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摘要：人民监督员制度是最高人民检察院为加强检察机关的外部监督而在全国检察系统推行的一项重大改革措施。几年来，随着人民监督员制度试点工作不断深入，该制度一些需完善、改进的问题也逐渐显现出来。这是一个新生事物发展道路中的必然，关注和争论将使人民监督员制度更加健康的深化发展。
关键词：人民监督员制度；选任；冲突；检察权独立
人民监督员制度是指为了加强外部监督，切实防止和纠正检察机关查办职务犯罪工作中执法不公的问题，根据宪法和法律关于一切国家机关必须倾听人民的意见、接受人民的监督的规定，经报告全国人大常委会并经中央同意，从2003年9月起开展人民监督员制度试点工作。人民监督员由机关、团体、企事业单位和基层组织推荐产生，对检察机关拟作撤案、不起诉处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的职务犯罪案件以及检察机关或检察人员在办案中发生的“五种情形”(应当立案而不立案或者不应当立案而立案；超期羁押；违法搜查、扣押、冻结；应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定；检察人员在办案中徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等)进行监督，提出监督意见。从几年来的试点来看，该项工作进展顺利，已初见成效，但也有暴露了一些不完善之处需要今后解决：
一、人民监督员选任问题
人民监督员的外部监督具有三方面的意义：一是政治意义，人民监督员制度是我国社会主义制度下，广大人民群众当家作主的政治权利和参与管理国家事务的宪法权利的直接体现。是通过让非法律职业的普通公民参与到国家的司法活动中来，使我国的社会主义司法制度更具依靠人民群众的实质，更具司法民主的本质属性，让广大人民群众对司法工作的认同感不断加深。二是人民监督员都是来自社会各界的普通公民，具有广泛的代表性和群众基础。能够把社会公众的认知角度、伦理道德、价值观带到检察工作中，与检察官形成思维互补，从而让检察机关更好地体现出司法为民，维护社会公平正义的精神，使办案效果做到社会效果与法律效果有机统一，促进社会和谐。三是能促进司法公正。人民监督员制度的实施，使我国的检察工作直接置于人民群众的监督之下，有效地提高了司法的公开、透明程度和社会公信力，提高了检察机关的权威性。
正是由于以上的意义，人民监督员的广泛性、代表性以及自身的监督能力是该制度公正、稳妥推进的基础性问题。而目前，不少检察院自己聘任人民监督员的做法多少给人以“熟人好办事”的嫌疑，而人民监督员自身监督能力、监督责任心也受到了外界的质疑，这无形中降低了公众对该制度公正性的认同。
首先在人民监督员的选任上要坚持任职条件，应当从两个方面加以考虑：一是人民监督员必须具有较强责任感和事业心，敢于监督，愿意监督，办实事，说真话。二是人民监督员要有丰富的工作生活阅历，具有一定的法律知识。检察机关的工作是一项专业性较强的工作，我们不应强求人民监督员是法律方面的专家学者或是具备相当法律专业水平，但要求监督员有一定的社会实践经验和一定的法律基础，这显然是必须的。否则就纯粹是“外行看热闹”，没有任何实质性意义，监督就成为一句空话，实行人民监督员制度就仅仅是一种形式。
其次要改变试点过程中监督员不是干部就是学者、不是人大代表就是政协委员的现象，宽口径、严进入，确保社会各行业、各阶层的人都有可能成为人民监督员、都有自己的代表。可以借鉴人民陪审员的产生方式，采取社会推荐和自荐相结合办法(特别应该重视自荐方式，首先自荐方式可以扩大选任的视野，增加优秀人才进入人民监督员的行列；其次自荐可以使选任摆脱内定之嫌，增加人民监督员的公信力；最后自荐产生的人民监督员具有较强的责任心和使命感，有利于其自觉行使其职责)，由司法行政机关参与审查把关，检察长提名，人大常委会任命，以提高人民监督员的权威信和社会公信力，使人民监督员真正体现出“外部”监督、社会监督的属性。
二、人民监督员制度与检察工作衔接机制问题
目前人民监督员制度与检察工作的矛盾和冲突主要体现在以下几个方面：(1)人民监督员监督期限与检察机关办案期限的冲突。(2)人民监督员监督权力与检察机关内部办案监督制度的冲突。(3)人民监督员权限和检察机关内设部门办案权限的冲突。(4)人民监督员的监督与检察机关提高办案效率之间的冲突。因此，现阶段人民监督员制度与检察工作制度的衔接必须坚持两个原则：
(一)合法原则。人民监督员制度的法律根据虽然一方面有《宪法》第四十一条、《人民检察院组织法》中的规定，即人民群众对国家机关有批评建议权，一方面有最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》等规范性文件，但从宪法规定的原则直接过渡为检察院内部规定，这中间实际上还有一些空当，而我国刑事诉讼法及相关法律对此均无明文规定。由于缺乏明确具体的法律规定，人民监督员制度与现行检察工作制度存在的冲突范围较广，主要表现在与立案监督制度、职务犯罪侦查制度、公诉制度、控告申诉检察制度等很多方面的不协调。
在目前没有新的法律、法规对以上诸多的冲突进行规范和调整前，我们一方面要坚持人民监督员制度有所为，一方面更要坚持人民监督员制度依法而为。检察机关必须坚持合法原则，不能以试行人民监督员制度突破法律关于办案期限、办案程序的明文规定。人民监督员制度与检察制度的衔接必须也只能在法律的框架下寻求最佳的结合点。
(二)统筹效率与公正原则。人民监督员制度的出发点是使检察机关能够尽可能地公正的司法。人民监督员制度建立起来了，可能会使司法效率上有所降低。牺牲效率以达到公正的目标本身无可厚非，但效率过低可能也不行。
在实行人民监督员制度时，一是成本不宜过大。检察工作是主体，监督是必要的补充和保证，对人民监督员监督工作的设计和推行应以保证和促进检察业务工作为目的，应考虑办案工作的实际需要，考虑检察机关的现有人力资源情况，量力而行。监督得过多，有时容易束缚办案工作，浪费司法资源。二是环节不宜过繁。监督的程序、环节过多过滥，对监督员的要求过多过高，看似监督工作步入规范化制度化，实则难以操作，时间一久必然就流于形式。三监督结论不宜过细。在监督结论作出的形式上，并不一定要求是赞成或否定，也可以是其他结论或情况，还可以是监督意见暂缓作出。检察机关在听取人民监督员的案事件处理意见的同时，还要注重收集涉及案外的意见，采纳改进工作，解决问题的合理化建议，真正使人民监督员的监督具有全面性。
三、人民监督员的监督与检察机关独立行使检察权的问题
我国宪法第一百三十一条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。有人因此而质疑，人民监督员制度会不会影响到检察权的独立。其实，宪法规定检察机关独立行使检察权的核心理念是要检察机关忠实于事实和法律，而不是独立于人民群众的利益，更不是独立于社会的理性。人民监督员制度的设计就是让社会、人民的监督制度化、代表化，而不是制造出一个群体来分享检察权。
在处理人民监督员的监督与检察机关独立行使检察权关系时我们一方面应避免固执地坚持检察权独立，从而抵制、消极应付监督的思想和情绪；另一方面更要警惕有了人民监督员监督就意味着检察机关责任减轻了的思想。人民监督员的监督并不意味着人民检察院责任的转移。当检察院办案人员独立办案并独立作出决定时，意味着办案人员必须独立承担法律责任，因而办案人员也就被科以了谨慎司法的义务。而当办案人员的决定还必须征得人民监督员的意见时，有人就会认为处理的决定并不是其一人所定，特别是人民监督员是专家学者时，其推卸责任的理由可能就变得更加的充足和正当。其实人民监督员的监督并不意味着一个不公正的处理有了更多的人来分摊责任，甚至是检察机关就没有了责任。作为检察权行使的主体，检察机关是其作出决定的唯一责任主体，人民监督员的身份定位仅是外部监督者而已。
关键词：人民监督员制度；选任；冲突；检察权独立
人民监督员制度是指为了加强外部监督，切实防止和纠正检察机关查办职务犯罪工作中执法不公的问题，根据宪法和法律关于一切国家机关必须倾听人民的意见、接受人民的监督的规定，经报告全国人大常委会并经中央同意，从2003年9月起开展人民监督员制度试点工作。人民监督员由机关、团体、企事业单位和基层组织推荐产生，对检察机关拟作撤案、不起诉处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的职务犯罪案件以及检察机关或检察人员在办案中发生的“五种情形”(应当立案而不立案或者不应当立案而立案；超期羁押；违法搜查、扣押、冻结；应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定；检察人员在办案中徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等)进行监督，提出监督意见。从几年来的试点来看，该项工作进展顺利，已初见成效，但也有暴露了一些不完善之处需要今后解决：
一、人民监督员选任问题
人民监督员的外部监督具有三方面的意义：一是政治意义，人民监督员制度是我国社会主义制度下，广大人民群众当家作主的政治权利和参与管理国家事务的宪法权利的直接体现。是通过让非法律职业的普通公民参与到国家的司法活动中来，使我国的社会主义司法制度更具依靠人民群众的实质，更具司法民主的本质属性，让广大人民群众对司法工作的认同感不断加深。二是人民监督员都是来自社会各界的普通公民，具有广泛的代表性和群众基础。能够把社会公众的认知角度、伦理道德、价值观带到检察工作中，与检察官形成思维互补，从而让检察机关更好地体现出司法为民，维护社会公平正义的精神，使办案效果做到社会效果与法律效果有机统一，促进社会和谐。三是能促进司法公正。人民监督员制度的实施，使我国的检察工作直接置于人民群众的监督之下，有效地提高了司法的公开、透明程度和社会公信力，提高了检察机关的权威性。
正是由于以上的意义，人民监督员的广泛性、代表性以及自身的监督能力是该制度公正、稳妥推进的基础性问题。而目前，不少检察院自己聘任人民监督员的做法多少给人以“熟人好办事”的嫌疑，而人民监督员自身监督能力、监督责任心也受到了外界的质疑，这无形中降低了公众对该制度公正性的认同。
首先在人民监督员的选任上要坚持任职条件，应当从两个方面加以考虑：一是人民监督员必须具有较强责任感和事业心，敢于监督，愿意监督，办实事，说真话。二是人民监督员要有丰富的工作生活阅历，具有一定的法律知识。检察机关的工作是一项专业性较强的工作，我们不应强求人民监督员是法律方面的专家学者或是具备相当法律专业水平，但要求监督员有一定的社会实践经验和一定的法律基础，这显然是必须的。否则就纯粹是“外行看热闹”，没有任何实质性意义，监督就成为一句空话，实行人民监督员制度就仅仅是一种形式。
其次要改变试点过程中监督员不是干部就是学者、不是人大代表就是政协委员的现象，宽口径、严进入，确保社会各行业、各阶层的人都有可能成为人民监督员、都有自己的代表。可以借鉴人民陪审员的产生方式，采取社会推荐和自荐相结合办法(特别应该重视自荐方式，首先自荐方式可以扩大选任的视野，增加优秀人才进入人民监督员的行列；其次自荐可以使选任摆脱内定之嫌，增加人民监督员的公信力；最后自荐产生的人民监督员具有较强的责任心和使命感，有利于其自觉行使其职责)，由司法行政机关参与审查把关，检察长提名，人大常委会任命，以提高人民监督员的权威信和社会公信力，使人民监督员真正体现出“外部”监督、社会监督的属性。
二、人民监督员制度与检察工作衔接机制问题
目前人民监督员制度与检察工作的矛盾和冲突主要体现在以下几个方面：(1)人民监督员监督期限与检察机关办案期限的冲突。(2)人民监督员监督权力与检察机关内部办案监督制度的冲突。(3)人民监督员权限和检察机关内设部门办案权限的冲突。(4)人民监督员的监督与检察机关提高办案效率之间的冲突。因此，现阶段人民监督员制度与检察工作制度的衔接必须坚持两个原则：
(一)合法原则。人民监督员制度的法律根据虽然一方面有《宪法》第四十一条、《人民检察院组织法》中的规定，即人民群众对国家机关有批评建议权，一方面有最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》等规范性文件，但从宪法规定的原则直接过渡为检察院内部规定，这中间实际上还有一些空当，而我国刑事诉讼法及相关法律对此均无明文规定。由于缺乏明确具体的法律规定，人民监督员制度与现行检察工作制度存在的冲突范围较广，主要表现在与立案监督制度、职务犯罪侦查制度、公诉制度、控告申诉检察制度等很多方面的不协调。
在目前没有新的法律、法规对以上诸多的冲突进行规范和调整前，我们一方面要坚持人民监督员制度有所为，一方面更要坚持人民监督员制度依法而为。检察机关必须坚持合法原则，不能以试行人民监督员制度突破法律关于办案期限、办案程序的明文规定。人民监督员制度与检察制度的衔接必须也只能在法律的框架下寻求最佳的结合点。
(二)统筹效率与公正原则。人民监督员制度的出发点是使检察机关能够尽可能地公正的司法。人民监督员制度建立起来了，可能会使司法效率上有所降低。牺牲效率以达到公正的目标本身无可厚非，但效率过低可能也不行。
在实行人民监督员制度时，一是成本不宜过大。检察工作是主体，监督是必要的补充和保证，对人民监督员监督工作的设计和推行应以保证和促进检察业务工作为目的，应考虑办案工作的实际需要，考虑检察机关的现有人力资源情况，量力而行。监督得过多，有时容易束缚办案工作，浪费司法资源。二是环节不宜过繁。监督的程序、环节过多过滥，对监督员的要求过多过高，看似监督工作步入规范化制度化，实则难以操作，时间一久必然就流于形式。三监督结论不宜过细。在监督结论作出的形式上，并不一定要求是赞成或否定，也可以是其他结论或情况，还可以是监督意见暂缓作出。检察机关在听取人民监督员的案事件处理意见的同时，还要注重收集涉及案外的意见，采纳改进工作，解决问题的合理化建议，真正使人民监督员的监督具有全面性。
三、人民监督员的监督与检察机关独立行使检察权的问题
我国宪法第一百三十一条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。有人因此而质疑，人民监督员制度会不会影响到检察权的独立。其实，宪法规定检察机关独立行使检察权的核心理念是要检察机关忠实于事实和法律，而不是独立于人民群众的利益，更不是独立于社会的理性。人民监督员制度的设计就是让社会、人民的监督制度化、代表化，而不是制造出一个群体来分享检察权。
在处理人民监督员的监督与检察机关独立行使检察权关系时我们一方面应避免固执地坚持检察权独立，从而抵制、消极应付监督的思想和情绪；另一方面更要警惕有了人民监督员监督就意味着检察机关责任减轻了的思想。人民监督员的监督并不意味着人民检察院责任的转移。当检察院办案人员独立办案并独立作出决定时，意味着办案人员必须独立承担法律责任，因而办案人员也就被科以了谨慎司法的义务。而当办案人员的决定还必须征得人民监督员的意见时，有人就会认为处理的决定并不是其一人所定，特别是人民监督员是专家学者时，其推卸责任的理由可能就变得更加的充足和正当。其实人民监督员的监督并不意味着一个不公正的处理有了更多的人来分摊责任，甚至是检察机关就没有了责任。作为检察权行使的主体，检察机关是其作出决定的唯一责任主体，人民监督员的身份定位仅是外部监督者而已。