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席卷全球的金融危机给我国产业发展带来了巨大的冲击,为了克服经济危机的不利影响我国频繁出台了一系列的产业政策,这些产业政策围绕"保增长、扩内需、调结构"这一目标,在提振经济发展势头、转变经济增长方式、调整产业结构等方面发挥了一定的作用。但是也存在一些问题,产业政策实施的效果仍有待观察,许多长期存在的问题仍然没有得到解决,本文所关注和讨论的就是产业政策的制定和执行的过程中政府间的政策协调问题。
一、政府间产业政策的不协调
我国产业政策的制定主体是中央政府,而产业政策的执行主体是各地方政府。中央政府掌控了政策资源,有权决定产业政策的产业倾斜方向和区域倾斜方向。而产业政策的具体实施并非中央国家机关所能掌控,而是要依靠掌控了大量地方行政资源和地方产业政策资源的地方政府的力量。而我国目前体制决定了地方政府具有独立的利益,且地方政府的利益取向与中央政府,以及其他地方政府会存在不一致的情况。这种利益的冲突在产业政策的制定和执行过程中就表现为中央政府与地方政府之间,及地方政府间的不协调。
二、产业政策不协调的原因
(一)地方利益的独立
在高度集中的计划经济体制和统收统支的财政体制下,资源的配置完全依靠国家的计划指令,市场机制的作用是微乎其微。各地方政府几乎没有独立的利益,只是国家计划指令的执行者。财政分权体制改革和市场体制改革使地方利益的独立性凸显出来,地方政府具有了较强的追求本地方利益的动机。另一方面,我国现行的财税体制下存在地方政府的财权与事权不对等的问题,地方政府享有很大的财权,拥有大量的政策资源和行政资源,但是没有独立的财权。因此,地方利益的独立以及分税制基础上产生的地方财权事权的不对等必然导致地方政府利用手中的掌握的国有土地、能源以及银行信贷资金流向等关键资源解决地方财政的紧张局面。产业政策执行过程中经常会出现地方政府规避产业政策的做法,导致产业政策实施的效果大打折扣。地区间利益以及地方利益与中央利益的冲突和摩擦,这种利益的冲突和摩擦主要表现为以下两个个方面:一、地方政府间的竞争,各地方政府经常为了争夺有利资源而不顾国家产业政策的规定,如各地区竞相选择投资期短、见效快的加工工业项目,造成重复建设和各地区产业结构趋同。我国目前普遍存在地方政府盲目投资,设置地区贸易壁垒,阻碍地区间企业资产重组与兼并,导致地区间产业结构趋同,产业过度竞争等问题。二、地方政府行为与中央产业政策的不协调,由于地方政府利益的独立化,会出现产业政策的实施与地方政府利益相冲突的现象,产业政策的实施过程中央地之间的利益诉求存在矛盾。
(二)产业政策制定机制的缺陷
产业政策本身也具有资源属性,可以给相关方带来巨大的经济利益,如企业的税收减免,就会给企业带来极大的收益。某些政策也可以给企业带来制度、规则上的好处,甚至可能使企业获得超额的垄断利润。在市场经济条件下政策作用往往超过了具体的人、财、物等资源的作用。因此,产业政策的制定过程是一个利益相关者博弈的过程,产业政策制定过程中涉及到的利益相关者有中央国家机关及其所属企业、地方政府及其所属企业、其他相关市场主体等。而在我国的产业政策制定机制下,产业政策的制定主体是中央政府,难免会有地方政府利益诉求在产业制定阶段没有得到充分的考虑,政策资源配给不均匀、厚此薄彼,个别地方利益没有得到充分的尊重,造成了地方政府在产业政策实施过程中难免出现消极抵制、虚与委蛇甚至规避产业政策的做法。产业政策制定机制的缺陷与产业政策资源分配不公平有着直接的关系,在制定产业政策的过程中采取的决策体制不够科学,产业政策的出台不经过科学严密的论证,地方的利益诉求没有在制定产业政策的过程中获得公平的表达机会。这种方式下制定出的产业政策在实施过程中难免容易遭到地方政府的抵制和规避。
(三)产业政策实施手段的单一化
目前我国产业发展仍以粗放式、外延式的增长方式为主,经济增长主要依靠加大投入、扩大规模。政府对产业的扶持方式主要依靠增加财政投入,加大贷款支持力度,产业政策的实施手段较为单一。地方政府凭借对本地区域性金融体系的干预,可以很轻易的根据自己的意愿实施地方产业政策。地方政府扶持本地产业的实施手段主要有以下几种:一、干预银行贷款,地方政府凭借行政资源对本地银行施加影响,得到地方政府扶持的企业可以获得更多的信贷资源;二、干预直接融资,将不合格的企业包装上市,通过一些手段提高账面收益,使不具备条件的企业获得直接融资;三、对违规金融活动的纵容,如违规发行地方债券,以地方财政作担保进行融资活动等。地方政府的经济行为降低了中央宏观金融调控和区域产业结构优化的效果。①
三、关于央地产业政策协调的建议
(一)肯定地方利益诉求的产业政策制定机制
首先,应当允许产业政策的利益相关各方共同参与产业政策的制定,应当充分考虑地方政府的利益诉求,为产业政策的利益相关地区的地方政府提供表达自己利益取向和观点的机制。以此机制保障产业政策资源在地区间分配的均衡性和科学性。其次,应当在产业政策的制定过程中建立起中央政府与地方政府的互动协调机制,以更好的贯彻、实施产业政策。②另外一个方面,是应该改变产业政策制定的主体及产业政策制定的方式,是产业政策制定程序科学化,改变以官员为主导的产业政策制定方式为,产、官、学一体化的政策制定方式,并建立一套中央与地方之间信息沟通充分的机制,消除中央与地方之间的信息不对称,使产业政策更具合理性。
(二)多样化、市场化的产业政策实施手段
产业政策执行手段可以分为直接手段和间接手段,直接执行手段,是通过税收、补贴、信贷等财政金融手段,间接执行手段是指除直接方式以外的其他间接影响生产者或消费者行为的方式。我国产业政策实施手段上过于单一,产业政策的实施手段应当实现多样化和市场化,减少政府对产业政策实施过程的干预。首先,应当完善金融和财政支持手段,如完善银行信贷体系扩大信贷资金来源,创新和拓宽融资渠道,完善产业信托金融产品及产业资产证券化进程,积极吸纳民间资本,设立规划产业投资基金,建立多样的拨款补助和贴息方式。制定与规划产业相适应的税收优惠政策。③其次,要增加其他间接执行手段的使用,并注重政策间的协调配合。
(三)产业政策的法治化
必须通过法治化的手段为产业政策的制定和实施提供保障。产业政策必须实现法治化的原因有二:其一,产业政策的实质一种政府干预、调控经济的行为,是政府职能的体现,因此必须受到法律的规范和制约,这是民主和法治的要求也是防止政府任意制定的必然要求;其二,产业政策关系到国家经济的长远发展,各产业、区域间结构的优化、平衡协调等重大问题,产业政策法治化是保障产业政策制定的科学性和实施的有效性的最有效的办法。产业政策法治化包括两方面的内容:其一,产业政策法本身的体系完善,将产业政策的制定和实施以法律的形式确定下来,制定各种振兴法、产业结构改善法等,把中央与地方的经济利益关系纳入法制化的轨道。其二,相关配套法律法规的完善,产业政策的实施并不是仅靠产业政策本身,还需要相关配套的法律机制的协助。因此必须完善与产业政策的实施相关的基础性法律制度,以增强产业政策的可执行性。
注释:
①参见张玉喜:《产业政策的金融支持:机制、体系与政策》 经济科学出版社2007年版第172-175页。
②参见张玉喜:《产业政策的金融支持:机制、体系与政策》,经济科学出版社2007年版,第219页。
③参见甘旭峰:《日韩产业政策经验对中国实施"十大产业振兴规划"的启示》,载《亚太经济》,2009年第5期。
作者简介:方志桢(1987-),男,华东政法大学2009级硕士研究生,主要研究方向为经济法学。
一、政府间产业政策的不协调
我国产业政策的制定主体是中央政府,而产业政策的执行主体是各地方政府。中央政府掌控了政策资源,有权决定产业政策的产业倾斜方向和区域倾斜方向。而产业政策的具体实施并非中央国家机关所能掌控,而是要依靠掌控了大量地方行政资源和地方产业政策资源的地方政府的力量。而我国目前体制决定了地方政府具有独立的利益,且地方政府的利益取向与中央政府,以及其他地方政府会存在不一致的情况。这种利益的冲突在产业政策的制定和执行过程中就表现为中央政府与地方政府之间,及地方政府间的不协调。
二、产业政策不协调的原因
(一)地方利益的独立
在高度集中的计划经济体制和统收统支的财政体制下,资源的配置完全依靠国家的计划指令,市场机制的作用是微乎其微。各地方政府几乎没有独立的利益,只是国家计划指令的执行者。财政分权体制改革和市场体制改革使地方利益的独立性凸显出来,地方政府具有了较强的追求本地方利益的动机。另一方面,我国现行的财税体制下存在地方政府的财权与事权不对等的问题,地方政府享有很大的财权,拥有大量的政策资源和行政资源,但是没有独立的财权。因此,地方利益的独立以及分税制基础上产生的地方财权事权的不对等必然导致地方政府利用手中的掌握的国有土地、能源以及银行信贷资金流向等关键资源解决地方财政的紧张局面。产业政策执行过程中经常会出现地方政府规避产业政策的做法,导致产业政策实施的效果大打折扣。地区间利益以及地方利益与中央利益的冲突和摩擦,这种利益的冲突和摩擦主要表现为以下两个个方面:一、地方政府间的竞争,各地方政府经常为了争夺有利资源而不顾国家产业政策的规定,如各地区竞相选择投资期短、见效快的加工工业项目,造成重复建设和各地区产业结构趋同。我国目前普遍存在地方政府盲目投资,设置地区贸易壁垒,阻碍地区间企业资产重组与兼并,导致地区间产业结构趋同,产业过度竞争等问题。二、地方政府行为与中央产业政策的不协调,由于地方政府利益的独立化,会出现产业政策的实施与地方政府利益相冲突的现象,产业政策的实施过程中央地之间的利益诉求存在矛盾。
(二)产业政策制定机制的缺陷
产业政策本身也具有资源属性,可以给相关方带来巨大的经济利益,如企业的税收减免,就会给企业带来极大的收益。某些政策也可以给企业带来制度、规则上的好处,甚至可能使企业获得超额的垄断利润。在市场经济条件下政策作用往往超过了具体的人、财、物等资源的作用。因此,产业政策的制定过程是一个利益相关者博弈的过程,产业政策制定过程中涉及到的利益相关者有中央国家机关及其所属企业、地方政府及其所属企业、其他相关市场主体等。而在我国的产业政策制定机制下,产业政策的制定主体是中央政府,难免会有地方政府利益诉求在产业制定阶段没有得到充分的考虑,政策资源配给不均匀、厚此薄彼,个别地方利益没有得到充分的尊重,造成了地方政府在产业政策实施过程中难免出现消极抵制、虚与委蛇甚至规避产业政策的做法。产业政策制定机制的缺陷与产业政策资源分配不公平有着直接的关系,在制定产业政策的过程中采取的决策体制不够科学,产业政策的出台不经过科学严密的论证,地方的利益诉求没有在制定产业政策的过程中获得公平的表达机会。这种方式下制定出的产业政策在实施过程中难免容易遭到地方政府的抵制和规避。
(三)产业政策实施手段的单一化
目前我国产业发展仍以粗放式、外延式的增长方式为主,经济增长主要依靠加大投入、扩大规模。政府对产业的扶持方式主要依靠增加财政投入,加大贷款支持力度,产业政策的实施手段较为单一。地方政府凭借对本地区域性金融体系的干预,可以很轻易的根据自己的意愿实施地方产业政策。地方政府扶持本地产业的实施手段主要有以下几种:一、干预银行贷款,地方政府凭借行政资源对本地银行施加影响,得到地方政府扶持的企业可以获得更多的信贷资源;二、干预直接融资,将不合格的企业包装上市,通过一些手段提高账面收益,使不具备条件的企业获得直接融资;三、对违规金融活动的纵容,如违规发行地方债券,以地方财政作担保进行融资活动等。地方政府的经济行为降低了中央宏观金融调控和区域产业结构优化的效果。①
三、关于央地产业政策协调的建议
(一)肯定地方利益诉求的产业政策制定机制
首先,应当允许产业政策的利益相关各方共同参与产业政策的制定,应当充分考虑地方政府的利益诉求,为产业政策的利益相关地区的地方政府提供表达自己利益取向和观点的机制。以此机制保障产业政策资源在地区间分配的均衡性和科学性。其次,应当在产业政策的制定过程中建立起中央政府与地方政府的互动协调机制,以更好的贯彻、实施产业政策。②另外一个方面,是应该改变产业政策制定的主体及产业政策制定的方式,是产业政策制定程序科学化,改变以官员为主导的产业政策制定方式为,产、官、学一体化的政策制定方式,并建立一套中央与地方之间信息沟通充分的机制,消除中央与地方之间的信息不对称,使产业政策更具合理性。
(二)多样化、市场化的产业政策实施手段
产业政策执行手段可以分为直接手段和间接手段,直接执行手段,是通过税收、补贴、信贷等财政金融手段,间接执行手段是指除直接方式以外的其他间接影响生产者或消费者行为的方式。我国产业政策实施手段上过于单一,产业政策的实施手段应当实现多样化和市场化,减少政府对产业政策实施过程的干预。首先,应当完善金融和财政支持手段,如完善银行信贷体系扩大信贷资金来源,创新和拓宽融资渠道,完善产业信托金融产品及产业资产证券化进程,积极吸纳民间资本,设立规划产业投资基金,建立多样的拨款补助和贴息方式。制定与规划产业相适应的税收优惠政策。③其次,要增加其他间接执行手段的使用,并注重政策间的协调配合。
(三)产业政策的法治化
必须通过法治化的手段为产业政策的制定和实施提供保障。产业政策必须实现法治化的原因有二:其一,产业政策的实质一种政府干预、调控经济的行为,是政府职能的体现,因此必须受到法律的规范和制约,这是民主和法治的要求也是防止政府任意制定的必然要求;其二,产业政策关系到国家经济的长远发展,各产业、区域间结构的优化、平衡协调等重大问题,产业政策法治化是保障产业政策制定的科学性和实施的有效性的最有效的办法。产业政策法治化包括两方面的内容:其一,产业政策法本身的体系完善,将产业政策的制定和实施以法律的形式确定下来,制定各种振兴法、产业结构改善法等,把中央与地方的经济利益关系纳入法制化的轨道。其二,相关配套法律法规的完善,产业政策的实施并不是仅靠产业政策本身,还需要相关配套的法律机制的协助。因此必须完善与产业政策的实施相关的基础性法律制度,以增强产业政策的可执行性。
注释:
①参见张玉喜:《产业政策的金融支持:机制、体系与政策》 经济科学出版社2007年版第172-175页。
②参见张玉喜:《产业政策的金融支持:机制、体系与政策》,经济科学出版社2007年版,第219页。
③参见甘旭峰:《日韩产业政策经验对中国实施"十大产业振兴规划"的启示》,载《亚太经济》,2009年第5期。
作者简介:方志桢(1987-),男,华东政法大学2009级硕士研究生,主要研究方向为经济法学。