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[摘 要]建国以来，我国在税收制度建设方面取得了重大突破，然而非税收入的制度建设却相对落后，出现过收入非规范管理和规模超常规增长等现象。虽然非税收入在财政收入中所占的比重相对较小，但是其对于平衡财政收支和增强政府宏观调控能力的作用重大。因此，对非税收入实施科学和规范的管理具有重要的理论和现实意义。
[关键词]政府非税收入；问题；管理改革
非税收入是政府财政收入的重要组成部分，尽管其所占比重较小，但是也是不可或缺的。政府非税收入①是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并满足社会公共需要的财政性资金，是政府财政收入的重要组成部分。其具体包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。
1 政府非税收入的特点
1.1 有偿性
税收具有无偿性，而非税收入相反，社会成员向政府缴纳非税收入的前提是政府为其提供相应的公共商品或者公共服务。社会成员在付费的同时能获取与其代价相对等的收益，而社会成员缴纳税款则并不能马上得到与其代价相对等的收益。
1.2 灵活性
在形式上，非税收入既可以采取谁收益谁付费的形式收取，也可以采取为特定项目筹集资金的基金形式收取，还可以采取为校正外部效应而进行罚款的形式收取。在时间上，部分非税收入是政府为了进行某一项特殊的活动而采取的过渡性措施。在标准上，由于各地实际情况不同，地方政府常常针对同一项目采取不同的收费标准，如排污费、养路费等。
1.3 非普遍性
税收收入用于弥补纯公共商品的供给成本，而非税收入用于弥补混合商品的供给成本。由于混合商品具有竞争性或排他性，并不是所有的社会成员都能消费混合商品，所以政府的收费对象仅仅是这些混合商品的消费者。换而言之，政府非税收入具有非普遍性。
1.4 补偿性
地方政府向社会成员提供区域性公共商品或者公共服务，其供给成本无法从税收收入中得到补偿，政府只能向享受服务的社会成员收取一定的费用。政府收取这些费用的目的仅仅是为了补偿供给成本，而不是盈利。
1.5 专用性
非税收入的使用和资金来源往往具有紧密联系，各类非税收入资金都有专项用途，如保护性收费主要用于弥补政府在某项保护活动中发生的支出，罚款收入主要用于弥补政府在校正外部效应过程中发生的支出，基础设施使用费主要用于弥补政府在维护和保养基础设施过程中发生的支出。
2 我国政府非税收入管理中存在的问题
2.1 非税收入规模较大，增长速度较快
根据中国统计年鉴的数据显示，2014年，我国政府非税收入占国家财政收入总额的比重为15.10%，并且有持续增长的趋势。与发达国家相比，我国政府非税收入的总体规模相对较大。另外，2008至2014年，政府税收收入的年均增长率为14.02%，而政府非税收入的年均增长率为19.98%，后者的增长速度比前者的增长速度高了近6个百分点。公共财政体收入体系应该以税收为主、收费为辅，然而我国却出现了非税收入增长速度快于税收收入的情况，这说明我国税费体系还有亟待完善之处。
2.2 非税收入的征收主体众多，征管力量相对分散
目前，我国政府非税收入由征收主体自行征收，执收单位包括财政、卫生、环保、交通、工商、教育、公安、司法、城建、国土管理等部门。实际收费过程中，执收部门多、收费项目多，收费环节多、收费标准混乱等现象大大增加了经济主体的行为成本，在一定程度上干扰了市场经济的正常运行。除此之外，多方收费的格局严重制约了政府非税收入的管理职能，分散了非税收入的征管力量，管理脱节、监督失灵的现状也由此而生。
2.3 非税收入的收费标准管理较为混乱
现实中部分收费项目定价过高，导致社会大众对这些项目消费不足，相关资源未得到充分利用，如部分管理类收费和裁定类收费。部分收费项目的定价又过低，导致社会大众对这些项目进行过度的消费，导致相关资源被过度消耗，如部分教育类收费。此外，某些收入项目是一項为了支持特定公共事业或公共项目的发展而收取的费用，公共事业或公共项目发展完毕后，相关部门应该及时取消此类收费项目。现实中，公共事业或公共项目已经发展完毕，而收费还在继续的现象却时有发生。
2.4 非税收入管理立法相对缺失
首先，立法层次相对较低。目前为止，我国尚未出台在全国范围内适用的关于政府非税收入管理的法律法规，地方政府只能根据财政部下发的管理办法、通知等形式的文件制定适宜于在本地区内实行的地方性法规。法律层次较低、法律效力较弱的现状导致各地区的财政管理模式和管理办法不尽相同，非税收入管理工作的开展区域仅限于各地方政府的辖区内，效果也不显著。其次，立法缺乏系统性。现行的有关非税收入管理的法律和政策都是政府针对各类非税收入制定而成，各类收入有各自的适用办法和规定，缺乏一套囊括所有非税收入管理的法律法规体系。
3 我国政府非税收入管理改革的设想
3.1 清理现有非税收入项目
对于国家已经下文取消的收费项目，地方政府和财政部门要坚决执行。如果后续仍有此类收费行为，国务院将严厉查处，并追求相关负责人的行政责任。对于国家尚未下文取消且地方政府正在收费的不合理项目，国务院应该深入调查研究，然后将需要取消的项目罗列出来，责令其限期整改。另外，随着市场经济的发展，部分收费项目不再具有公共商品的属性，所以地方政府应该取消这类在过去以价格补偿为原则的收费项目，并参照正常市场价格确定新的收费标准。 3.2 制定合理的非税收入收费标准
目前，国际上比较通用的政府非税收入定价方法有边际成本定价法、平均成本定价法和高峰负荷定价法。由于边际成本定价法能够实现社会资源的最优配置，该方法也成为了最普遍和有效的定价方法。如果以混合商品的平均成本作为商品价格，政府的收入能够弥补商品的成本支出，但是效率却发生了损失。此外，如果混合商品的需求随时期变化会产生较大的变动，那么采取高峰负荷定价法就可以有效解决消费拥挤和资源闲置的问题。财政部门在制定收费标准时要根据收费项目的性质和特点综合考虑，选取相对科学和有效的定价方法。
3.3 进一步完善非税收入管理的财政体制
首先，明确非税收入的征收主体。各执收单位应该设立专门的执收机构或执收科室，并且指定专门的执收人员。执收人员上岗需要佩戴工作证，根据法定的收费项目和收费标准进行收费，并开具相应的票据。其次，建立非税收入监督机制。财政部门应成立专门的监督机构。在实行“银行缴费”制的情况下，监督机构的工作重点是监督执收人员的工作流程是否规范、收费的项目和金额是否符合法定标准以及现场收取的非税收入资金的保存情况。另外，监督机构可以采用社会监督的方式，充分利用社会大众和网络民众的监督力量，设立专门的举报信箱和网络平台。二十四小时接收举报信息。举报信息查证后，如果执收单位或执收人员确实存在违法行为，举报人将获得相应的物质奖励，而单位负责人和直接责任人则会被追究行政责任，其违法行为也会被媒体公开曝光。
3.4 进一步完善非税收入管理的法律体制
首先，制定全国适用的政府非税收入征管法。该法对于政府非税收入的定义、分类、收入管理和支出管理等方面的规定应更加规范和详细，并且立法层次也比较高，有利于指导和规范全国非税收入管理工作的有效开展。其次，制定各类非税收入的具体管理办法。各类非税收入项目的特点不同，具体的征收过程也不尽相同，所以政府有必要制定更加细致的具体管理办法，从而进一步提高各类非税收入的管理效率。
3.5 建立非税收入管理电子信息系统
为了加强政府非税收入的规范管理，政府可以利用日益发达的网络技术建立一个非税收入管理电子信息系统。每一级政府都拥有一个电子信息系统，并且分为母系统和子系统。母系统的信息录入由财政部门完成，录入信息主要包括本级政府非税收入的征收和管理情况。子系统的信息录入由执收单位完成，录入信息主要包括执收单位的收费和管理情况。各级政府的电子信息系统按照层次顺序串联在一起，并且上级政府可以随时随刻查看下级政府的具体情况，而下级政府却无权限查看上级政府的具体情况。另外，同级政府在获得对方授权的情况下可以访问对方的电子信息系统，从而了解对方的收费和管理情况。上述所有电子信息系统组合在一块便能形成一个全国性的非税收入管理网络体系。在这个网络体系中，上级政府可以及时了解下级政府的具体情况，并对下级进行指导和监督，而同级政府之间也可以频繁交流，了解对方的信息和状况，相互学习借鉴征管模式，从而全面规范政府非税收入的管理。
参考文献：
[1]刘京焕，陈志勇，李景友.财政学原理[M].北京：高等教育出版社，2010.
[2]欧文汉.改革完善政府非税收入管理[J].财政研究，2013（07）.
[3]刘振明.规范非税收入预算管理的探索[J].时代金融，2015（23）.
[4]杨彦伟.地方非税收入的征收管理探析[J].财政监督，2015（12）.
[5]刘德斌.我国非税收入管理存在的问题及对策探討[J].现代经济信息，2015（09）.
[6]杜晓蕾.政府非税收入管理存在的问题及治理[J]. 经营管理者，2016（27）.
注释：
①《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》，中华人民共和国财政部，2004年7月22日。
作者简介：
谢磊（1992年生），男，汉族，浙江建德人，硕士研究生，中南财经政法大学财政税务学院，研究方向：财政理论与财政政策。
[关键词]政府非税收入；问题；管理改革
非税收入是政府财政收入的重要组成部分，尽管其所占比重较小，但是也是不可或缺的。政府非税收入①是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并满足社会公共需要的财政性资金，是政府财政收入的重要组成部分。其具体包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。
1 政府非税收入的特点
1.1 有偿性
税收具有无偿性，而非税收入相反，社会成员向政府缴纳非税收入的前提是政府为其提供相应的公共商品或者公共服务。社会成员在付费的同时能获取与其代价相对等的收益，而社会成员缴纳税款则并不能马上得到与其代价相对等的收益。
1.2 灵活性
在形式上，非税收入既可以采取谁收益谁付费的形式收取，也可以采取为特定项目筹集资金的基金形式收取，还可以采取为校正外部效应而进行罚款的形式收取。在时间上，部分非税收入是政府为了进行某一项特殊的活动而采取的过渡性措施。在标准上，由于各地实际情况不同，地方政府常常针对同一项目采取不同的收费标准，如排污费、养路费等。
1.3 非普遍性
税收收入用于弥补纯公共商品的供给成本，而非税收入用于弥补混合商品的供给成本。由于混合商品具有竞争性或排他性，并不是所有的社会成员都能消费混合商品，所以政府的收费对象仅仅是这些混合商品的消费者。换而言之，政府非税收入具有非普遍性。
1.4 补偿性
地方政府向社会成员提供区域性公共商品或者公共服务，其供给成本无法从税收收入中得到补偿，政府只能向享受服务的社会成员收取一定的费用。政府收取这些费用的目的仅仅是为了补偿供给成本，而不是盈利。
1.5 专用性
非税收入的使用和资金来源往往具有紧密联系，各类非税收入资金都有专项用途，如保护性收费主要用于弥补政府在某项保护活动中发生的支出，罚款收入主要用于弥补政府在校正外部效应过程中发生的支出，基础设施使用费主要用于弥补政府在维护和保养基础设施过程中发生的支出。
2 我国政府非税收入管理中存在的问题
2.1 非税收入规模较大，增长速度较快
根据中国统计年鉴的数据显示，2014年，我国政府非税收入占国家财政收入总额的比重为15.10%，并且有持续增长的趋势。与发达国家相比，我国政府非税收入的总体规模相对较大。另外，2008至2014年，政府税收收入的年均增长率为14.02%，而政府非税收入的年均增长率为19.98%，后者的增长速度比前者的增长速度高了近6个百分点。公共财政体收入体系应该以税收为主、收费为辅，然而我国却出现了非税收入增长速度快于税收收入的情况，这说明我国税费体系还有亟待完善之处。
2.2 非税收入的征收主体众多，征管力量相对分散
目前，我国政府非税收入由征收主体自行征收，执收单位包括财政、卫生、环保、交通、工商、教育、公安、司法、城建、国土管理等部门。实际收费过程中，执收部门多、收费项目多，收费环节多、收费标准混乱等现象大大增加了经济主体的行为成本，在一定程度上干扰了市场经济的正常运行。除此之外，多方收费的格局严重制约了政府非税收入的管理职能，分散了非税收入的征管力量，管理脱节、监督失灵的现状也由此而生。
2.3 非税收入的收费标准管理较为混乱
现实中部分收费项目定价过高，导致社会大众对这些项目消费不足，相关资源未得到充分利用，如部分管理类收费和裁定类收费。部分收费项目的定价又过低，导致社会大众对这些项目进行过度的消费，导致相关资源被过度消耗，如部分教育类收费。此外，某些收入项目是一項为了支持特定公共事业或公共项目的发展而收取的费用，公共事业或公共项目发展完毕后，相关部门应该及时取消此类收费项目。现实中，公共事业或公共项目已经发展完毕，而收费还在继续的现象却时有发生。
2.4 非税收入管理立法相对缺失
首先，立法层次相对较低。目前为止，我国尚未出台在全国范围内适用的关于政府非税收入管理的法律法规，地方政府只能根据财政部下发的管理办法、通知等形式的文件制定适宜于在本地区内实行的地方性法规。法律层次较低、法律效力较弱的现状导致各地区的财政管理模式和管理办法不尽相同，非税收入管理工作的开展区域仅限于各地方政府的辖区内，效果也不显著。其次，立法缺乏系统性。现行的有关非税收入管理的法律和政策都是政府针对各类非税收入制定而成，各类收入有各自的适用办法和规定，缺乏一套囊括所有非税收入管理的法律法规体系。
3 我国政府非税收入管理改革的设想
3.1 清理现有非税收入项目
对于国家已经下文取消的收费项目，地方政府和财政部门要坚决执行。如果后续仍有此类收费行为，国务院将严厉查处，并追求相关负责人的行政责任。对于国家尚未下文取消且地方政府正在收费的不合理项目，国务院应该深入调查研究，然后将需要取消的项目罗列出来，责令其限期整改。另外，随着市场经济的发展，部分收费项目不再具有公共商品的属性，所以地方政府应该取消这类在过去以价格补偿为原则的收费项目，并参照正常市场价格确定新的收费标准。 3.2 制定合理的非税收入收费标准
目前，国际上比较通用的政府非税收入定价方法有边际成本定价法、平均成本定价法和高峰负荷定价法。由于边际成本定价法能够实现社会资源的最优配置，该方法也成为了最普遍和有效的定价方法。如果以混合商品的平均成本作为商品价格，政府的收入能够弥补商品的成本支出，但是效率却发生了损失。此外，如果混合商品的需求随时期变化会产生较大的变动，那么采取高峰负荷定价法就可以有效解决消费拥挤和资源闲置的问题。财政部门在制定收费标准时要根据收费项目的性质和特点综合考虑，选取相对科学和有效的定价方法。
3.3 进一步完善非税收入管理的财政体制
首先，明确非税收入的征收主体。各执收单位应该设立专门的执收机构或执收科室，并且指定专门的执收人员。执收人员上岗需要佩戴工作证，根据法定的收费项目和收费标准进行收费，并开具相应的票据。其次，建立非税收入监督机制。财政部门应成立专门的监督机构。在实行“银行缴费”制的情况下，监督机构的工作重点是监督执收人员的工作流程是否规范、收费的项目和金额是否符合法定标准以及现场收取的非税收入资金的保存情况。另外，监督机构可以采用社会监督的方式，充分利用社会大众和网络民众的监督力量，设立专门的举报信箱和网络平台。二十四小时接收举报信息。举报信息查证后，如果执收单位或执收人员确实存在违法行为，举报人将获得相应的物质奖励，而单位负责人和直接责任人则会被追究行政责任，其违法行为也会被媒体公开曝光。
3.4 进一步完善非税收入管理的法律体制
首先，制定全国适用的政府非税收入征管法。该法对于政府非税收入的定义、分类、收入管理和支出管理等方面的规定应更加规范和详细，并且立法层次也比较高，有利于指导和规范全国非税收入管理工作的有效开展。其次，制定各类非税收入的具体管理办法。各类非税收入项目的特点不同，具体的征收过程也不尽相同，所以政府有必要制定更加细致的具体管理办法，从而进一步提高各类非税收入的管理效率。
3.5 建立非税收入管理电子信息系统
为了加强政府非税收入的规范管理，政府可以利用日益发达的网络技术建立一个非税收入管理电子信息系统。每一级政府都拥有一个电子信息系统，并且分为母系统和子系统。母系统的信息录入由财政部门完成，录入信息主要包括本级政府非税收入的征收和管理情况。子系统的信息录入由执收单位完成，录入信息主要包括执收单位的收费和管理情况。各级政府的电子信息系统按照层次顺序串联在一起，并且上级政府可以随时随刻查看下级政府的具体情况，而下级政府却无权限查看上级政府的具体情况。另外，同级政府在获得对方授权的情况下可以访问对方的电子信息系统，从而了解对方的收费和管理情况。上述所有电子信息系统组合在一块便能形成一个全国性的非税收入管理网络体系。在这个网络体系中，上级政府可以及时了解下级政府的具体情况，并对下级进行指导和监督，而同级政府之间也可以频繁交流，了解对方的信息和状况，相互学习借鉴征管模式，从而全面规范政府非税收入的管理。
参考文献：
[1]刘京焕，陈志勇，李景友.财政学原理[M].北京：高等教育出版社，2010.
[2]欧文汉.改革完善政府非税收入管理[J].财政研究，2013（07）.
[3]刘振明.规范非税收入预算管理的探索[J].时代金融，2015（23）.
[4]杨彦伟.地方非税收入的征收管理探析[J].财政监督，2015（12）.
[5]刘德斌.我国非税收入管理存在的问题及对策探討[J].现代经济信息，2015（09）.
[6]杜晓蕾.政府非税收入管理存在的问题及治理[J]. 经营管理者，2016（27）.
注释：
①《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》，中华人民共和国财政部，2004年7月22日。
作者简介：
谢磊（1992年生），男，汉族，浙江建德人，硕士研究生，中南财经政法大学财政税务学院，研究方向：财政理论与财政政策。