世博帮助上海得到了大量政策资源支持,并固化为资产
　　
　　
　　《财经》记者 杨海鹏
　　
　　对于惊叹开幕式夜晚连天烟花的观众来说,对于享用蛛网一般密集的地铁线路和新铺上柏油的整洁马路的外地游客来说,上海是美好的。
　　
　　过去20年间,上海宛如一个巨大的工地。陆家嘴密集的高楼大厦不输纽约,而且多是最近10年内建成的;地铁系统通车总里程接近伦敦,完成这一工程,上海用了18年,而伦敦用了147年(详见后文《轨交加速》);在虹桥,一个巨大的交通枢纽正在建设,未来将扩展为面积超过香港岛的商务中心(详见后文《虹桥巨无霸》)。在浦东川沙,著名的迪斯尼乐园即将开工。
　　
　　“公众提前享受到现代化的城市基本设施,但无法了解我们为此付出的成本。”上海一位城市研究者对《财经》记者说。几年前爆发的上海社保案似乎从一个侧面撕开了一个口子,但它旋即关闭了。
　　
　　今年3月,银监部门开始排查上海的政府债务。不断有警示性的文字出现在报端,部分上海研究人员认可的测算数据是,在2009年底,上海市区两级上百个政府融资平台的银贷债务余额可能高达数千亿元。
　　
　　当然,上海拥有数量庞大的国有资产和其他政府资产,这些资产将使总负债率保持低位。
　　
　　补不完的历史欠账
　　
　　上海基建冲动,渊源已久。
　　
　　在租界时代,上海作为远东第一大城市,有着其他城市无法类比的市政系统:它有三类市政机关,三个司法机构,四种法庭,三个警察系统,三个公交系统,三套供水和供电系统,有轨电车的轨道宽度不一,甚至电压也有两种。当时,上海租界区域的财政自收自支,由于税源好,收入颇丰,带动了租界的基础建设投入非常大。
　　
　　抗战胜利后,国民党政府收回了租界,为推进上海城市现代化,制定了“大上海都市规划”,其定位是远东工业贸易金融航运的中心,该规划甚至对其后50年的基础设施建设都有完整的设计。不过,随着政权易手,这些规划成画饼。
　　
　　解放之后,中央和地方的财政长期不分家,上海作为全国最重要的税源地,收入绝大多数上解中央,留存很少,造成上海基础建设长期停滞。从1951年至1990年,上海总共上解财政收入3283.658亿元,占其预算内财政总收入的83.94%。从1950年到1978年,上海的城市基础设施投资总额仅为60.8亿元,年均2亿元稍逾。如果不考虑物价因素,这个投资额现在连1公里的地铁都修不来。
　　
　　上世纪80年代,还有外商来上海洽谈投资,自带硕大的饮用水桶。当时上海水厂使用的还是同治、光绪年间的设备。其时市长汪道涵以附加费名义筹得1亿多元基金,想用于技改,之后仍被中央政府借走。上海破败的城市基础设施,严重污染的苏州河和黄浦江,飘散着浓重氯气味的饮用水,拥挤的公交系统,成为国内外访客对上海最直观的印象。
　　
　　期间,1988年朱基任市长,中央与上海实行“财政包干制”,以1987年完成基数165亿元为基数,在1988年-1992年间,每年定额上缴105亿元,前三年超收部分留给上海,后两年收入超过165亿元的部分与中央对半分。而同期,广东的基数仅为15亿元。之后,上海的地方财政情况开始好转。
　　
　　不过,由于历史欠账太多,长期以来上海都处于基础建设饥渴状态。
　　
　　政府的另一只口袋
　　
　　巨大的历史欠账和明显不足的财政收入形成矛盾,而化解这个矛盾的出路似乎就是“举债搞建设”:欠账无法回溯,只好提用未来的资金。
　　
　　1986年,国务院“国函(1986)94号文”批准上海以自借自还担保的方式到国际金融市场贷款32亿美元,由此成立“94专项基金”,而运作这一基金的政府投融资平台——“上海久事公司”也应运而生。地铁一号线、南浦大桥、20万门程控电话扩容、虹桥机场一期等重大工程,均因举债建设成为可能。
　　
　　其偿债模式是“用桥生桥”,“用路生路”,资金滚动使用。比如,在南浦大桥、杨浦大桥和打浦路隧道建成后,久事公司与上海另一家融资平台公司“上海城投”将之打包,将一定期限的专营权作价3亿美元,卖给中信泰富,得到的资金建设徐浦大桥。而在徐浦大桥尚是图纸时,久事又出售45%经营权,换得1亿美元另做其他投资安排。另如1995年,将内环线高架35%的专营权转让给香港上实公司,获得6亿美元上马延安路高架。
　　
　　建设资金运转起来的同时,市区也相应增加了不少收费口,以偿还投资方。当初收费标准相当于年化15%的收益。由于投资回报过高,而且市民对设卡收费意见很大,后来这种模式被中央叫停。上海出现了另一些更隐蔽的收费方式,比如,贷款道路建设车辆通行费,按年征收,以普通小汽车为例,每车每月150元,无论是否使用道路。
　　
　　20世纪后,土地成为政府主要的收入。上海近年来的预算外收入中,土地出让金每年可贡献约1000亿元,这部分收入大多进入了政府融资平台公司,用于“七通一平”,土地收储。运作政府性基金,依赖政府信用融资的这些平台公司,成为政府“另一个口袋”。
　　
　　虽然在市政建设中扮演重要角色,但这“政府的另一只口袋”对研究者是一个谜团。了解政府决策层的上海财经大学教授胡怡建说,即便接受一些政府委托项目,有关情况一样对他不公开。
　　
　　长期呼吁政府财政公开的全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪对《财经》记者表示,应该尽快公布这些融资平台的相关信息。
　　
　　转型的可能
　　
　　除了资金,大规模建设还需获中央政府批准,此后才可能获得银行支持。对上海来说,世博可以获得相当的政策资源,从上海“世博配套项目表”列入如此多项目的事实中可见一斑。
　　
　　世博园区本身的选址,也显示出政府的强力支持。国外世博会由于占地面积大,向来选址于远离城市中心的地方。而地贵如金的上海,世博园区选在离外滩5公里之遥的现址,其中有数家央企,如非世博,可能很难令其搬迁。此前上世纪90年代初期,上海曾就黄浦江两岸开发成立专门机构,开发房地产及风景带,但因央地关系很难协调,规划迟滞。
　　
　　一位参与上海市政府的决策专家对《财经》记者说:“世博会给了很多项目准生证。”上海财经大学教授蒋洪告诉《财经》记者:“对上海来说,世博是一个说法。它帮助上海一下子拿到了多少年积累都不一定拿到的数字,而且可以名正言顺地使用,并固化为资产。”
　　
　　但从发展战略来考虑,拥有资产还不够,上海必须寻找新的增长点。
　　
　　上海社科院院长助理屠启宇是《上海经济发展报告(2010)》的主编,该报告主要内容是:“率先转型——世博效应助推经济结构调整。”他认为,上海转型面临一定困难。要建设金融中心,法制环境和资讯自由都不可或缺。“更大的可能是长三角一体化进程加快,江浙和国内经济进一步强劲复苏,推着上海走。”屠启宇说。
　　
　　面对媒体“史上最贵世博会”的诟病,上海方面强调的是,这些城市基础设施建设,既是围绕世博会展开的,“同时也是为了提升整个上海交通的能力”,“围绕整个城市的可持续发展”。■