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在WTO框架下，保税区仍有存在的必要和发展的空间。只要从长远着手以自由贸易区为发展目标进行全面改革，保税区仍能创造新的发展奇迹。
保税区为我国改革开放和经济建设事业发挥了独特而重要的作用。但是，我国加入WTO后，保税区将何去何从，已成为迫在眉睫的问题。
进退维谷：加入ＷＴＯ后保税区进入了危险的境地
WTO框架下保税区发展面临着不利因素
中国加入WTO以来要履行削减进口关税、逐步取消若干非关税措施、增加贸易政策透明度等义务。这些义务的履行无疑会给保税区的发展带来一些不利影响。
削弱了保税区的保税政策优势
“保税”是指海关对特定区域、特定范围的应税进口货物暂缓征税；当货物离开时，根据货物的真实流向决定征税与否。保税政策主要是通过减少对经营者流动资金的占用来提高经营者的经济效益。根据中、美WTO协议，我国已将进口关税的整体水平从入世前的17％降至12％，而且还会进一步下降到9.4%，这对保税区来说无疑是一个严峻的挑战。
削弱了保税区的贸易自由度优势
按现行政策，在保税区，除危及国家安全或国家法律禁止进口的物品外，进出口货物可不受许可证、配额管理的限制。这种便利给经营者抓住最佳商机创造了极为有利的条件。加入WTO后，随着一般禁止数量限制原则的实施，保税区的贸易自由度优势被削弱。
削弱了保税区的特殊经济优惠政策优势
目前，保税区享有特殊的经济优惠政策：一是企业所得税方面，保税区企业享有经济特区外商投资企业的所得税优惠政策；二是区内企业不论其经济成份，均可开设外汇帐户；三是地方出台的税收返还优惠政策。加入WTO后，我国将对国内外投资者一律实行国民待遇，并实行全国统一的贸易政策。这将削弱保税区的特殊经济政策优势。
保税区自身存在诸多隐患
保税区“境内关外”的定位不明确
我国保税区自设立以来并未对“境内关外”的概念在法律上加以明确，各部门在制定法规时更是各有理解。如海关总署认为保税区是海关监管的特定区域，从而对其规定了繁琐的海关监管手续，而且进入保税区的货物需根据其用途来确定进行“保税”、“免税”或“征税”，这种观点可以概括为“境内关内”；财政部认为保税区是“关外”，国内贸易公司卖产品给保税区企业，视同出口，应当退税。
缺乏全国统一的保税区法，“政策撞车”和“透明度不够”问题十分严重
国外设立自由贸易区，一般都先立法后建区，再根据实际情况调整政策，使其保持稳定、持续的发展。而我国保税区设立虽已有十余年的历史，却至今没有一部全国统一的保税区法规，致使国家各部门和地方出台保税区政策法规时没有可供参照的母法，“政策撞车”现象非常普遍。除去“政策撞车”的问题，保税区还存在政策法规透明度不够的问题。
保税区海关监管制度过于严格、繁琐
由于我国海关总署将保税区定位为“海关监管的特殊经济区域”，所以在监管政策上把保税区当作放大了的保税仓库区来监管。国内货物进入保税区视同出口，与国际通行的“自由入区”有较大差距。
柳暗花明：保税区仍有发展空
保税区的存在符合WTO的规定
保税区作为“其他已建立起关税、税收特别体系和规则的地区”之一而与边境贸易区、少数民族自治区、经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区被统称为中国关境内的“特别经济区”。关于该“特别经济区”，中国承诺：关境内其他地区从“特别经济区”进口的产品应与从境外正常进口的产品待遇相同，征收相同的关税、国内税、费以及采取同样的进口限制。由此可知，在该“特别经济区”内的货物可以处于关税“保税”、“豁免”或“减征”的状态，而不违反中国入世承诺。《关税与贸易总协定》第二十四条对关税联盟和区域集团自由贸易区的有关规定认为，“成立关税联盟和自由贸易区的目的，应当便利组成联盟或自由贸易区的各领土之间的贸易，但对其他缔约国与这些领土之间进行的贸易，不得提高壁垒”。因此，在WTO框架下，我国在进一步降低平均关税率的同时，对外商实行国民待遇；保税区只要不实施高于关税区的关税政策就可存在。
保税区的政策优势将继续存在
我国加入WTO除了要较大幅度地降低进口关税外，还将取消许可证、配额管理等数量限制措施，开放国内商品市场和服务贸易市场。但是，开放市场并不等于完全放弃对市场的保护，而且开放市场也是渐进式的，与各国之间的关税壁垒的消除还需要几年的时间；世贸组织成员国之间的关税壁垒和进入障碍从来就没有完全消除过，在取消数量限制措施后，我国必将借鉴美国、日本、欧盟等发达国家的做法，对国内市场实行有效的技术保护；况且我国与非世界贸易组织成员国之间或与其他经济联盟之间仍存在贸易壁垒。所以，WTO框架下我国保税区的贸易自由度优势仍将得到发挥。
保税区的经济基础优势显著
我国的保税区都设在沿海地区，信息、经济发达，交通便利，具有“先天优势”；经过十余年的发展，保税区的运作与管理已经逐渐与国际惯例接轨，形成了较为规范的管理体制，为外商投资创造了良好的外部环境；保税区免货物进口环节的增值税、免常规的海关手续等优势也是其他经济开发区所不能比拟的；此外，作为中国对外开放的前沿，保税区以其优惠的政策和市场取向的经济体制建设吸引了众多科技项目、科技人才落户，形成了有利于高新技术发展的区位优势。这一系列的优势使保税区的经济发展仍能领先于其他地区。
降低关税水平对保税区的消极影响非常有限
作为加入WTO的代价，我国把进口关税水平从17％降至9.4％，这充分表明，加入WTO并不意味着不存在关税保护问题，而只是保护程度降低。保税区可能对低关税商品的保税优势有所削弱，但对有些高关税商品的保税优势还将相当突出。更值得注意的是，加入WTO以前我国的进口关税税率总体水平虽达到17％，但这只是名义税率，1998 年的实际关税税率也只有7.9％（世界银行一专家曾称我国的关税税率实际只有5％左右），明显低于名义税率。换言之，入世前保税区是在低于入世后的关税水平条件下生存和发展的。总之，只要有关税，“保税”就有意义。
入世给我国保税区的发展带来了新的机遇
入世使保税区能更有效地分享国内市场份额
虽然我国政府没有把保税区定义为“境内关外”区，但很多政策的制订和实施却是以此为前提的。加入WTO使保税区可以利用国内市场对外开放的契机取得更大的发展空间。
入世将给保税区经济的发展带来一个稳定的政策环境
我国加入WTO必将使保税区政策公开化、管理法制化，各保税区可依法加大功能拓展的力度，投资者可以更准确地评估其投资项目的可行性及生产经营规划，从而获得健康、快速的发展。另外，在WTO框架下保税区更具条件与世贸组织的经济运行多边规则接轨，特别是当保税区企业的产品进出口发生纠纷时，可通过WTO的贸易争端解决机制进行比较公正、合理的解决，增强外资企业投资保税区的信心。
入世将给保税区内各产业发展带来新的机遇
（1）现代物流业。保税区在拓展现代物流业方面具有非常有利的条件：一是保税区具有保税仓储功能，有利于对商品进行简单商业性加工处理；二是保税区设立在港区或临港地区，交通运输相当方便；三是保税区处于国内、国际市场的结合部位，容易获得最新商品信息；四是保税区特别方便的通关条件有利于对商品进行分拨、配送。这为保税区拓展现代物流业提供了商机。（2）商品展示业。加入WTO后，物美价廉的外国商品加速进入国内市场。外商可以利用保税区的特殊政策条件及健全的设施进行商品展示，藉此检测和提高国内居民对商品的认知和接受程度，减少市场风险。伴随着商品展示业的发展，保税区可能进一步发展成为国际经济信息中心，从而使信息服务业可望成为保税区的功能延伸产业。
入世后的关税减让政策能减少走私
随着“入世”后整体关税水平的逐渐下降，高关税形成的巨额预期利润差缩小，从经济上遏制走私活动，给保税区营造一个安全稳定的社会环境，这在客观上有利于保税区内正常国际贸易活動的开展。
高瞻远瞩：通过全面改革再创保税区的发展奇迹
保税区应向国际通行的自由贸易区转型
在我国渐进开放和经济体制转型的背景下，保税区是作为我国发展自由贸易区的一种起步模式创设的，本质上具有过渡性。我国的保税区与国际通行的自由贸易区还有明显的区别：一是保税区是国家海关的管辖区，而自由贸易区是在海关辖区以外的；二是保税区的货物存储有时间限定，一般为2-5年，而在自由贸易区内，货物存储期限不受限制；三是由于保税区内的货物是“暂不征税”，处“欠帐”状态，因而保税区对货物采用帐册管理方式，而在自由贸易区，货物不存在“欠帐”问题，自由贸易区一般采用门岗管理式，简化了手续；四是保税区是“境内关内”，而自由贸易区是“境内关外”，这是保税区与自由贸易区的本质区别所在。
随着过渡期的结束，我国应从保税区的长远发展着手，在部分符合条件的保税区实行“一线放开、二线管住、区内自由”的管理模式；按照《京都公约》的基本精神简化海关监管手续，推行“管住卡口、区内自由、管出不管进”的统一监管方式；率先试行市场准入原则和贸易自由化，向开放度更高、与WTO全面接轨的自由贸易区转型。
进一步拓展保税区功能，调整保税区产业结构
各保税区要从现有主要发挥“保税”政策优势向拓展功能优势转变，把经济发展的动力建立在功能优势的基础上。目前，我国保税区的基本功能为进出口贸易和保税仓储。随着入世过渡期的结束，各保税区应充分利用地缘优势、交通条件，积极引导、鼓励以保税区为连接点的转口贸易和过境贸易。同时还应充分认识到WTO所带来的对外贸易量增加会导致仓储、集散等需求大大增强的趋势，加强保税区物流分拨的功能。另外，要利用保税区在政策上尚有的优势，抓住入世后保税区贸易功能增强的特点，结合所在地区的优势，大力开展商品展示与零售业务。
建立与我国保税区相适应的管理体制
借鉴国外自由贸易区管理体制的经验，结合我国的具体国情，我国保税区管理体制应突破现行管理体制的束缚，推行公司化的管理体制。（1）由国家权威主管部门对保税区进行统一的宏观调控；(2)对保税区实施经营、管理的主体应是国有公司或国家控股公司，以提高保税区管理体制的效率；(3)在公司管理体制下，公司董事会成员应包括政府部门的主要官员，以保证国家法律、法规在区内的贯彻实施，保证政府对保税区的宏观控制；(4)公司应推行权威性、高效性和非盈利性的目标取向，这一目标取向应当成为评价保税区推行公司型管理体制的价值尺度；(5)保税区内不设政府管理机构，由管理公司代行部分行政管理职能；(6)管理公司的主要职能是确保保税区内的基础设施建设、经营土地转让和提供投资服务等。
营造可持续发展的综合投资环境
强化对企业的服务，形成可持续发展的投资环境，是提升保税区竞争力的重要途径。在政策法律环境方面，国家应尽快制订《中国保税区法》，推动保税区向国际规范的出口加工区或自由贸易区迈进。保税区自身也应该按照WTO透明度规则的要求，积极、主动地使保税区政策适应WTO的相关规则；在区域信息化环境方面，大力推进企业信息化和公共服务信息化；在政府管理环境方面，按照与WTO规则接轨、向自由贸易区转型的要求，建立统一、集中、有效的区域政府服务机制。
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保税区是我国继成功创办经济特区、经济技术开发区之后，借鉴国际上出口加工区、自由贸易区等经验设立的更加开放的特殊经济区域。自从1990年我国第一个保税区--上海外高桥保税区成立以来，我国已经陆续设立了包括上海外高桥在内的天津港、深圳福田、沙头角和盐田港、大连、广州、张家港、海口、厦门象屿、福州、宁波、青岛、汕头、珠海等15个保税区，它们与经济特区、开发区一起形成了我国呈阶梯状的全方位对外开放格局。十余年来，这些保税区充分发挥地缘和政策优势，开拓创新，艰苦创业，在引进外资、引进先进技术和经验、推动外贸出口、增进国内国外两个市场的联结等方面取得了很大的成绩，为我国改革开放和经济建设事业发挥了独特而重要的作用。
（作者单位:山东大学经济学院）
保税区为我国改革开放和经济建设事业发挥了独特而重要的作用。但是，我国加入WTO后，保税区将何去何从，已成为迫在眉睫的问题。
进退维谷：加入ＷＴＯ后保税区进入了危险的境地
WTO框架下保税区发展面临着不利因素
中国加入WTO以来要履行削减进口关税、逐步取消若干非关税措施、增加贸易政策透明度等义务。这些义务的履行无疑会给保税区的发展带来一些不利影响。
削弱了保税区的保税政策优势
“保税”是指海关对特定区域、特定范围的应税进口货物暂缓征税；当货物离开时，根据货物的真实流向决定征税与否。保税政策主要是通过减少对经营者流动资金的占用来提高经营者的经济效益。根据中、美WTO协议，我国已将进口关税的整体水平从入世前的17％降至12％，而且还会进一步下降到9.4%，这对保税区来说无疑是一个严峻的挑战。
削弱了保税区的贸易自由度优势
按现行政策，在保税区，除危及国家安全或国家法律禁止进口的物品外，进出口货物可不受许可证、配额管理的限制。这种便利给经营者抓住最佳商机创造了极为有利的条件。加入WTO后，随着一般禁止数量限制原则的实施，保税区的贸易自由度优势被削弱。
削弱了保税区的特殊经济优惠政策优势
目前，保税区享有特殊的经济优惠政策：一是企业所得税方面，保税区企业享有经济特区外商投资企业的所得税优惠政策；二是区内企业不论其经济成份，均可开设外汇帐户；三是地方出台的税收返还优惠政策。加入WTO后，我国将对国内外投资者一律实行国民待遇，并实行全国统一的贸易政策。这将削弱保税区的特殊经济政策优势。
保税区自身存在诸多隐患
保税区“境内关外”的定位不明确
我国保税区自设立以来并未对“境内关外”的概念在法律上加以明确，各部门在制定法规时更是各有理解。如海关总署认为保税区是海关监管的特定区域，从而对其规定了繁琐的海关监管手续，而且进入保税区的货物需根据其用途来确定进行“保税”、“免税”或“征税”，这种观点可以概括为“境内关内”；财政部认为保税区是“关外”，国内贸易公司卖产品给保税区企业，视同出口，应当退税。
缺乏全国统一的保税区法，“政策撞车”和“透明度不够”问题十分严重
国外设立自由贸易区，一般都先立法后建区，再根据实际情况调整政策，使其保持稳定、持续的发展。而我国保税区设立虽已有十余年的历史，却至今没有一部全国统一的保税区法规，致使国家各部门和地方出台保税区政策法规时没有可供参照的母法，“政策撞车”现象非常普遍。除去“政策撞车”的问题，保税区还存在政策法规透明度不够的问题。
保税区海关监管制度过于严格、繁琐
由于我国海关总署将保税区定位为“海关监管的特殊经济区域”，所以在监管政策上把保税区当作放大了的保税仓库区来监管。国内货物进入保税区视同出口，与国际通行的“自由入区”有较大差距。
柳暗花明：保税区仍有发展空
保税区的存在符合WTO的规定
保税区作为“其他已建立起关税、税收特别体系和规则的地区”之一而与边境贸易区、少数民族自治区、经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区被统称为中国关境内的“特别经济区”。关于该“特别经济区”，中国承诺：关境内其他地区从“特别经济区”进口的产品应与从境外正常进口的产品待遇相同，征收相同的关税、国内税、费以及采取同样的进口限制。由此可知，在该“特别经济区”内的货物可以处于关税“保税”、“豁免”或“减征”的状态，而不违反中国入世承诺。《关税与贸易总协定》第二十四条对关税联盟和区域集团自由贸易区的有关规定认为，“成立关税联盟和自由贸易区的目的，应当便利组成联盟或自由贸易区的各领土之间的贸易，但对其他缔约国与这些领土之间进行的贸易，不得提高壁垒”。因此，在WTO框架下，我国在进一步降低平均关税率的同时，对外商实行国民待遇；保税区只要不实施高于关税区的关税政策就可存在。
保税区的政策优势将继续存在
我国加入WTO除了要较大幅度地降低进口关税外，还将取消许可证、配额管理等数量限制措施，开放国内商品市场和服务贸易市场。但是，开放市场并不等于完全放弃对市场的保护，而且开放市场也是渐进式的，与各国之间的关税壁垒的消除还需要几年的时间；世贸组织成员国之间的关税壁垒和进入障碍从来就没有完全消除过，在取消数量限制措施后，我国必将借鉴美国、日本、欧盟等发达国家的做法，对国内市场实行有效的技术保护；况且我国与非世界贸易组织成员国之间或与其他经济联盟之间仍存在贸易壁垒。所以，WTO框架下我国保税区的贸易自由度优势仍将得到发挥。
保税区的经济基础优势显著
我国的保税区都设在沿海地区，信息、经济发达，交通便利，具有“先天优势”；经过十余年的发展，保税区的运作与管理已经逐渐与国际惯例接轨，形成了较为规范的管理体制，为外商投资创造了良好的外部环境；保税区免货物进口环节的增值税、免常规的海关手续等优势也是其他经济开发区所不能比拟的；此外，作为中国对外开放的前沿，保税区以其优惠的政策和市场取向的经济体制建设吸引了众多科技项目、科技人才落户，形成了有利于高新技术发展的区位优势。这一系列的优势使保税区的经济发展仍能领先于其他地区。
降低关税水平对保税区的消极影响非常有限
作为加入WTO的代价，我国把进口关税水平从17％降至9.4％，这充分表明，加入WTO并不意味着不存在关税保护问题，而只是保护程度降低。保税区可能对低关税商品的保税优势有所削弱，但对有些高关税商品的保税优势还将相当突出。更值得注意的是，加入WTO以前我国的进口关税税率总体水平虽达到17％，但这只是名义税率，1998 年的实际关税税率也只有7.9％（世界银行一专家曾称我国的关税税率实际只有5％左右），明显低于名义税率。换言之，入世前保税区是在低于入世后的关税水平条件下生存和发展的。总之，只要有关税，“保税”就有意义。
入世给我国保税区的发展带来了新的机遇
入世使保税区能更有效地分享国内市场份额
虽然我国政府没有把保税区定义为“境内关外”区，但很多政策的制订和实施却是以此为前提的。加入WTO使保税区可以利用国内市场对外开放的契机取得更大的发展空间。
入世将给保税区经济的发展带来一个稳定的政策环境
我国加入WTO必将使保税区政策公开化、管理法制化，各保税区可依法加大功能拓展的力度，投资者可以更准确地评估其投资项目的可行性及生产经营规划，从而获得健康、快速的发展。另外，在WTO框架下保税区更具条件与世贸组织的经济运行多边规则接轨，特别是当保税区企业的产品进出口发生纠纷时，可通过WTO的贸易争端解决机制进行比较公正、合理的解决，增强外资企业投资保税区的信心。
入世将给保税区内各产业发展带来新的机遇
（1）现代物流业。保税区在拓展现代物流业方面具有非常有利的条件：一是保税区具有保税仓储功能，有利于对商品进行简单商业性加工处理；二是保税区设立在港区或临港地区，交通运输相当方便；三是保税区处于国内、国际市场的结合部位，容易获得最新商品信息；四是保税区特别方便的通关条件有利于对商品进行分拨、配送。这为保税区拓展现代物流业提供了商机。（2）商品展示业。加入WTO后，物美价廉的外国商品加速进入国内市场。外商可以利用保税区的特殊政策条件及健全的设施进行商品展示，藉此检测和提高国内居民对商品的认知和接受程度，减少市场风险。伴随着商品展示业的发展，保税区可能进一步发展成为国际经济信息中心，从而使信息服务业可望成为保税区的功能延伸产业。
入世后的关税减让政策能减少走私
随着“入世”后整体关税水平的逐渐下降，高关税形成的巨额预期利润差缩小，从经济上遏制走私活动，给保税区营造一个安全稳定的社会环境，这在客观上有利于保税区内正常国际贸易活動的开展。
高瞻远瞩：通过全面改革再创保税区的发展奇迹
保税区应向国际通行的自由贸易区转型
在我国渐进开放和经济体制转型的背景下，保税区是作为我国发展自由贸易区的一种起步模式创设的，本质上具有过渡性。我国的保税区与国际通行的自由贸易区还有明显的区别：一是保税区是国家海关的管辖区，而自由贸易区是在海关辖区以外的；二是保税区的货物存储有时间限定，一般为2-5年，而在自由贸易区内，货物存储期限不受限制；三是由于保税区内的货物是“暂不征税”，处“欠帐”状态，因而保税区对货物采用帐册管理方式，而在自由贸易区，货物不存在“欠帐”问题，自由贸易区一般采用门岗管理式，简化了手续；四是保税区是“境内关内”，而自由贸易区是“境内关外”，这是保税区与自由贸易区的本质区别所在。
随着过渡期的结束，我国应从保税区的长远发展着手，在部分符合条件的保税区实行“一线放开、二线管住、区内自由”的管理模式；按照《京都公约》的基本精神简化海关监管手续，推行“管住卡口、区内自由、管出不管进”的统一监管方式；率先试行市场准入原则和贸易自由化，向开放度更高、与WTO全面接轨的自由贸易区转型。
进一步拓展保税区功能，调整保税区产业结构
各保税区要从现有主要发挥“保税”政策优势向拓展功能优势转变，把经济发展的动力建立在功能优势的基础上。目前，我国保税区的基本功能为进出口贸易和保税仓储。随着入世过渡期的结束，各保税区应充分利用地缘优势、交通条件，积极引导、鼓励以保税区为连接点的转口贸易和过境贸易。同时还应充分认识到WTO所带来的对外贸易量增加会导致仓储、集散等需求大大增强的趋势，加强保税区物流分拨的功能。另外，要利用保税区在政策上尚有的优势，抓住入世后保税区贸易功能增强的特点，结合所在地区的优势，大力开展商品展示与零售业务。
建立与我国保税区相适应的管理体制
借鉴国外自由贸易区管理体制的经验，结合我国的具体国情，我国保税区管理体制应突破现行管理体制的束缚，推行公司化的管理体制。（1）由国家权威主管部门对保税区进行统一的宏观调控；(2)对保税区实施经营、管理的主体应是国有公司或国家控股公司，以提高保税区管理体制的效率；(3)在公司管理体制下，公司董事会成员应包括政府部门的主要官员，以保证国家法律、法规在区内的贯彻实施，保证政府对保税区的宏观控制；(4)公司应推行权威性、高效性和非盈利性的目标取向，这一目标取向应当成为评价保税区推行公司型管理体制的价值尺度；(5)保税区内不设政府管理机构，由管理公司代行部分行政管理职能；(6)管理公司的主要职能是确保保税区内的基础设施建设、经营土地转让和提供投资服务等。
营造可持续发展的综合投资环境
强化对企业的服务，形成可持续发展的投资环境，是提升保税区竞争力的重要途径。在政策法律环境方面，国家应尽快制订《中国保税区法》，推动保税区向国际规范的出口加工区或自由贸易区迈进。保税区自身也应该按照WTO透明度规则的要求，积极、主动地使保税区政策适应WTO的相关规则；在区域信息化环境方面，大力推进企业信息化和公共服务信息化；在政府管理环境方面，按照与WTO规则接轨、向自由贸易区转型的要求，建立统一、集中、有效的区域政府服务机制。
相关链接
保税区是我国继成功创办经济特区、经济技术开发区之后，借鉴国际上出口加工区、自由贸易区等经验设立的更加开放的特殊经济区域。自从1990年我国第一个保税区--上海外高桥保税区成立以来，我国已经陆续设立了包括上海外高桥在内的天津港、深圳福田、沙头角和盐田港、大连、广州、张家港、海口、厦门象屿、福州、宁波、青岛、汕头、珠海等15个保税区，它们与经济特区、开发区一起形成了我国呈阶梯状的全方位对外开放格局。十余年来，这些保税区充分发挥地缘和政策优势，开拓创新，艰苦创业，在引进外资、引进先进技术和经验、推动外贸出口、增进国内国外两个市场的联结等方面取得了很大的成绩，为我国改革开放和经济建设事业发挥了独特而重要的作用。
（作者单位:山东大学经济学院）