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【摘 要】概述了山东城市新区的发展状况及存在的问题，提出了推动山东省城市新区健康发展的思路和对策。
【关键词】经济发展；人口集聚；城市形象；疏解老城功能；思路和对策
Research and study for development of new area in Shandong
Li Yun1, Zhao Wei2
(1.Jinan city program and design research institute Jinan Shandong 250001;
2. Shandong city building college Jinan Shandong 250014)
【Abstract】The article introduced development's beginning operation technical ability is main of three teaching method of the stage courses, in process of measuring course teaching in practice
【Key words】Measuring course; Three stage teaching methods; Ability development
1. 山东省城市新区发展作用和存在的问题
为开展城市新区发展的实证研究，全面了解山东省城市新区的发展状况和存在的问题，我们陆续对济宁、枣庄、烟台、青岛、威海、潍坊6个设区城市和曲阜、邹城、滕州、胶南、胶州、荣成、文登、乳山、寿光、诸城10个县级市的新区进行了调查研究，并在山东省建设厅取得了相关资料，通过调查发现，山东省的城市新区，20世纪80年代开始起步，90年代形成一定规模，目前正呈现出蓬勃发展、方兴未艾的态势。
1.1 山东省城市新区发展的主要作用。山东省城市新区发展20多年来，在吸引国内外投资、引导产业集聚、促进经济增长、完善城市功能、提高城市竞争力、推进城市化进程等方面都发挥了举足轻重的作用。
1.1.1 城市经济发展的新亮点。我省大部分城市新区特别是产业园区设立以来，充分发挥其区位、政策、体制、功能等方面的优势，闯出了一条投入少、见效快、效益好的路子，目前已经成为招商引资的根据地，大项目、大企业的落脚点，高新技术产业的聚集区，金融、商贸、物流、房地产等现代服务业的密集发展区，成为推动区域经济发展、带动产业结构调整优化的重要力量。城市新区已经成为全省经济发展最快、技术含量最高、运行质量最好的产业基地。
1.1.2 城市人口集聚的新载体。城市新区中兴建的基础设施和公共服务设施、兴办的工商企业、建成的住宅小区，为人们的创业、就业和生活提供了基础条件，有力地增强了城市的人口承载力，成为城市化发展的助推器。城市新区的发展，不仅使原有的农村人口转化为城市人口，也转移了老城中的部分人口，更重要的是吸纳了外地大量的管理技术人员和经商务工人员，促进了城市人口结构的优化和整体素质的提升。
1.1.3 展示城市形象的新窗口。一些城市新区规划布局合理，功能分区明确，基础设施完善，环境整洁优美，建筑风格协调，洋溢着现代化城区的大气和舒适宜人的温馨，有效提升了城市的品位和吸引力。
新区生态环境建设受到高度重视，平均规划绿地率、建成区绿化覆盖率分别达到36.7%、34.6%，青岛、烟台的开发区、高新区以及潍坊、济宁的高新区都通过了ISO14001国际环境体系认证。
1.1.4 疏解老城功能的新平台。发展新区在扩张城市规模的同时，优化了城市布局，疏解了老城过度集中的工业、商贸、行政、文化、居住等功能，降低了老城区的建筑密度和人口密度，有助于从根本上解决老城区人口密集、交通拥挤、住房紧张、基础设施超负荷等问题。从我们所到的16个城市看，老城功能都不同程度地得到了调整。老城区内的企业“退城进园”，原来占用的土地“退二转三”或“拆房建绿”，促进了产业布局调整和产业结构升级，改善了城市环境。有力地促进了历史文化名城、传统风貌和自然景观的保护。
1.2 山东省城市新区发展的主要问题。山东省的城市新区发展虽然取得了良好成效，但与江苏、浙江、上海相比还存在较大差距。主要表现在规划建设和经济发展的水平上，实质在于思想解放不够、眼光境界不高、胆识魄力不足，思想观念始终跟不上经济快速发展和城市化快速推进的新形势。相比之下，山东城市新区规模小、起点低、发展速度不快、档次品位不高，真正成规模、有特色、在全国有影响的不多，达到南京江宁新区、苏州工业园区、昆山开发区、上海张江高科技工业园水准的新区寥寥无几。总的看，影响和制约我省城市新区健康发展的，主要是七个方面的问题:
1.2.1 规划的前瞻性、整体性和权威性不够。经济和城市的快速发展，要求城市规划必须具有很强的前瞻性。然而，许多地方在做规划时，眼光、观念和手法还自觉不自觉地停留在计划经济模式中，跟不上经济发展的内在要求。最典型的是，一说规划就想到控制城市规模，一些城市的总体规划往往编出来、报上去、批下来就落后了。不少地方对城市发展战略研究不够，特别是对城市发展的空间布局缺乏超前研究，在编制和调整总体规划时缺乏长远眼光，没做远景规划，导致城市新区缺少发展空间。
1.2.2 建设用地不足与土地利用粗放并存。土地利用规划跟不上经济发展和城市建设的需要，已经成为制约城市新区发展的瓶颈。据统计，我省70%多的省级以上经济开发区，原批准规划范围内的土地在2000年以前就已经基本或完全开发完毕。东部城市新区的建设用地需求最为迫切，不少城市“十五”期间的建设用地指标已经用完，只好花钱买其他地方的。
同时，也存在开发区过多过滥、占地过多和城市新区土地利用集约性不高的问题。2004年《国务院办公厅关于暂停审批各类开发区的紧急通知》下发后，我省立即停止了新设开发区和原有开发区的扩区审批。有些开发区、工业园区、行政新区在招商引资上急功近利，拼政策、拼地价、恶性竞争，竞相压价出让土地，有的甚至搞零地价出让，导致一些项目选址违反规划，一些工业项目用地规模过大，一些开发商只圈地、不建设，造成土地资源的浪费和政府土地收益的流失。
1.2.3 基础设施建设资金短缺。城市新区要吸引投资者，要形成良好的功能和形象，在基础设施上必须要有大的投入。据测算，目前仅按“七通一平”（道路、电力、供水、排水、排污、供热、电话通和场地平整）标准对新区进行基础设施配套，每平方公里需投入1.5至2亿元。因资金不足，全省84个新区建成区每平方公里的基础设施投资仅为6328万元 。
新区基础设施建设市场化水平低、筹资渠道窄，是造成资金短缺的主要原因。66个新区的基础设施建设资金，64%为财政投资和银行贷款。
1.2.4 产业发展总体质量不高。除青岛、烟台、济南、淄博、济宁的个别省级以上开发区外，大部分产业园区尚未形成明晰的特色经济和一定规模的块状经济，产业发展呈现多样化、小规模、零散性状态，相关产业集聚尚处于发育初期，协作配套能力低，产业链偏短，对当地经济的拉动力不强。胶东半岛一些县市的产业园区虽然已经出现了产业集群的趋势，但多为资源加工型产品和中间产品，高附加值的现代制造业终端产品比较少。
1.2.5 管理体制和运行机制缺乏创新。城市新区特别是大中城市的产业园区，作为新的经济增长极，应当按照国际惯例创新体制，在管理机构设置上遵循“精简、统一、高效、合理”的原则，实行规范化服务。但是，我省的产业园区均存在内设机构多、领导干部多、管理人员多和工作效率低这“三多一低”的问题，特别在管理体制、管理制度上沿袭政府的老办法，园区内承担了一些不必要承担的政府功能，导致其主要的对外开放、经济开发、体制创新等功能淹没在繁杂的行政和社会事务中。
1.2.6 对保护农民利益重视不够。发展城市新区与保护农民利益的矛盾，是各地在新区建设中带有普遍性的问题。建设新区必然要大量征用农民土地，并对村庄进行拆迁改造。一方面，政府要依靠土地的经营运作筹集尽可能多的建设资金；另一方面，农民想通过征地补偿、村庄改造获取尽可能多的实际利益。有的地方过于注重经济利益，考虑农民利益不够，造成土地征不了，村庄改不动；有的地方对被征用土地的农民，在就业、安置和社会保障上考虑不周，投入不足，引起农民不满，甚至带来社会的不稳定；也有的地方回避矛盾，还缺乏有效的管理手段，农民乱插乱建，结果造成一些与城市风貌很不协调的“城中村”、“城边村”，给新区将来的发展带来很大的麻烦。
1.2.7 没有处理好新区开发与旧城改造的关系。从现实看，既有过多修补老城、新区开发推进不力的问题，也有过于注重新区开发、忽视旧城改造的问题，还有新老城区衔接不好、没有实现资源共享和良性互动的问题。有的城市虽然搞了新区开发，但对老城区的建设控制不力，更重要的是没有向新区转移行政、商贸、金融等功能，致使老城区开发强度过大，功能得不到有效疏解，新区产业和人口集聚动力不足，延缓了建设和发展速度。
2. 推动山东省城市新区健康发展的思路和对策
新的形势下，城市新区作为促进经济社会协调健康发展的战略选择，承载了众多的使命和任务。只有确立新的思路，采取科学的对策，才能使城市新区保持健康发展，才能在加快经济和城市发展、保护和节约土地资源、改善城市环境、维护社会稳定等方面找到最佳的平衡点，获取更好的综合效益，实现多赢目标。
2.1 明确城市新区发展的指导思想和总体思路。思想是行动的先导。新形势下要实现城市新区健康发展，首先要有思想的根本转变，要有正确的总体思路，要有观念的重大突破。
2.2 妥善处理影响城市新区健康发展的重大关系。城市新区发展是一个复杂的系统工程，涉及政治、经济、社会、文化、环境等诸多方面，要保证城市新区健康发展，必须妥善处理好七个关系：城区拓展与保护耕地的关系、 产业园区与新型城区的关系、政府引导与市场主导的关系、新区发展与农民利益的关系、开发建设与生态保护的关系 、新区与老城的关系 、共性与个性的关系 。
2.3 高起点编制和组织实施新区规划。规划是城市发展的首要条件和第一资源，决定当前，影响长远。没有一流的规划，就没有一流的建设和管理。搞好研究策划、强化新区选址、精心编制规划、改进和强化规划管理
2.4 高标准建设新区基础设施和公共服务设施。基础设施和公共服务设施是城市发展的支撑和保障。没有一流的基础设施和公共服务设施，就没有一流的环境载体，就不能吸引人们投资置业，就不能江聚国内国际市场的优质要素。牢固树立“环境是生产力”的观念，把绿地系统作为重要的基础设施来抓，舍得花大钱搞绿化、造环境，建设园林生态型的城市新区。
2.5 高速度、高质量培育发展新区产业。经济是城市的命脉，产业是发展的基础。新区发展必须以产业为支撑，以产业为动力。
2.6 高水平开展新区资产经营。新区建设投资巨大，政府财政投入有限，必须助工展城市资产经营，运用市场手段，对城市的各类资源、资产进行资本化动作与管理，走市场化融资的路子，调控新区发展目标与有限资金之间的矛盾。
2.7 精心抓好新区中的村庄改造。对于新区中的村庄，必须采取有效的规划、政策手段加以合理调控，坚持“分类改造、分区管制、分期实施”，完善有关制度和政策，提高村民生活质量，降低城市开发成本，促进农村社区向城市社区顺利过渡。
2.8 营造促进城市新区健康发展的软环境政策、制度、体制等软环境，对于城市新区发展的影响十分巨大。在不断加强基础设施等硬环境的同时，要更加重视软环境建设，把改善软环境作为促进新区健康发展的突破口。
我们期待，山东省未来的城市新区在经济社会发展中发挥更大、更好、更突出的作用。
［文章编号］1006-7619（2008）08-16-464
［作者简介］李云(1968.6- )，女，济南市规划设计研究院高级规划师、城市注册规划师。
【关键词】经济发展；人口集聚；城市形象；疏解老城功能；思路和对策
Research and study for development of new area in Shandong
Li Yun1, Zhao Wei2
(1.Jinan city program and design research institute Jinan Shandong 250001;
2. Shandong city building college Jinan Shandong 250014)
【Abstract】The article introduced development's beginning operation technical ability is main of three teaching method of the stage courses, in process of measuring course teaching in practice
【Key words】Measuring course; Three stage teaching methods; Ability development
1. 山东省城市新区发展作用和存在的问题
为开展城市新区发展的实证研究，全面了解山东省城市新区的发展状况和存在的问题，我们陆续对济宁、枣庄、烟台、青岛、威海、潍坊6个设区城市和曲阜、邹城、滕州、胶南、胶州、荣成、文登、乳山、寿光、诸城10个县级市的新区进行了调查研究，并在山东省建设厅取得了相关资料，通过调查发现，山东省的城市新区，20世纪80年代开始起步，90年代形成一定规模，目前正呈现出蓬勃发展、方兴未艾的态势。
1.1 山东省城市新区发展的主要作用。山东省城市新区发展20多年来，在吸引国内外投资、引导产业集聚、促进经济增长、完善城市功能、提高城市竞争力、推进城市化进程等方面都发挥了举足轻重的作用。
1.1.1 城市经济发展的新亮点。我省大部分城市新区特别是产业园区设立以来，充分发挥其区位、政策、体制、功能等方面的优势，闯出了一条投入少、见效快、效益好的路子，目前已经成为招商引资的根据地，大项目、大企业的落脚点，高新技术产业的聚集区，金融、商贸、物流、房地产等现代服务业的密集发展区，成为推动区域经济发展、带动产业结构调整优化的重要力量。城市新区已经成为全省经济发展最快、技术含量最高、运行质量最好的产业基地。
1.1.2 城市人口集聚的新载体。城市新区中兴建的基础设施和公共服务设施、兴办的工商企业、建成的住宅小区，为人们的创业、就业和生活提供了基础条件，有力地增强了城市的人口承载力，成为城市化发展的助推器。城市新区的发展，不仅使原有的农村人口转化为城市人口，也转移了老城中的部分人口，更重要的是吸纳了外地大量的管理技术人员和经商务工人员，促进了城市人口结构的优化和整体素质的提升。
1.1.3 展示城市形象的新窗口。一些城市新区规划布局合理，功能分区明确，基础设施完善，环境整洁优美，建筑风格协调，洋溢着现代化城区的大气和舒适宜人的温馨，有效提升了城市的品位和吸引力。
新区生态环境建设受到高度重视，平均规划绿地率、建成区绿化覆盖率分别达到36.7%、34.6%，青岛、烟台的开发区、高新区以及潍坊、济宁的高新区都通过了ISO14001国际环境体系认证。
1.1.4 疏解老城功能的新平台。发展新区在扩张城市规模的同时，优化了城市布局，疏解了老城过度集中的工业、商贸、行政、文化、居住等功能，降低了老城区的建筑密度和人口密度，有助于从根本上解决老城区人口密集、交通拥挤、住房紧张、基础设施超负荷等问题。从我们所到的16个城市看，老城功能都不同程度地得到了调整。老城区内的企业“退城进园”，原来占用的土地“退二转三”或“拆房建绿”，促进了产业布局调整和产业结构升级，改善了城市环境。有力地促进了历史文化名城、传统风貌和自然景观的保护。
1.2 山东省城市新区发展的主要问题。山东省的城市新区发展虽然取得了良好成效，但与江苏、浙江、上海相比还存在较大差距。主要表现在规划建设和经济发展的水平上，实质在于思想解放不够、眼光境界不高、胆识魄力不足，思想观念始终跟不上经济快速发展和城市化快速推进的新形势。相比之下，山东城市新区规模小、起点低、发展速度不快、档次品位不高，真正成规模、有特色、在全国有影响的不多，达到南京江宁新区、苏州工业园区、昆山开发区、上海张江高科技工业园水准的新区寥寥无几。总的看，影响和制约我省城市新区健康发展的，主要是七个方面的问题:
1.2.1 规划的前瞻性、整体性和权威性不够。经济和城市的快速发展，要求城市规划必须具有很强的前瞻性。然而，许多地方在做规划时，眼光、观念和手法还自觉不自觉地停留在计划经济模式中，跟不上经济发展的内在要求。最典型的是，一说规划就想到控制城市规模，一些城市的总体规划往往编出来、报上去、批下来就落后了。不少地方对城市发展战略研究不够，特别是对城市发展的空间布局缺乏超前研究，在编制和调整总体规划时缺乏长远眼光，没做远景规划，导致城市新区缺少发展空间。
1.2.2 建设用地不足与土地利用粗放并存。土地利用规划跟不上经济发展和城市建设的需要，已经成为制约城市新区发展的瓶颈。据统计，我省70%多的省级以上经济开发区，原批准规划范围内的土地在2000年以前就已经基本或完全开发完毕。东部城市新区的建设用地需求最为迫切，不少城市“十五”期间的建设用地指标已经用完，只好花钱买其他地方的。
同时，也存在开发区过多过滥、占地过多和城市新区土地利用集约性不高的问题。2004年《国务院办公厅关于暂停审批各类开发区的紧急通知》下发后，我省立即停止了新设开发区和原有开发区的扩区审批。有些开发区、工业园区、行政新区在招商引资上急功近利，拼政策、拼地价、恶性竞争，竞相压价出让土地，有的甚至搞零地价出让，导致一些项目选址违反规划，一些工业项目用地规模过大，一些开发商只圈地、不建设，造成土地资源的浪费和政府土地收益的流失。
1.2.3 基础设施建设资金短缺。城市新区要吸引投资者，要形成良好的功能和形象，在基础设施上必须要有大的投入。据测算，目前仅按“七通一平”（道路、电力、供水、排水、排污、供热、电话通和场地平整）标准对新区进行基础设施配套，每平方公里需投入1.5至2亿元。因资金不足，全省84个新区建成区每平方公里的基础设施投资仅为6328万元 。
新区基础设施建设市场化水平低、筹资渠道窄，是造成资金短缺的主要原因。66个新区的基础设施建设资金，64%为财政投资和银行贷款。
1.2.4 产业发展总体质量不高。除青岛、烟台、济南、淄博、济宁的个别省级以上开发区外，大部分产业园区尚未形成明晰的特色经济和一定规模的块状经济，产业发展呈现多样化、小规模、零散性状态，相关产业集聚尚处于发育初期，协作配套能力低，产业链偏短，对当地经济的拉动力不强。胶东半岛一些县市的产业园区虽然已经出现了产业集群的趋势，但多为资源加工型产品和中间产品，高附加值的现代制造业终端产品比较少。
1.2.5 管理体制和运行机制缺乏创新。城市新区特别是大中城市的产业园区，作为新的经济增长极，应当按照国际惯例创新体制，在管理机构设置上遵循“精简、统一、高效、合理”的原则，实行规范化服务。但是，我省的产业园区均存在内设机构多、领导干部多、管理人员多和工作效率低这“三多一低”的问题，特别在管理体制、管理制度上沿袭政府的老办法，园区内承担了一些不必要承担的政府功能，导致其主要的对外开放、经济开发、体制创新等功能淹没在繁杂的行政和社会事务中。
1.2.6 对保护农民利益重视不够。发展城市新区与保护农民利益的矛盾，是各地在新区建设中带有普遍性的问题。建设新区必然要大量征用农民土地，并对村庄进行拆迁改造。一方面，政府要依靠土地的经营运作筹集尽可能多的建设资金；另一方面，农民想通过征地补偿、村庄改造获取尽可能多的实际利益。有的地方过于注重经济利益，考虑农民利益不够，造成土地征不了，村庄改不动；有的地方对被征用土地的农民，在就业、安置和社会保障上考虑不周，投入不足，引起农民不满，甚至带来社会的不稳定；也有的地方回避矛盾，还缺乏有效的管理手段，农民乱插乱建，结果造成一些与城市风貌很不协调的“城中村”、“城边村”，给新区将来的发展带来很大的麻烦。
1.2.7 没有处理好新区开发与旧城改造的关系。从现实看，既有过多修补老城、新区开发推进不力的问题，也有过于注重新区开发、忽视旧城改造的问题，还有新老城区衔接不好、没有实现资源共享和良性互动的问题。有的城市虽然搞了新区开发，但对老城区的建设控制不力，更重要的是没有向新区转移行政、商贸、金融等功能，致使老城区开发强度过大，功能得不到有效疏解，新区产业和人口集聚动力不足，延缓了建设和发展速度。
2. 推动山东省城市新区健康发展的思路和对策
新的形势下，城市新区作为促进经济社会协调健康发展的战略选择，承载了众多的使命和任务。只有确立新的思路，采取科学的对策，才能使城市新区保持健康发展，才能在加快经济和城市发展、保护和节约土地资源、改善城市环境、维护社会稳定等方面找到最佳的平衡点，获取更好的综合效益，实现多赢目标。
2.1 明确城市新区发展的指导思想和总体思路。思想是行动的先导。新形势下要实现城市新区健康发展，首先要有思想的根本转变，要有正确的总体思路，要有观念的重大突破。
2.2 妥善处理影响城市新区健康发展的重大关系。城市新区发展是一个复杂的系统工程，涉及政治、经济、社会、文化、环境等诸多方面，要保证城市新区健康发展，必须妥善处理好七个关系：城区拓展与保护耕地的关系、 产业园区与新型城区的关系、政府引导与市场主导的关系、新区发展与农民利益的关系、开发建设与生态保护的关系 、新区与老城的关系 、共性与个性的关系 。
2.3 高起点编制和组织实施新区规划。规划是城市发展的首要条件和第一资源，决定当前，影响长远。没有一流的规划，就没有一流的建设和管理。搞好研究策划、强化新区选址、精心编制规划、改进和强化规划管理
2.4 高标准建设新区基础设施和公共服务设施。基础设施和公共服务设施是城市发展的支撑和保障。没有一流的基础设施和公共服务设施，就没有一流的环境载体，就不能吸引人们投资置业，就不能江聚国内国际市场的优质要素。牢固树立“环境是生产力”的观念，把绿地系统作为重要的基础设施来抓，舍得花大钱搞绿化、造环境，建设园林生态型的城市新区。
2.5 高速度、高质量培育发展新区产业。经济是城市的命脉，产业是发展的基础。新区发展必须以产业为支撑，以产业为动力。
2.6 高水平开展新区资产经营。新区建设投资巨大，政府财政投入有限，必须助工展城市资产经营，运用市场手段，对城市的各类资源、资产进行资本化动作与管理，走市场化融资的路子，调控新区发展目标与有限资金之间的矛盾。
2.7 精心抓好新区中的村庄改造。对于新区中的村庄，必须采取有效的规划、政策手段加以合理调控，坚持“分类改造、分区管制、分期实施”，完善有关制度和政策，提高村民生活质量，降低城市开发成本，促进农村社区向城市社区顺利过渡。
2.8 营造促进城市新区健康发展的软环境政策、制度、体制等软环境，对于城市新区发展的影响十分巨大。在不断加强基础设施等硬环境的同时，要更加重视软环境建设，把改善软环境作为促进新区健康发展的突破口。
我们期待，山东省未来的城市新区在经济社会发展中发挥更大、更好、更突出的作用。
［文章编号］1006-7619（2008）08-16-464
［作者简介］李云(1968.6- )，女，济南市规划设计研究院高级规划师、城市注册规划师。