国社会主义初级阶段,服务型政府的服务性质是由我国的国体决定的,人民性是我国政府机关及其行政行为的根本属性,服务型政府是人民政府的本质、制度、理念和价值的有机统一。可以说,服务型政府既是政府改革和发展的价值取向,又是建立在政府根本性质基础上的政府角色的准确定位。胡锦涛总书记指出,建设服务型政府,要优化政府组织结构,加强公共服务部门建设,推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度,完善公共服务监管体系。可见,问责是建设服务型政府的应有之义。通过问责,对那些不符合、不适应服务型政府建设的行为进行处理,规范所有公务人员的行为,确保政府为社会提供优质的公共产品、公共服务,确保政府行为的规范、高效、便民。
通过问责,确保政府服务目标的顺利实现。服务型政府要以“最能服务于公民的政府才是好政府”为目标,为社会提供市场不能有效提供的公共产品和公共服务。这就要求把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来,把政府不能管、管不好、管不了的事情交给市场和社会,做到凡是市场能运作的,政府不包揽;凡是企业能自主经营的,政府不干预;凡是该社会办理的,政府不插手。当前政府的公共服务职能就是提供公共产品和服务,包括加强城乡公共设施建设,发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,发布公共信息等。[6]而对那些在基础设施、基本保障等公共服务方面没有履行好职责,甚至出现问题和事故的责任人,必须严厉追究责任。
事实证明,在关系到群众生命财产安全的关键时刻,官员问责确实起到了不可低估的作用。2003年“非典”期间,对一大批防治不力或隐瞒疫情的责任官员进行严厉追究后,各级官员对疫情都给予了足够的重视。近年来各种疫情苗头都得到了有效控制,再也没有酿成什么重大事故。虽然问责并不等于防治“非典”,更不等于不会发生疫情,但可以驱使公共服务人员进一步明确公共服务的目标。问责也以生动的事实告诉公共服务人员,一旦职责范围内的公共服务出现问题,公共服务的目标不能实现,等待他们的就是“官位不保”,就是“咎由自取”。从而使这些公共服务的目标深深扎根于他们的脑海中,集中精力做好职责范围内的公共服务。
通过问责,确保政府廉洁高效地服务社会。胡锦涛总书记指出:“建设服务型政府……把公共服务和社会管理放在更加重要的位置,努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。”政府是否廉洁高效运作,是建设服务型政府的关键和中心环节。世界银行《1997年世界发展报告:变革世界中的政府》指出:“没有一个高效的政府,不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的”。一个政府只有做到无私,才能得到人民群众的认可、支持和拥护,才能提高政府的公信度和支持率。可以说,建立办事积极、工作主动、纪律严明、政令畅通、用权于民、情系人民、为民谋利,人民认同、满意、支持的合法性最高的廉洁高效的政府,是服务型政府建设的内在要求。但社会主义初级阶段,机制制度还不尽完善,人员素质还参差不齐,并非每一个党政机关、每一个工作人员都能做到这一点。及时发现、认真纠正各级官员在服务公众中的不廉洁、效率低的行为,确保上述服务型政府建设目标的实现就显得非常重要。
据媒体报道,2009年上半年,广州市天河区棠下梅园大街噪音扰民问题多次被市民投诉,但工商管理部门疏于督查管理,导致投诉较长时间未能得到解决。天河区政府对相关单位和工作人员进行了责任追究,分别给予公开道歉、书面检讨、通报批评、行政处分等;广东四会市质量技术监督局代码室于2008年11月至2009年3月期间,在办理法人代码证书中,违反规定向部分要求加急办理的企业和个体工商户以协会“标准检索费”的名义收取“加急费”,市质监局被责令退还“加急费”,并赔礼道歉,相关人员受到公开检讨、行政警告处分、调离窗口服务岗位等责任追究。[9]问责的目的并不是处罚官员,也不能立即解决当时的问题,但确实可以起到防止这些现象继续恶化、发展,对政府的服务品质、服务行为起到保障和促进的作用,驱使政府公共服务的方式更为廉洁高效。
综上所述,官员问责,作为现阶段我国政治文明建设的一个重大举措,并非仅仅为了处罚而处罚、为了追究而追究,而是立足现实,着眼长远,通过责任追究,不断促进责任型、法治型、服务型政府的建设,在我国社会主义政治文明建设中具有独特的地位和作用。
参考文献:
[1]温家宝.政府工作报告[N].人民日报,2004-03-17.
[2]中纪委,中组部.关于实行党政领导干部问责的暂行规定[M].北京:中国方正出版社,2009.
[3]孟昭武.服务型政府的基本特征新探[J].吉首大学学报(社会科学版),2007,28(4).
[4]国务院.全面推进依法行政实施纲要[N].人民日报,2004-04-21.
[5]马克思,恩格斯,列宁,斯大林论巴黎公社[M].北京:人民出版社,1961:372.
[6]温家宝.提高认识,统一思想,牢固树立和认真落实科学发展观[N].人民日报,2004-03-01.
(责任编辑:郝魁府)
关键词:官员问责;责任政府;法治政府;服务政府
作者简介:李丽红(1976-),女,湖南益阳人,广州大学社科部,讲师,哲学硕士,主要研究方向:马克思主义理论的教学与研究;王敏(1964-),女,湖南湘潭人,广州大学社科部,副教授,哲学硕士,主要研究方向:马克思主义理论的教学与研究。(广东 广州 51006)
十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》是我国关于现代政府建设指导性文件,明确提出要建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。2009年中央颁布实施的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》是促进我国现代政府建设的重要举措。本文结合近年来的一些实践案例,试对官员问责在我国现代政府建设中的作用做一分析和探讨。
一、官员问责是责任型政府建设的“加速剂”
政府的一切权力来源于人民,人民的公意是其存在的合法性基础,对人民负责必然是其份内之职。我国中央人民政府庄严承诺,“政府的一切权力都是人民赋予的,必须对人民负责,为人民谋利益,接受人民监督”,做到“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。[1]责任政府是现代民主政治的一种基本价值理念,要求政府必须迅速、有效地回应社会和民众的基本要求,并积极采取行动加以满足。在我国社会主义初级阶段,责任政府建设的成效是有目共睹的,但近几年重特大责任事故时有发生的情况表明,我国责任政府建设的步伐必须加快,责任政府建设的水平必须不断提高。加强官员问责,正是加速责任型政府建设,不断回应、满足人民群众期待和要求的重要举措。
1.官员问责能进一步强化各级官员的责任意识
作为政府的重要组成部分以及政府行为的具体执行者,政府公务员的责任意识如何,直接关系到责任型政府建设能否成功。《暂行规定》的第一条,开宗明义地将“增强党政领导干部的责任意识和大局意识”[2]作为制定的依据和目标。虽然,“立党为公,执政为民”,对人民负责,始终代表最广大人民的根本利益,是对每一个中共党员和政府公务员的根本要求,但由于长期受“官本位”等封建思想的影响,少数官员的思想仍然是官主民仆、官尊民贱、官贤民愚,他们忘记了自己的责任所在,没有把手中的权力真正用于维护、发展、实现人民的根本利益。官员问责,就是用直接威胁官员职位的办法,让那些没有尽职尽责、违法违纪的官员承担相应的责任,使其有过错就追究、有责任就承担,从而进一步强化公务员的责任意识,促使官员改变错误的权力定位,使官员对授权给他的民众及民意负责,特别是对民众的意见及时回应和交待,使他们对人民的生命和财产负责。
2008年6月贵州瓮安事件发生的根本原因,就是当地政府、公安政法机关忘记了执政为民、执法为民的根本责任。因移民搬迁后期扶持、违章建筑拆除、矿权纠纷处理、国企改革改制等所带来的各种矛盾,没有得到及时处理化解;他们的主要精力没有放在维持社会治安上,对当地黑恶势力打击不力,人民群众没有安全感。没有认真履行人民赋予的权力本就应该受到责任追究,更不用说因不认真履职导致发生影响很大的事件。贵州省委对原县委书记王勤、原县长王海平、原公安局政委罗来平和原公安局局长申贵荣等相关责任人进行责任追究也是非常必然的。通过科学的官员问责,有利于强化责任政治,加快责任型政府建设的步伐。
2.官员问责能进一步提升各级官员履行科学发展责任的能力
有学者认为,在现代社会,政府的责任主要体现为发展性责任和惩罚性责任。所谓发展性责任是政府及其工作人员所承担的积极的、主动的责任,具体是指促进管理工作顺利进行,推动事业继续发展的责任。[3]当前,就是要认真履行宏观调控和监督管理职能,促进职责范围内经济社会和谐发展、科学发展的责任。
实际上,抛开思想政治觉悟和党性不说,大多数官员光从自身前途考量,为了获取政绩,都会积极为一个地方的发展作出努力,区别仅在于有的官员能认真贯彻落实科学发展观,切实做到以人为本,注意统筹协调,而有的官员“鼠目寸光”,只顾眼前利益,无暇顾及更长远的、更多数人的利益。当领导干部疏于管理,或是滥用职权,或是不能引领一个地方科学发展,造成国家资源财产浪费,百姓付出生命代价时,就必须进行官员问责。这种问责,让领导干部“下台”的因素主要不是由于上级的好恶,而是由于失察、业绩不佳、科学发展不力等引发了公众的不满。通过官员问责,强力冲击传统“官本位”的错误思想,极大限度地压缩“太平官”、“逍遥官”、“享乐官”和“形象工程官”、“政绩工程官”的生存空间,督促各级官员认真履行人民、法律赋予的职责,不断提升各级官员履行科学发展责任的能力和水平。
在2004年江苏的“铁本事件”中,当地官员罔顾科学发展的要求,大量圈地、上马高污染项目、违背国家关于钢铁行业的宏观调控政策,相关人员被问责是理所当然的事情。问责“铁本事件”本身就是进一步树立落实科学发展观、坚持“五个统筹”的具体表现,是进一步提升各级官员履行科学发展能力和水平的重要措施。
二、官员问责是法治型政府建设的“制衡阀”
2004年,国务院颁发了《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》),明确提出,经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标,这是符合时代发展潮流的重要决策。法治的内容和目的,就是要依法拘束和限制权力,有力保障公民合法的自由和权利。官员问责,就是要让那些不合法、不合规、损害群众利益的行为付出代价,从而引导、约束各级官员严格依照法定职权、严格依照法定程序、公平公正地用权,推进法治型政府的建设。
1.官员问责对依法行政的导向作用
行政工作的内容最为丰富,涉及的社会范围最为广泛,与社会民众的联系最为普遍,而且具有连续性、主动性、及时性与灵活性等特点。任何法治国家都以依法行政作为自己最基本的特征与非法治国家相区别,依法行政是法治国家的重要标志。法治政府是规则导向型的政府,依法行政就是职权法定,既不能超越法律授权而滥用职权,也不允许不认真履行法定职责而失职渎职。“执政官是说话的法律,法律是沉默的执政官”。各级官员牢固树立依法行政理念,严格遵循法律用权,是法治型政府建设的基础。《纲要》规定,“行政机关实施行政管理,应当依照法律、法规、规章的规定进行;没有法律、法规、规章的规定,行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。”[4]曾经轰动全国、并使收容遣送制度寿终正寝的“孙志刚事件”,大批官员被追究责任的最初起因就是不依法行政,对不符合法律规定收容条件的孙志刚进行了收容。官员问责作为一种追究责任的法律制度,是国家对违法行政行为的否定性评价。在具体归责的过程中,通过确定责任主体的行为是否有法律依据,根据法律规定确定行为主体应承担的法律后果。不管是作为的违法行为还是不作为的违法行为,都要看其是否违反了法律依据,通过对责任的认定和追究,引导行为主体明确依法行政行为的标准和尺度,从中吸取教训,避免违法行政行为的再次发生。更为重要的是,这一追责过程,不止是教育引导违法者本人,而且可以教育引导其他行政主体,使他们充分认识遵守法律规定、依法办事的重要性,以及违法行政后果的严重性,使其引以为戒,更加自觉地依法行使手中的行政权力。
2.官员问责对不按程序用权起纠偏作用
《纲要》要求,行政过程中要程序正当,“行政机关实施行政管理,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外,应当公开,注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序,依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。”[5]现实中,包括违反法定程序在内的违法行政行为,往往会给特定行政相对人的合法权益造成损害。国家依法追究实施违法行为的行政机关及其工作人员的法律责任,不仅可以使受害人在心理上或精神上得到安抚,而且可以通过恢复名誉、消除影响、履行职务、撤销违法、纠正不当,返还权益、恢复原状、赔偿损失等责任形式,使行政相对人受到损害的合法权益得到补救。在三鹿毒奶粉事件中,石家庄市政府在早就得知三鹿奶粉质量存在问题的情况下,较长时间没有将该情况向上级报告,也没有向社会公布,没有采取得力处置措施,致使诸多无辜儿童身心受到伤害。对这种违反法定程序、造成群众心身伤害的行政不作为行为,通过官员问责,追究相关官员的党纪政纪法纪责任,给他们“切肤之痛”,以达到对受害者的安抚补偿作用和对不按程序用权行为的纠偏作用。
3.官员问责对公平公正用权起督促作用
公平正义是中国人坚持不懈、持之以恒的价值追求。《纲要》顺应历史发展潮流,明确规定,行政机关实施行政管理,应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人,不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的,排除不相关因素的干扰;所采取的措施和手段应当必要、适当;行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的,应当避免采用损害当事人权益的方式。[4]现实中,许多事件尤其是群体性事件的发生,很大部分原因就在于有关部门没有公平公正用权,没有切实维护好最广大人民的根本利益。中国社会科学院法学研究所与社会科学文献出版社发布的《法治蓝皮书:中国法治发展报告No.7(2009)》一书中,在全面总结2008年所发生的群体性事件的基础上深刻指出,群体性事件发生的诸多原因中,“地方政府与民夺利被认为是罪魁祸首”。2008年7月发生在云南的“孟连事件”,就是因为当地政府没有秉承公平公正用权的要求,在处理橡胶公司与胶农之间的经济纠纷时,完全站到了橡胶公司一边,成为维护橡胶公司利益的代言人,广大胶农经济权利没有得到充分尊重,胶农的集体维权行为屡屡被强行阻止,加之警力使用不当,进一步加深了胶农对政府和警察的不信任,引发了暴力冲突事件,事后包括孟连原县委书记胡文彬在内的一大批官员被严厉问责(据媒体报道,胡文彬后来还因贪污受贿被追究刑事责任)。通过对相关人员进行责任追究,使被追究人员真正认识到,不公平公正、偏私用权对当事人会造成多大的伤害,自己也逃不脱党纪政纪法纪的追究和制裁。在现实生活中,因不公平公正用权而被追究党纪政纪法纪责任的公务员终究是少数,但正是通过对这少数公务员的追究,警示教育所有的行政机关和公务员,督促他们公平公正用权。
三、官员问责是服务型政府建设的“保障器”
关于服务型政府,马克思主义的公仆理论曾有专门论述,其核心就是公仆必须为人民服务,为人民服务是政府权力运行的政治道德基础。列宁甚至比喻说,人民群众选择为自己服务的公仆,就像工厂主“为自己的企业找到工人、监工和会计”一样。[5]在我国社会主义初级阶段,服务型政府的服务性质是由我国的国体决定的,人民性是我国政府机关及其行政行为的根本属性,服务型政府是人民政府的本质、制度、理念和价值的有机统一。可以说,服务型政府既是政府改革和发展的价值取向,又是建立在政府根本性质基础上的政府角色的准确定位。胡锦涛总书记指出,建设服务型政府,要优化政府组织结构,加强公共服务部门建设,推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度,完善公共服务监管体系。可见,问责是建设服务型政府的应有之义。通过问责,对那些不符合、不适应服务型政府建设的行为进行处理,规范所有公务人员的行为,确保政府为社会提供优质的公共产品、公共服务,确保政府行为的规范、高效、便民。
通过问责,确保政府服务目标的顺利实现。服务型政府要以“最能服务于公民的政府才是好政府”为目标,为社会提供市场不能有效提供的公共产品和公共服务。这就要求把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来,把政府不能管、管不好、管不了的事情交给市场和社会,做到凡是市场能运作的,政府不包揽;凡是企业能自主经营的,政府不干预;凡是该社会办理的,政府不插手。当前政府的公共服务职能就是提供公共产品和服务,包括加强城乡公共设施建设,发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,发布公共信息等。[6]而对那些在基础设施、基本保障等公共服务方面没有履行好职责,甚至出现问题和事故的责任人,必须严厉追究责任。
事实证明,在关系到群众生命财产安全的关键时刻,官员问责确实起到了不可低估的作用。2003年“非典”期间,对一大批防治不力或隐瞒疫情的责任官员进行严厉追究后,各级官员对疫情都给予了足够的重视。近年来各种疫情苗头都得到了有效控制,再也没有酿成什么重大事故。虽然问责并不等于防治“非典”,更不等于不会发生疫情,但可以驱使公共服务人员进一步明确公共服务的目标。问责也以生动的事实告诉公共服务人员,一旦职责范围内的公共服务出现问题,公共服务的目标不能实现,等待他们的就是“官位不保”,就是“咎由自取”。从而使这些公共服务的目标深深扎根于他们的脑海中,集中精力做好职责范围内的公共服务。
通过问责,确保政府廉洁高效地服务社会。胡锦涛总书记指出:“建设服务型政府……把公共服务和社会管理放在更加重要的位置,努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。”政府是否廉洁高效运作,是建设服务型政府的关键和中心环节。世界银行《1997年世界发展报告:变革世界中的政府》指出:“没有一个高效的政府,不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的”。一个政府只有做到无私,才能得到人民群众的认可、支持和拥护,才能提高政府的公信度和支持率。可以说,建立办事积极、工作主动、纪律严明、政令畅通、用权于民、情系人民、为民谋利,人民认同、满意、支持的合法性最高的廉洁高效的政府,是服务型政府建设的内在要求。但社会主义初级阶段,机制制度还不尽完善,人员素质还参差不齐,并非每一个党政机关、每一个工作人员都能做到这一点。及时发现、认真纠正各级官员在服务公众中的不廉洁、效率低的行为,确保上述服务型政府建设目标的实现就显得非常重要。
据媒体报道,2009年上半年,广州市天河区棠下梅园大街噪音扰民问题多次被市民投诉,但工商管理部门疏于督查管理,导致投诉较长时间未能得到解决。天河区政府对相关单位和工作人员进行了责任追究,分别给予公开道歉、书面检讨、通报批评、行政处分等;广东四会市质量技术监督局代码室于2008年11月至2009年3月期间,在办理法人代码证书中,违反规定向部分要求加急办理的企业和个体工商户以协会“标准检索费”的名义收取“加急费”,市质监局被责令退还“加急费”,并赔礼道歉,相关人员受到公开检讨、行政警告处分、调离窗口服务岗位等责任追究。[9]问责的目的并不是处罚官员,也不能立即解决当时的问题,但确实可以起到防止这些现象继续恶化、发展,对政府的服务品质、服务行为起到保障和促进的作用,驱使政府公共服务的方式更为廉洁高效。
综上所述,官员问责,作为现阶段我国政治文明建设的一个重大举措,并非仅仅为了处罚而处罚、为了追究而追究,而是立足现实,着眼长远,通过责任追究,不断促进责任型、法治型、服务型政府的建设,在我国社会主义政治文明建设中具有独特的地位和作用。
参考文献:
[1]温家宝.政府工作报告[N].人民日报,2004-03-17.
[2]中纪委,中组部.关于实行党政领导干部问责的暂行规定[M].北京:中国方正出版社,2009.
[3]孟昭武.服务型政府的基本特征新探[J].吉首大学学报(社会科学版),2007,28(4).
[4]国务院.全面推进依法行政实施纲要[N].人民日报,2004-04-21.
[5]马克思,恩格斯,列宁,斯大林论巴黎公社[M].北京:人民出版社,1961:372.
[6]温家宝.提高认识,统一思想,牢固树立和认真落实科学发展观[N].人民日报,2004-03-01.
(责任编辑:郝魁府)