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【摘要】行政合同在服务性政府的大背景下得到了越来越多的应用，但是我国行政合同的相应立法存在一些弊端，并不能很好指导行政合同制度的良性发展，行政合同有着不同于一般行政行为和民事合同的特点，我们需要借鉴西方国家的一些有益经验，设计与上位法相统一、与部门法相协调、程序和实体规定相并举，救济路径科学合理的完善统一的行政合同法，更好的指导实践的发展。
【关键词】行政合同；优益性；契约性；法律体系
随着“服务政府”理念的发展和普及，行政合同在现实中得到了越来越广泛的应用，按照姜明安教授的观点，行政合同是指行政主体以实现行政管理为目的，与行政相对方就有关事项协议一致达成的协议。它具有行政性、合意性和法定性。①叶必丰教授则认为：行政合同是行政主体和行政相对人以协议一致的方式，设立、变更或消灭行政法上的权力义务关系合同。②虽然不同的学者对行政合同的具体定义有所差别，但是都认可行政合同是一种不同于传统行政行为的一种行政管理活动，而且在社会生活中扮演着越来越重要的角色，但是由于我国的相应的立法工作没有有效的跟进，已经大大滞碍了行政合同功能的最优发挥。
一、行政合同立法的必要性
（一）行政合同自身的特点是行政合同立法的内在原因
行政合同有着自身的鲜明特点，一方面，它具有契约性，它的达成需要行政主体和行政相对人的合意，在这个关系中，行政主体不能使用强制力使行政相对人接受契约，双方在订立合同时完全处于平等的法律地位，是和民事合同无异的双方；另一方面，在行政合同订立后的具体运作中，行政主体又有着一定的优益性，因为行政合同的目的主要在于有效实现行政管理，促进社会公益，这样一个法益要优于行政相对人的个体利益，当两者出现冲突时，个人利益理所当然要让位于公共利益。
（二）统一立法的缺失和救济途径的不畅是行政合同立法的外在原因
由于我国长期计划经济体制形成的静止均质社会状态，命令式行政的理念根深蒂固，缺乏民主创新的动力，行政法律体系的设计也有着强烈的管理色彩，服务理念并没有很有效的跟进，与之相对应的，以减少行政管制性、增强服务性的行政合同的立法严重滞后，目前，我国一些具体的行政领域有了行政合同的相应立法，但是法律层级普遍偏低，各地规定又有很大差异，对行政合同履行程序的设计不足，对行政相对人合法权益的保障不够，还有很多具体领域存在着行政合同立法的空白，这些现状，无疑会使行政合同的效果大打折扣，因此，由权威部门制定统一完善的行政合同法就显得尤为重要。
二、国外行政合同的相关立法经验
（一）以德国为代表的大陆法系国家的行政合同立法经验
大陆法系国家有着“重实体，轻程序”的法律传统，其在对行政合同的立法设计使要倾向于规定双方权利和义务等实体性内容，但是德国却在其行政程序法中设专章规定了行政合同，注重从程序角度对行政合同进行规范和调整，成为了其行政合同制度的一个创举。德国的立法中更强调行政合同的契约性，淡化其行政性的色彩，强调双方当事人法律地位的平等，公共利益在行政合同中并没有优益性，而是和个人利益受到同等的对待，平等的适用法律，当然，大陆法系国家的相关规定并不尽然相同，与德国相区别，法国在行政合同的立法上更加强调其公法性，在救济制度的设计上也将因此而引起的纠纷纳入行政法院的审理范畴，日本则并没有在立法上对行政合同做出明确规定，倾向于将“以行政主体为当事人的契约”都视为行政合同。⑤可见日本在行政合同上的界定上更加突出了其私法性。
（二）以美国为代表的英美法系国家的行政合同立法经验
与大陆法系国家相反，英美法系国家普遍具有“重程序，轻实体”的法律传统，并没有公法和私法体系的划分，相应的也没有在规范意义上对民事合同和行政合同做出区分，但是这并不意味着其不存在实质意义上的行政合同，在相应的实质立法中，它通过精密的程序设计有效的规制行政主体的行为，保障行政相对人的合法权益，并通过判例的约束原则，使行政合同的功能得到最优程度上的发挥。按照王名扬教授的归纳，美国行政合同立法主要有以下三个方面的表现：一是美国宪法第1条第10款的关于合同和协定的规定，这为政府合同提供了最基本性的规定；二是以成文法和判例组成的普通合同法律制度，原则上适用政府合同，除非法律另有规定；三是有关政府采购合同的专门立法（占行政合同立法的大多数）。⑥
三、我国行政合同立法完善的尝试与探索
正如前文所提到的，我国行政合同立法存在着一些不完善的地方需要去完善，在行政合同的具体立法尝试中，我们应当以文本为基础，一方面，这些文本的设计必须基于严密科学的考量，形成在逻辑上自洽的法律体系，另一方面，文本所蕴含立法精神必须具有民主性和效率性，具有现实的可行性。
（一）在宪法文本中明确服务行政模式的存在，并对其可救济性做出宣示性规定
我国之所以出现行政合同立法规定混乱的现状，很大程度在于缺乏高位阶的上位法的统摄，在宪法文本中明确服务行政模式的存在，不仅是为了迎合行政合同立法的需要，而且也是为了应对更多的以服务政府理念為主导的发展而来的各种创新性的行政管理活动，比如行政指导、行政奖励等等。服务行政模式得到宪法文本的明确，可以使得行政合同的具体立法有了权威意义上的法律依据，各类具体规定也会在这个基本原则的指导下达到上下一致的协调状态，并可以强化行政合同的相关立法者树立严格的规范意识，在法规的制定过程中更加严谨。
（二）制定专门的行政合同法，纳入部门行政法体系
行政合同自身的特殊属性，使得其不能死板按照现行基于“行政行为”为核心体系所设计的行政法律体系，行政合同的运行是一种动态的过程，传统的行政行为则更强调行政过程的结果性，以静止和点状的思维去设计程序路径和救济途径，行政合同的运行结果必须放之于一个动态的过程去考量，但是这些动态的运行过程缺乏一般行政行为的有效特征，使得其运行一方面得不到有效的规制，另一方面又很难被纳入现行法律体系的救济范畴。因此，制定单独的行政合同法是很有必要的，制定这样一部法典，需要经过严密的论证和法律技术规则的运用。 （三）行政合同纠纷案件的救济途径设计
前文已经提到，我国对行政合同纠纷案件的救济制度有些不尽完善，需要我们在实践中做出不断的修正，对行政合同的救济途径设计，首先是一个确认方式的问题，其次才是采用何种具体的救济方式的问题。再确认方式上，法律文本的具体规定无疑是最优选择，宪法文本做出原则性的宣示，部门法做出进一步细化的规定，这些规定出现在专门的行政合同法中是很有必要的，同时，相应的相应的行政程序法，比如行政诉讼法、行政处罚法也应当做出相关的规定。具体来讲，在确认方式上，行政合同法必须设专章规定行政合同纠纷的救济途径，行政诉讼法和行政处罚法等法律可以通过法律文本修改的方式或者增加相应的司法解释等途径，将行政合同纠纷的情形纳入其统摄范围，但是需要说明一点的是，所有法律体系中关于行政合同纠纷的救济途径应当是统一一致的。在具体救济方式的选择上，需要一个权衡利弊的过程，笔者认为建立多元化的救济途径是比较合理，首先，通过行政复议方式的救济仍然是必要的，虽然行政复议存在着自身的一些局限性，但是由于其专业性，其对纠纷的把握往往会比较准确，可以节省大量的司法资源，在实践中需要进一步完善的是探索行政复议的新模式，强化其内部的自我约束机制，保证其结果的客观性和公正性，笔者认为设立相对独立的行政复议委员会可以在一定程度上解决这个问题。其次，行政合同纠纷案件应当允许行政相对人提起行政诉讼，通过行政诉讼的途径解决行政合同纠纷，可以在诉讼机制设计上弱化行政主体的强势地位，增强行政行政相对人的利益保障意识，减少其维权和举证的成本代价。通过司法途径的向行政主体引入体系外的监督力量，同样可以强化其履职时的责任意识，促进其依法行政，科学合理的制定相应的行政合同，在切实保障行政相对人合法利益的同时切实有效的实现行政管理的目标。
总之，随着行政合同在社会中的应用的越来越广泛，我国现行法律体系已经不能很好的指导行政合同这种新型行政管理方式的发展，相应的立法设计已经需要提上日程，行政合同的立法是一个复杂系统的工程，不仅需要在理论上进一步探讨，而且需要在实践中不断检验和修正。
注释：
①姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，1999：354-355.
②叶必丰.行政法学[M].武汉：武汉大学出版社，2003：291.
③张树义.行政合同[M].北京：中国政法大学出版社，1994：72.
④姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2007：362.
⑤[日]室井力.日本現代行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1995：144.
⑥王名扬.美国行政法[M].北京：中国法制出版社，1995：1102.
⑦余凌云.行政契约论[M].北京：中国人民大学出版社，2000：160.
作者简介：王丽（1978-），女，汉族，河南安阳人，硕士，河南省安阳师范学院法学院助教，研究方向：民法、法律教学。
【关键词】行政合同；优益性；契约性；法律体系
随着“服务政府”理念的发展和普及，行政合同在现实中得到了越来越广泛的应用，按照姜明安教授的观点，行政合同是指行政主体以实现行政管理为目的，与行政相对方就有关事项协议一致达成的协议。它具有行政性、合意性和法定性。①叶必丰教授则认为：行政合同是行政主体和行政相对人以协议一致的方式，设立、变更或消灭行政法上的权力义务关系合同。②虽然不同的学者对行政合同的具体定义有所差别，但是都认可行政合同是一种不同于传统行政行为的一种行政管理活动，而且在社会生活中扮演着越来越重要的角色，但是由于我国的相应的立法工作没有有效的跟进，已经大大滞碍了行政合同功能的最优发挥。
一、行政合同立法的必要性
（一）行政合同自身的特点是行政合同立法的内在原因
行政合同有着自身的鲜明特点，一方面，它具有契约性，它的达成需要行政主体和行政相对人的合意，在这个关系中，行政主体不能使用强制力使行政相对人接受契约，双方在订立合同时完全处于平等的法律地位，是和民事合同无异的双方；另一方面，在行政合同订立后的具体运作中，行政主体又有着一定的优益性，因为行政合同的目的主要在于有效实现行政管理，促进社会公益，这样一个法益要优于行政相对人的个体利益，当两者出现冲突时，个人利益理所当然要让位于公共利益。
（二）统一立法的缺失和救济途径的不畅是行政合同立法的外在原因
由于我国长期计划经济体制形成的静止均质社会状态，命令式行政的理念根深蒂固，缺乏民主创新的动力，行政法律体系的设计也有着强烈的管理色彩，服务理念并没有很有效的跟进，与之相对应的，以减少行政管制性、增强服务性的行政合同的立法严重滞后，目前，我国一些具体的行政领域有了行政合同的相应立法，但是法律层级普遍偏低，各地规定又有很大差异，对行政合同履行程序的设计不足，对行政相对人合法权益的保障不够，还有很多具体领域存在着行政合同立法的空白，这些现状，无疑会使行政合同的效果大打折扣，因此，由权威部门制定统一完善的行政合同法就显得尤为重要。
二、国外行政合同的相关立法经验
（一）以德国为代表的大陆法系国家的行政合同立法经验
大陆法系国家有着“重实体，轻程序”的法律传统，其在对行政合同的立法设计使要倾向于规定双方权利和义务等实体性内容，但是德国却在其行政程序法中设专章规定了行政合同，注重从程序角度对行政合同进行规范和调整，成为了其行政合同制度的一个创举。德国的立法中更强调行政合同的契约性，淡化其行政性的色彩，强调双方当事人法律地位的平等，公共利益在行政合同中并没有优益性，而是和个人利益受到同等的对待，平等的适用法律，当然，大陆法系国家的相关规定并不尽然相同，与德国相区别，法国在行政合同的立法上更加强调其公法性，在救济制度的设计上也将因此而引起的纠纷纳入行政法院的审理范畴，日本则并没有在立法上对行政合同做出明确规定，倾向于将“以行政主体为当事人的契约”都视为行政合同。⑤可见日本在行政合同上的界定上更加突出了其私法性。
（二）以美国为代表的英美法系国家的行政合同立法经验
与大陆法系国家相反，英美法系国家普遍具有“重程序，轻实体”的法律传统，并没有公法和私法体系的划分，相应的也没有在规范意义上对民事合同和行政合同做出区分，但是这并不意味着其不存在实质意义上的行政合同，在相应的实质立法中，它通过精密的程序设计有效的规制行政主体的行为，保障行政相对人的合法权益，并通过判例的约束原则，使行政合同的功能得到最优程度上的发挥。按照王名扬教授的归纳，美国行政合同立法主要有以下三个方面的表现：一是美国宪法第1条第10款的关于合同和协定的规定，这为政府合同提供了最基本性的规定；二是以成文法和判例组成的普通合同法律制度，原则上适用政府合同，除非法律另有规定；三是有关政府采购合同的专门立法（占行政合同立法的大多数）。⑥
三、我国行政合同立法完善的尝试与探索
正如前文所提到的，我国行政合同立法存在着一些不完善的地方需要去完善，在行政合同的具体立法尝试中，我们应当以文本为基础，一方面，这些文本的设计必须基于严密科学的考量，形成在逻辑上自洽的法律体系，另一方面，文本所蕴含立法精神必须具有民主性和效率性，具有现实的可行性。
（一）在宪法文本中明确服务行政模式的存在，并对其可救济性做出宣示性规定
我国之所以出现行政合同立法规定混乱的现状，很大程度在于缺乏高位阶的上位法的统摄，在宪法文本中明确服务行政模式的存在，不仅是为了迎合行政合同立法的需要，而且也是为了应对更多的以服务政府理念為主导的发展而来的各种创新性的行政管理活动，比如行政指导、行政奖励等等。服务行政模式得到宪法文本的明确，可以使得行政合同的具体立法有了权威意义上的法律依据，各类具体规定也会在这个基本原则的指导下达到上下一致的协调状态，并可以强化行政合同的相关立法者树立严格的规范意识，在法规的制定过程中更加严谨。
（二）制定专门的行政合同法，纳入部门行政法体系
行政合同自身的特殊属性，使得其不能死板按照现行基于“行政行为”为核心体系所设计的行政法律体系，行政合同的运行是一种动态的过程，传统的行政行为则更强调行政过程的结果性，以静止和点状的思维去设计程序路径和救济途径，行政合同的运行结果必须放之于一个动态的过程去考量，但是这些动态的运行过程缺乏一般行政行为的有效特征，使得其运行一方面得不到有效的规制，另一方面又很难被纳入现行法律体系的救济范畴。因此，制定单独的行政合同法是很有必要的，制定这样一部法典，需要经过严密的论证和法律技术规则的运用。 （三）行政合同纠纷案件的救济途径设计
前文已经提到，我国对行政合同纠纷案件的救济制度有些不尽完善，需要我们在实践中做出不断的修正，对行政合同的救济途径设计，首先是一个确认方式的问题，其次才是采用何种具体的救济方式的问题。再确认方式上，法律文本的具体规定无疑是最优选择，宪法文本做出原则性的宣示，部门法做出进一步细化的规定，这些规定出现在专门的行政合同法中是很有必要的，同时，相应的相应的行政程序法，比如行政诉讼法、行政处罚法也应当做出相关的规定。具体来讲，在确认方式上，行政合同法必须设专章规定行政合同纠纷的救济途径，行政诉讼法和行政处罚法等法律可以通过法律文本修改的方式或者增加相应的司法解释等途径，将行政合同纠纷的情形纳入其统摄范围，但是需要说明一点的是，所有法律体系中关于行政合同纠纷的救济途径应当是统一一致的。在具体救济方式的选择上，需要一个权衡利弊的过程，笔者认为建立多元化的救济途径是比较合理，首先，通过行政复议方式的救济仍然是必要的，虽然行政复议存在着自身的一些局限性，但是由于其专业性，其对纠纷的把握往往会比较准确，可以节省大量的司法资源，在实践中需要进一步完善的是探索行政复议的新模式，强化其内部的自我约束机制，保证其结果的客观性和公正性，笔者认为设立相对独立的行政复议委员会可以在一定程度上解决这个问题。其次，行政合同纠纷案件应当允许行政相对人提起行政诉讼，通过行政诉讼的途径解决行政合同纠纷，可以在诉讼机制设计上弱化行政主体的强势地位，增强行政行政相对人的利益保障意识，减少其维权和举证的成本代价。通过司法途径的向行政主体引入体系外的监督力量，同样可以强化其履职时的责任意识，促进其依法行政，科学合理的制定相应的行政合同，在切实保障行政相对人合法利益的同时切实有效的实现行政管理的目标。
总之，随着行政合同在社会中的应用的越来越广泛，我国现行法律体系已经不能很好的指导行政合同这种新型行政管理方式的发展，相应的立法设计已经需要提上日程，行政合同的立法是一个复杂系统的工程，不仅需要在理论上进一步探讨，而且需要在实践中不断检验和修正。
注释：
①姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，1999：354-355.
②叶必丰.行政法学[M].武汉：武汉大学出版社，2003：291.
③张树义.行政合同[M].北京：中国政法大学出版社，1994：72.
④姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2007：362.
⑤[日]室井力.日本現代行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1995：144.
⑥王名扬.美国行政法[M].北京：中国法制出版社，1995：1102.
⑦余凌云.行政契约论[M].北京：中国人民大学出版社，2000：160.
作者简介：王丽（1978-），女，汉族，河南安阳人，硕士，河南省安阳师范学院法学院助教，研究方向：民法、法律教学。