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作者简介:胡建学,宁波市鄞州区人民检察院。
从我国检察权的运作看,检察机关可以监督公安侦查和法院审判,但自身一些容易发生权力滥用的执法环节特别是办理职务犯罪的几个环节,没有相应的制约机制。如侦查案件的撤案、逮捕、不起诉等都由检察院自行决定,存在浓厚的单方意志色彩和不当行使权力的风险。如果对这些环节不加强制约,检察机关就难以严格遵守法律,保障法律实施的作用也难以有效地发挥,因此“谁来监督监督者”就成了学界关注和争议的问题。在这一情况下,最高人民检察院进行了务实探索,努力寻求一种新的社会监督模式,以保障检察权正确行使。其具体表现,就是2003年10月启动的人民监督员制度试点工作。这一制度试点在十个省份取得经验后,2004年在全国试行。但根据目前一系列制度规范与实践经验看,我国人民监督员制度实际上还只是检察权国民参与的一种“体制内表达”,或者说是其初级形态。因为无论从主体来看,还是从产生、职权、组织设置、监督方式与效力等技术性问题来看,人民监督员制度试点工作都是在现行检察体制的基本框架内进行的。
人民监督员制度试点工作开展至今已有几年,总体来看,其实践效果也已在一定程度上体现出来。根据《检察日报》的消息,2004年6月底全国试点检察机关的人民监督员共监督“三类案件”案件1078件;经人民监督员监督程序的评议,同意检察机关拟定意见的1004件,占93%,不同意的74件,占7%;对人民监督员不同意检察机关拟定意见的案件,检察机关经过检察委员会讨论,决定采纳人民监督员意见的44件,占59%。而截至2004年11月底,各级试点检察院已监督“三类案件”共2351件,其中人民监督员同意检察机关拟定意见的2233件,占95%,不同意的118件,占5%;经检察委员会讨论,决定采纳人民监督员异议的则已达63件,占人民监督员异议的53%;综合换算,应当是约有接近3%的已审查案件因人民监督员异议而改变了原处理决定。下图是截至2004年11月底人民监督员监督案件对检察机关处理结果的影响效果比例图:大圆为人民监督员监督的全部案件,中圆为人民监督员不同意检察机关处理意见的案件,小圆为检察机关采纳人民监督员“不同意”意见的案件:
不难看出,人民监督员对检察机关大多数处理决定是持赞成意见的,只在很少一部分案件中显示出“异见”,“礼让”态度显而易见。但能否就此得出人民监督员制度“没有实际意义”、“形式主义”的简单结论呢?笔者在前边举过日本检察审查会的例子,从1948年到1996年将近半个世纪,检察审查会共审查了5000个左右的案件,其中重新起诉的案件也只有1000多个,占20%左右。也就是说,长期的实践证明检察机关的处理决定绝大部分与民意要求实际上是一致的,不一致的只是少数。这一现象并非偶然:在现代民主法治的基本框架下,由于权力分立与制约(中国事实上也存在,只是模式不同)、司法官职业素质与责任约束、社会舆论监督等因素,司法权运作效果不可能出现大规模背离社会正义的现象,否则司法权的存在甚至是国家的存在都会失去其正当性基础。这实际上已经决定了检察审查会、人民监督员这样的制度,其作用不可能是“替代性”的,而只能是“补足性”的、“查漏补缺”性的。人民监督员制度的意义,事实上就在于对司法机关有可能因为徇私枉法、认识能力有限、错误裁量等而处理不当的少部分案件进行审查,促成实现正当的结果。因此不妨这样说,虽然截至2004年11月底仅有接近3%的已审查案件因人民监督员异议而改变了原决定,这一比例明显低于日本的比例,也似乎与人们的期待相距甚远,但我们仍然不能随意抹杀这一制度的实质意义。我国的人民监督员制度尚在试点,掣肘因素多,其成熟定型不可能一蹴而就。但就人民监督员能够对检察权表达异议,且实质地影响了部分案件最终处理结果这一点而言,应当说其实践效果已经在一定程度上体现出来了。从各地实践看,通过引入人民监督员制度,检察办案的规范性和公正性也有相应提高,福建检察机关还借助人民监督员审查查处了一试点院反贪局收受贿赂的案件,引起了强烈反响。
正如我们阐述过的那样,我国人民监督员制度实际上还只是中国检察权国民参与制度的的初级形态,因此作为新生事物,其肯定还有些许缺憾,笔者试从以下几点上加以探讨:
1、制度理念有“政策性”余温,而“法治性”不足。正如许多创新性的制度措施一样,刚刚破胎的人民监督员制度在立法准备与制度设计上尚未充分跟进,倒是检察机关坚持推进的积极态度吸引了更多目光。当然,从国情背景看,如果检察机关不启动、不做相关工作,这一试点启动相对来说就很困难,而且也难以在短时间内触及实质问题,取得成效。截至目前看,人民监督员制度仍然是检察机关单方面的“善意作为”,它所出台的直接依据是最高人民检察院的规定,而缺乏国家专门的法律来支撑。但长远考虑,这项制度毕竟不是检察一家的事情,而是涉及相当复杂的领域,因此不能无限期“没有法律依据”,否则在实际操作中会面临一系列难题。比如如何保证人民监督员确实能够平等、透明地从“良好公民”中产生?如何保障人民监督员能够独立、公正地实施监督?如何在监督自侦案件的同时,也考虑对占案件总数绝大比例的普通刑事案件的不起诉进行监督,以保障公共利益和被害人的合法利益?如果明显应当起诉的案件而两级检察机关均不认同人民监督员的意见时,案件该如何处理?如何保障监督员在履行职责时不受可能遭遇的各种压力和安全的影响?等等。上述问题不解决,人民监督员制度的价值目标将无法真正贯彻,而仍将停留于一项“司法政策”层面上,从而不可避免地重新走入形式化的循环中。
2、制度运作的封闭性。从人民监督员的设置和产生来看,最高人民检察院在《规定(试行)》中明确了各级人民监督员由机关、团体和企事业单位推荐产生,任期与本届检察长任期相同。同时明确了检察机关内部设立人民监督员办公室,作为办事机构。从目前情况看,各试点检察机关的人民监督员基本上都是由检察机关在党委、人大、政协等单位的推荐下,自主决定并聘任,其产生的决定权和产生后的管理权均在检察机关,“被监督者决定监督者的选任”以及“监督者办事机构设在被监督者内部”这一模式,难免让人觉得经不起推敲,也无形中削弱了这一制度的“人民性”。
3、监督范围有待进一步完善。最高人民检察院在《规定》明确了人民监督员监督范围:一是自侦案件拟作撤案、不起诉和犯罪嫌疑人不服逮捕决定,这是监督的重点;二是发现检察院自侦案件应当立案而不立案、超期羁押、违法搜查扣押冻结、应当给予刑事赔偿而不确认或不执行或办案人员循私舞弊、贪赃枉法的,有权提出纠正意见;三是对检察院自侦案件其他执法活动中的违法情况,可以提出建议和意见,接受人民群众对检察人员的投诉,转交检察举、控告;四是可以对本地检察工作实施监督。可以看出,人民监督员制度只对检察机关自侦案件进行监督,并不涉及检察机关在所有案件中所作出的批准逮捕决定、不起诉决定和撤销案件决定,会产生不同犯罪嫌疑人或受害人受到不同待遇的问题,不利于贯彻“权利平等”和“程序公正”原则。另外,就对逮捕措施的监督而言,国外有司法审查制度,我国则有国家赔偿制度。因此对检察机关决定逮捕的外部监督制约实际上已经存在,对检察机关直接受理案件中的逮捕决定进行监督的必要性,也值得商榷。
4、监督程序启动与监督方式的不足。根据《规定》以及目前实践,对“三类案件”的监督启动权完全在检察机关。从权利保障的角度以及公开透明原则的角度看,这一启动方式无疑是有缺陷的。首先,被逮捕人、不起诉决定和撤销案件中的被害人均与相关决定存在利害关系,却丧失启动监督的权力;其次,监督启动权归于检察机关,容易导致检察机关的“趋利性”选择,外界会产生“检察机关是否把应当监督的案件全部交由人民监督员监督”的疑问。在“三类案件”中,除犯罪嫌疑人不服逮捕决定的案件,其他两类案件是在拟作撤案、不起诉决定之前启动人民监督员制度,经人民监督员监督后再作决定。可见,目前人民监督员主要以事中方式进行监督。事中监督虽然可以保障检察权正确行使,但难免会与相对人合法权益的保护相违背,因为对于检察机关拟撤销案件和拟不起诉的情况,如果审查结果表明该案件确应撤销或不起诉,则意味着在押犯罪嫌疑人的人身自由受到侵害,因为从拟撤案或拟不起诉时即应释放的他受到了不应有的延期羁押。
5、监督程序与现行刑事诉讼基本程序规则的局部冲突。一是诉讼程序的冲突,如按照刑事诉讼法,人民检察院对决定逮捕的犯罪嫌疑人应当在24小时内进行讯问,发现不应当逮捕的时候,必须立即释放,如果此时案件也进入了人民监督员程序,且两个审查的最后决定不一致,该如何处理?二是诉讼时限的冲突,高检院规定“重大复杂案件,案件监督时限可延长一个月”,而刑事诉讼对每一阶段的诉讼时限都作了明确的规定,无法避免由于案件监督延长时限影响案件的正常诉讼时限的问题,而且时限的冲突也必然会影响到当事人的人权保障问题。这一问题,也值得我们在人民监督员制度进一步试点工作完善和进行立法酝酿时予以重视。
从我国检察权的运作看,检察机关可以监督公安侦查和法院审判,但自身一些容易发生权力滥用的执法环节特别是办理职务犯罪的几个环节,没有相应的制约机制。如侦查案件的撤案、逮捕、不起诉等都由检察院自行决定,存在浓厚的单方意志色彩和不当行使权力的风险。如果对这些环节不加强制约,检察机关就难以严格遵守法律,保障法律实施的作用也难以有效地发挥,因此“谁来监督监督者”就成了学界关注和争议的问题。在这一情况下,最高人民检察院进行了务实探索,努力寻求一种新的社会监督模式,以保障检察权正确行使。其具体表现,就是2003年10月启动的人民监督员制度试点工作。这一制度试点在十个省份取得经验后,2004年在全国试行。但根据目前一系列制度规范与实践经验看,我国人民监督员制度实际上还只是检察权国民参与的一种“体制内表达”,或者说是其初级形态。因为无论从主体来看,还是从产生、职权、组织设置、监督方式与效力等技术性问题来看,人民监督员制度试点工作都是在现行检察体制的基本框架内进行的。
人民监督员制度试点工作开展至今已有几年,总体来看,其实践效果也已在一定程度上体现出来。根据《检察日报》的消息,2004年6月底全国试点检察机关的人民监督员共监督“三类案件”案件1078件;经人民监督员监督程序的评议,同意检察机关拟定意见的1004件,占93%,不同意的74件,占7%;对人民监督员不同意检察机关拟定意见的案件,检察机关经过检察委员会讨论,决定采纳人民监督员意见的44件,占59%。而截至2004年11月底,各级试点检察院已监督“三类案件”共2351件,其中人民监督员同意检察机关拟定意见的2233件,占95%,不同意的118件,占5%;经检察委员会讨论,决定采纳人民监督员异议的则已达63件,占人民监督员异议的53%;综合换算,应当是约有接近3%的已审查案件因人民监督员异议而改变了原处理决定。下图是截至2004年11月底人民监督员监督案件对检察机关处理结果的影响效果比例图:大圆为人民监督员监督的全部案件,中圆为人民监督员不同意检察机关处理意见的案件,小圆为检察机关采纳人民监督员“不同意”意见的案件:
不难看出,人民监督员对检察机关大多数处理决定是持赞成意见的,只在很少一部分案件中显示出“异见”,“礼让”态度显而易见。但能否就此得出人民监督员制度“没有实际意义”、“形式主义”的简单结论呢?笔者在前边举过日本检察审查会的例子,从1948年到1996年将近半个世纪,检察审查会共审查了5000个左右的案件,其中重新起诉的案件也只有1000多个,占20%左右。也就是说,长期的实践证明检察机关的处理决定绝大部分与民意要求实际上是一致的,不一致的只是少数。这一现象并非偶然:在现代民主法治的基本框架下,由于权力分立与制约(中国事实上也存在,只是模式不同)、司法官职业素质与责任约束、社会舆论监督等因素,司法权运作效果不可能出现大规模背离社会正义的现象,否则司法权的存在甚至是国家的存在都会失去其正当性基础。这实际上已经决定了检察审查会、人民监督员这样的制度,其作用不可能是“替代性”的,而只能是“补足性”的、“查漏补缺”性的。人民监督员制度的意义,事实上就在于对司法机关有可能因为徇私枉法、认识能力有限、错误裁量等而处理不当的少部分案件进行审查,促成实现正当的结果。因此不妨这样说,虽然截至2004年11月底仅有接近3%的已审查案件因人民监督员异议而改变了原决定,这一比例明显低于日本的比例,也似乎与人们的期待相距甚远,但我们仍然不能随意抹杀这一制度的实质意义。我国的人民监督员制度尚在试点,掣肘因素多,其成熟定型不可能一蹴而就。但就人民监督员能够对检察权表达异议,且实质地影响了部分案件最终处理结果这一点而言,应当说其实践效果已经在一定程度上体现出来了。从各地实践看,通过引入人民监督员制度,检察办案的规范性和公正性也有相应提高,福建检察机关还借助人民监督员审查查处了一试点院反贪局收受贿赂的案件,引起了强烈反响。
正如我们阐述过的那样,我国人民监督员制度实际上还只是中国检察权国民参与制度的的初级形态,因此作为新生事物,其肯定还有些许缺憾,笔者试从以下几点上加以探讨:
1、制度理念有“政策性”余温,而“法治性”不足。正如许多创新性的制度措施一样,刚刚破胎的人民监督员制度在立法准备与制度设计上尚未充分跟进,倒是检察机关坚持推进的积极态度吸引了更多目光。当然,从国情背景看,如果检察机关不启动、不做相关工作,这一试点启动相对来说就很困难,而且也难以在短时间内触及实质问题,取得成效。截至目前看,人民监督员制度仍然是检察机关单方面的“善意作为”,它所出台的直接依据是最高人民检察院的规定,而缺乏国家专门的法律来支撑。但长远考虑,这项制度毕竟不是检察一家的事情,而是涉及相当复杂的领域,因此不能无限期“没有法律依据”,否则在实际操作中会面临一系列难题。比如如何保证人民监督员确实能够平等、透明地从“良好公民”中产生?如何保障人民监督员能够独立、公正地实施监督?如何在监督自侦案件的同时,也考虑对占案件总数绝大比例的普通刑事案件的不起诉进行监督,以保障公共利益和被害人的合法利益?如果明显应当起诉的案件而两级检察机关均不认同人民监督员的意见时,案件该如何处理?如何保障监督员在履行职责时不受可能遭遇的各种压力和安全的影响?等等。上述问题不解决,人民监督员制度的价值目标将无法真正贯彻,而仍将停留于一项“司法政策”层面上,从而不可避免地重新走入形式化的循环中。
2、制度运作的封闭性。从人民监督员的设置和产生来看,最高人民检察院在《规定(试行)》中明确了各级人民监督员由机关、团体和企事业单位推荐产生,任期与本届检察长任期相同。同时明确了检察机关内部设立人民监督员办公室,作为办事机构。从目前情况看,各试点检察机关的人民监督员基本上都是由检察机关在党委、人大、政协等单位的推荐下,自主决定并聘任,其产生的决定权和产生后的管理权均在检察机关,“被监督者决定监督者的选任”以及“监督者办事机构设在被监督者内部”这一模式,难免让人觉得经不起推敲,也无形中削弱了这一制度的“人民性”。
3、监督范围有待进一步完善。最高人民检察院在《规定》明确了人民监督员监督范围:一是自侦案件拟作撤案、不起诉和犯罪嫌疑人不服逮捕决定,这是监督的重点;二是发现检察院自侦案件应当立案而不立案、超期羁押、违法搜查扣押冻结、应当给予刑事赔偿而不确认或不执行或办案人员循私舞弊、贪赃枉法的,有权提出纠正意见;三是对检察院自侦案件其他执法活动中的违法情况,可以提出建议和意见,接受人民群众对检察人员的投诉,转交检察举、控告;四是可以对本地检察工作实施监督。可以看出,人民监督员制度只对检察机关自侦案件进行监督,并不涉及检察机关在所有案件中所作出的批准逮捕决定、不起诉决定和撤销案件决定,会产生不同犯罪嫌疑人或受害人受到不同待遇的问题,不利于贯彻“权利平等”和“程序公正”原则。另外,就对逮捕措施的监督而言,国外有司法审查制度,我国则有国家赔偿制度。因此对检察机关决定逮捕的外部监督制约实际上已经存在,对检察机关直接受理案件中的逮捕决定进行监督的必要性,也值得商榷。
4、监督程序启动与监督方式的不足。根据《规定》以及目前实践,对“三类案件”的监督启动权完全在检察机关。从权利保障的角度以及公开透明原则的角度看,这一启动方式无疑是有缺陷的。首先,被逮捕人、不起诉决定和撤销案件中的被害人均与相关决定存在利害关系,却丧失启动监督的权力;其次,监督启动权归于检察机关,容易导致检察机关的“趋利性”选择,外界会产生“检察机关是否把应当监督的案件全部交由人民监督员监督”的疑问。在“三类案件”中,除犯罪嫌疑人不服逮捕决定的案件,其他两类案件是在拟作撤案、不起诉决定之前启动人民监督员制度,经人民监督员监督后再作决定。可见,目前人民监督员主要以事中方式进行监督。事中监督虽然可以保障检察权正确行使,但难免会与相对人合法权益的保护相违背,因为对于检察机关拟撤销案件和拟不起诉的情况,如果审查结果表明该案件确应撤销或不起诉,则意味着在押犯罪嫌疑人的人身自由受到侵害,因为从拟撤案或拟不起诉时即应释放的他受到了不应有的延期羁押。
5、监督程序与现行刑事诉讼基本程序规则的局部冲突。一是诉讼程序的冲突,如按照刑事诉讼法,人民检察院对决定逮捕的犯罪嫌疑人应当在24小时内进行讯问,发现不应当逮捕的时候,必须立即释放,如果此时案件也进入了人民监督员程序,且两个审查的最后决定不一致,该如何处理?二是诉讼时限的冲突,高检院规定“重大复杂案件,案件监督时限可延长一个月”,而刑事诉讼对每一阶段的诉讼时限都作了明确的规定,无法避免由于案件监督延长时限影响案件的正常诉讼时限的问题,而且时限的冲突也必然会影响到当事人的人权保障问题。这一问题,也值得我们在人民监督员制度进一步试点工作完善和进行立法酝酿时予以重视。