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摘 要：概括了党委领导下的校长负责制在我国高校内部管理中的内涵和合理性，指出这一体制目前在实施中存在的主要问题是相关法律法规对党委和校长的职责、二者间关系、实施程序和细则等方面的规定不完善，以及部分党委和校长管理经验的缺乏。借鉴我国公司法中关于董事会领导下的总经理负责制的相关规定，对改善党委领导下校长负责制的管理有效性提出如下思路。首先，清晰、具体地界定党委和校长的责任范围；其次，明确党委和校长之间的关系；第三，严格规范党委领导下校长负责制的运行流程和规则；最后，改进党委书记和校长选拔方式，建立监督和退出机制。
关键词：党委领导下的校长负责制；有效性；退出机制
根据高教法，我国高校目前普遍实施的是党委领导下的校长负责制管理模式。从目前各高校实施的形式和结果可以看出，这一体制在实践中还存在一些问题，有待完善。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》中，也明确提出要坚持和改善高校党委领导下的校长负责制。国家教育体制改革领导小组已确定黑龙江省、江苏省和湖北省为高等教育改革综合试点区，而江苏省在改革规划中也明确提出：要完善公办学校党委领导下的校长负责制。因此，如何完善成为当前改革探索的一个重要内容。
一、党委领导下的校长负责制的现状与问题
1. 党委领导下的校长负责制及其需要关注的事项
我国《高等教育法》第三十九条明确规定，国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。其中，“党委领导”主要体现在：第一，执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向；第二，领导学校的思想政治工作和德育工作；第三，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选；第四，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项；第五，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。“校长负责”主要体现在：第一，拟定发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施；第二，组织教学活动和思想品德教育；第三，拟定内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人；第四，聘任和解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分；第五，拟定和执行年度经费预算方案,保护和管理校产，维护学校的合法权益；第六，章程规定的其他职权。高等学校的校长主持校长办公会议或者校务会议，处理上述规定的事项。此外，《高校基层党组织工作条例》第三条也规定：校党委统一领导学校工作，支持校长按照《中华人民共和国教育法》的规定积极主动、独立负责地开展工作，保证教学、科研、行政管理等各项任务的完成。
这种制度安排体现了党和国家在大学治理中的必要地位，但对大学性质的关注不够充分，如大学教授及其不可分割的知识对大学存在的价值没有得到充分的体现。根据经济学原理，这部分人力资源应具有大学股东地位，这也是教授治学一直受到热议的原因之一。因此，从制度安排上看，党委领导下的校长负责制如何体现教授在大学管理上的法律地位和作用是一个很值得重视的问题。虽然不少学校有各种各样的学术委员会或咨询委员会，但在大学管理日益行政化的现实面前，这些制度安排在学校重要决策中显得苍白无力甚至形同虚设。
另外，党委书记和校长的选拔及退出机制也是一个值得注意的问题。首先是选拔能带领学校发展的合适人选的方式需要改进，其次，没有恰当的退出机制，我们无法保证所有选拔都是正确的，如果发现所选人才不合适时可以使其及时退出也不至于影响学校事业的发展。但实践中缺乏这种机制，只要所选人才不贪污、腐败和犯罪，即使其无法胜任也会坚持到任期结束、甚至连任，结果常使学校贻误发展时机甚至遭受损失。
2. 党委领导下的校长负责制实践中常出现的问题
目前我国高等学校实施这一体制的实践表明，党委领导下的校长负责制的管理有效性还有待进一步提高，以切实体现高校科学发展的目标。总的来说，包括以下四个方面。
（1）对党委和校长各自的职责表述有待清晰界定
从《高等教育法》的规定来看，党委的职责是“领导”，校长的职责是“负责”。但现实中常有“领导的不负责，负责的不领导”等说法，实际上应是各自在其职责范围之内领导和负责，只是需要进一步明确其各自的职责范围并承担其职权范围内的领导和责任，如党委的前两条职责因把握上的差异常常深入到所有的办学环节，第四条“等重大事项”往往没有边界[1]，第五条“保证”二字可以无所不包。因而不少学校常委会很多，常常是校长职权范围的事常委会上讨论，甚至以常委会实质性覆盖了校长办公会。相对而言，规定中校长的执行权比较明确。
（2）对党委和校长之间的关系表述不清
首先，体制本身所要表述的关系不清晰。如有学者就指出，“党委领导下的校长负责制”可有“党委领导下的——校长负责制”和“党委领导下的校长——负责制”两种理解，从而导致具体的责任者不明确。[2]其次，党委和校长的关系模糊，导致现实中演化出多种关系形式。如有些高校党委和校长是两个独立的机构，出现“两张皮”现象；有些出现二者之间的对立关系（两强或两弱）；还有些高校呈现出“一头大”的局面（一强一弱），即所谓的“以党代政”和“党虚政实”的现象[3]；有的怕大家说党政不和，尽力维持“哥俩好”，常常无原则甚至牺牲学校发展机会。实际上应该强调二者并非从属关系，而是同时对委托人（党和人民）负责，独立承担其各自职权范围内的责任。
（3）实施党委领导下的校长负责制的程序和规则不完备
虽然《高等教育法》中规定了党委的领导职责和校长的执行权力，但并没有规定相应的实施细则，缺乏比较具体的法规和操作流程来保障这一体制的有效实施，现实中主要是依靠党政一把手之间基于情感融洽和长期磨合形成的历史传统来维护工作。[4]有些地方的教育主管部门制定了进一步完善高等学校党委领导下的校长负责制的若干规定，有部分高校也结合自身实际制定了党委领导下的校长负责制的实施细则，但由于权威性不够，这些细则的实际效果并不理想。[5]党委和校长决策和执行程序不完备的一个主要后果是民主集中制原则流于形式，党政一把手谁的力量大就实际由谁来做个体决策。
（4）不少党委和校长缺乏必要的管理训练或对管理原理的了解和尊重
许多大学领导班子大都由学术上有成就的人士或大专家担任，其中不乏管理知识和经验缺乏者，甚至以专业训练和专家习惯代替管理原理者，使本来界定就模糊的规则和程序在其对管理规则和程序不够了解和尊重的习惯下冲击得更加模糊不定，整个学校管理效率低下，队伍缺乏活力，管理团队惧怕创新和承担责任，人心涣散。
3. 改善高校内部领导体制管理有效性的思路
以上分析表明，这几方面的问题严重影响着高校管理的有效性。同时，这些问题大都是由于相关法律的规定不清晰、或太粗放、太模糊和不完善造成的，因此，应该通过进一步完善《高等教育法》来有针对性地解决这些问题。另外，在《高等教育法》修订之前，还可借鉴《公司法》中有关董事会和总经理间权责关系的清晰界定、严密的流程和有效的运行经验，在一定程度上改善高校党委领导下的校长负责制的管理有效性。
我国《公司法》规定，企业实行董事会领导下的总经理负责制，从治理结构上其制度安排很类似于党委领导下的校长负责制。相比而言，《公司法》对董事会和总经理的职权规定要比《高等教育法》对党委和校长职责的界定明确得多。首先，这些规定从职权角度明确了二者的关系，董事会在其责任范围内具有绝对的领导权，总经理按照董事会的要求执行董事会的有关决定。其次，明确规定了董事会的十项职权，这十项都是关于董事会决策范围的规定，而且每一项都具体到明确的事务层。例如，公司只要涉及到投资，不论大小肯定是董事会的职责，只不过董事会可以通过董事会决议在一定额度内授权总经理进行额度内的投资，以减少董事会的压力，使董事会集中于战略问题的决策。在对总经理的职权规定中，也列出了比较明确的七个方面，每一个方面也具体到了事务层。第三，董事会的议事程序和规则很清晰，规定的董事会十项职权要通过合理的程序有序开展，董事会决策的结果交给总经理执行，总经理在日常管理中涉及董事会权力的相关决策也要上报董事会批准。最后，董事会有权根据业绩随时调整总经理人选。
诚然，企业和高校的运行存在着较大的差别，但在内部治理上的相似和相通性，使我们不难得到至少四方面的启示：（1）进一步明晰二者的责任和关系；（2）深入界定各自的职责范围；（3）规范二者履行职责的流程和规则；（4）建立党委书记和校长的退出机制。
二、改善党委领导下的校长负责制管理有效性的思路
借鉴《公司法》中对董事会领导下的总经理负责制的相关规定，根据《高等教育法》中确定的党委领导下校长负责制运行中面临的实践问题，我们提出如下改进思路。
1. 进一步清晰、具体地界定党委和校长的职责范围
利用条例、规范等方式进一步清晰、具体界定党委职责前两条和第四条“等重大事项”的范围，明确第五条“保证”二字的含义，以及校长以法人身份“负责”同校长负责制的内涵，使党政领导与负责范围和关系法定化，而不是依赖个人能力和喜好的随意安排。
2. 进一步明确党委和校长各自的责任及二者间的关系
党委领导下的校长负责制，首先并不必然意味着校长对党委的从属关系，而是各自对党和国家承担着职责范围内的责任，这一点与公司有明确不同，不像公司由董事会选拔总经理，而是校党委配合上级和相应层级党的组织部门共同选拔并确定校长班子，这进一步表明二者相对独立的责任地位；其次，应按照《高等教育法》和相关程序处理好领导和负责的关系；另外，还应考虑到高校的独特性，明确教授在党政各自发挥领导与负责作用时不可或缺的法律地位和作用，教授应成为高校治理的主体之一。
3. 严格规范党委领导下校长负责制的运行流程和规则
通过制定高等学校管理章程等方式明确党委领导下校长负责制的运行流程，并严格规范其操作过程，以确保二者各负其责，相互合作，保障学校各项事业的高效运行和形成适合高校健康发展的大学文化。
4. 改进党委书记和校长选拔方式，特别是建立监督和退出机制
大学书记和校长选拔虽有所改革，但仍需探索，特别是如何在更广范围之内选拔合适人才，而不是一味重视学术职位，甚至可以探索职业校长的竞聘模式。已有副校长的公开聘任尝试是高校领导选拔方式的改进，但真正需要竞聘的是校长，副校长可以在竞聘的基础上由校长组阁。因为无法保证我们选的人一定合适，所以特别重要的是建立和完善监督及退出机制，如果发现选拔的人选不合适，无论其到期与否应尽快让其退出关键领导岗位。
参考文献：
[1][4]史华楠,王日春.党委领导下的校长负责制的演进、实践及其完善[J].扬州大学学报,2004,8(2):3-7.
[2]李明泉.关于高校“党委领导下的校长负责制”的思考[J].国家行政管理学院学报,2005（7）:35-37.
[3]王海.论新形势下坚持和完善党委领导下的校长负责制[J].广东技术师范学院学报,2003(1):102-106.
[5]薛传会.论进一步完善党委领导下的校长负责制[J].惠州学院学报,2007,27(5):100-105.
关键词：党委领导下的校长负责制；有效性；退出机制
根据高教法，我国高校目前普遍实施的是党委领导下的校长负责制管理模式。从目前各高校实施的形式和结果可以看出，这一体制在实践中还存在一些问题，有待完善。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》中，也明确提出要坚持和改善高校党委领导下的校长负责制。国家教育体制改革领导小组已确定黑龙江省、江苏省和湖北省为高等教育改革综合试点区，而江苏省在改革规划中也明确提出：要完善公办学校党委领导下的校长负责制。因此，如何完善成为当前改革探索的一个重要内容。
一、党委领导下的校长负责制的现状与问题
1. 党委领导下的校长负责制及其需要关注的事项
我国《高等教育法》第三十九条明确规定，国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。其中，“党委领导”主要体现在：第一，执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向；第二，领导学校的思想政治工作和德育工作；第三，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选；第四，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项；第五，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。“校长负责”主要体现在：第一，拟定发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施；第二，组织教学活动和思想品德教育；第三，拟定内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人；第四，聘任和解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分；第五，拟定和执行年度经费预算方案,保护和管理校产，维护学校的合法权益；第六，章程规定的其他职权。高等学校的校长主持校长办公会议或者校务会议，处理上述规定的事项。此外，《高校基层党组织工作条例》第三条也规定：校党委统一领导学校工作，支持校长按照《中华人民共和国教育法》的规定积极主动、独立负责地开展工作，保证教学、科研、行政管理等各项任务的完成。
这种制度安排体现了党和国家在大学治理中的必要地位，但对大学性质的关注不够充分，如大学教授及其不可分割的知识对大学存在的价值没有得到充分的体现。根据经济学原理，这部分人力资源应具有大学股东地位，这也是教授治学一直受到热议的原因之一。因此，从制度安排上看，党委领导下的校长负责制如何体现教授在大学管理上的法律地位和作用是一个很值得重视的问题。虽然不少学校有各种各样的学术委员会或咨询委员会，但在大学管理日益行政化的现实面前，这些制度安排在学校重要决策中显得苍白无力甚至形同虚设。
另外，党委书记和校长的选拔及退出机制也是一个值得注意的问题。首先是选拔能带领学校发展的合适人选的方式需要改进，其次，没有恰当的退出机制，我们无法保证所有选拔都是正确的，如果发现所选人才不合适时可以使其及时退出也不至于影响学校事业的发展。但实践中缺乏这种机制，只要所选人才不贪污、腐败和犯罪，即使其无法胜任也会坚持到任期结束、甚至连任，结果常使学校贻误发展时机甚至遭受损失。
2. 党委领导下的校长负责制实践中常出现的问题
目前我国高等学校实施这一体制的实践表明，党委领导下的校长负责制的管理有效性还有待进一步提高，以切实体现高校科学发展的目标。总的来说，包括以下四个方面。
（1）对党委和校长各自的职责表述有待清晰界定
从《高等教育法》的规定来看，党委的职责是“领导”，校长的职责是“负责”。但现实中常有“领导的不负责，负责的不领导”等说法，实际上应是各自在其职责范围之内领导和负责，只是需要进一步明确其各自的职责范围并承担其职权范围内的领导和责任，如党委的前两条职责因把握上的差异常常深入到所有的办学环节，第四条“等重大事项”往往没有边界[1]，第五条“保证”二字可以无所不包。因而不少学校常委会很多，常常是校长职权范围的事常委会上讨论，甚至以常委会实质性覆盖了校长办公会。相对而言，规定中校长的执行权比较明确。
（2）对党委和校长之间的关系表述不清
首先，体制本身所要表述的关系不清晰。如有学者就指出，“党委领导下的校长负责制”可有“党委领导下的——校长负责制”和“党委领导下的校长——负责制”两种理解，从而导致具体的责任者不明确。[2]其次，党委和校长的关系模糊，导致现实中演化出多种关系形式。如有些高校党委和校长是两个独立的机构，出现“两张皮”现象；有些出现二者之间的对立关系（两强或两弱）；还有些高校呈现出“一头大”的局面（一强一弱），即所谓的“以党代政”和“党虚政实”的现象[3]；有的怕大家说党政不和，尽力维持“哥俩好”，常常无原则甚至牺牲学校发展机会。实际上应该强调二者并非从属关系，而是同时对委托人（党和人民）负责，独立承担其各自职权范围内的责任。
（3）实施党委领导下的校长负责制的程序和规则不完备
虽然《高等教育法》中规定了党委的领导职责和校长的执行权力，但并没有规定相应的实施细则，缺乏比较具体的法规和操作流程来保障这一体制的有效实施，现实中主要是依靠党政一把手之间基于情感融洽和长期磨合形成的历史传统来维护工作。[4]有些地方的教育主管部门制定了进一步完善高等学校党委领导下的校长负责制的若干规定，有部分高校也结合自身实际制定了党委领导下的校长负责制的实施细则，但由于权威性不够，这些细则的实际效果并不理想。[5]党委和校长决策和执行程序不完备的一个主要后果是民主集中制原则流于形式，党政一把手谁的力量大就实际由谁来做个体决策。
（4）不少党委和校长缺乏必要的管理训练或对管理原理的了解和尊重
许多大学领导班子大都由学术上有成就的人士或大专家担任，其中不乏管理知识和经验缺乏者，甚至以专业训练和专家习惯代替管理原理者，使本来界定就模糊的规则和程序在其对管理规则和程序不够了解和尊重的习惯下冲击得更加模糊不定，整个学校管理效率低下，队伍缺乏活力，管理团队惧怕创新和承担责任，人心涣散。
3. 改善高校内部领导体制管理有效性的思路
以上分析表明，这几方面的问题严重影响着高校管理的有效性。同时，这些问题大都是由于相关法律的规定不清晰、或太粗放、太模糊和不完善造成的，因此，应该通过进一步完善《高等教育法》来有针对性地解决这些问题。另外，在《高等教育法》修订之前，还可借鉴《公司法》中有关董事会和总经理间权责关系的清晰界定、严密的流程和有效的运行经验，在一定程度上改善高校党委领导下的校长负责制的管理有效性。
我国《公司法》规定，企业实行董事会领导下的总经理负责制，从治理结构上其制度安排很类似于党委领导下的校长负责制。相比而言，《公司法》对董事会和总经理的职权规定要比《高等教育法》对党委和校长职责的界定明确得多。首先，这些规定从职权角度明确了二者的关系，董事会在其责任范围内具有绝对的领导权，总经理按照董事会的要求执行董事会的有关决定。其次，明确规定了董事会的十项职权，这十项都是关于董事会决策范围的规定，而且每一项都具体到明确的事务层。例如，公司只要涉及到投资，不论大小肯定是董事会的职责，只不过董事会可以通过董事会决议在一定额度内授权总经理进行额度内的投资，以减少董事会的压力，使董事会集中于战略问题的决策。在对总经理的职权规定中，也列出了比较明确的七个方面，每一个方面也具体到了事务层。第三，董事会的议事程序和规则很清晰，规定的董事会十项职权要通过合理的程序有序开展，董事会决策的结果交给总经理执行，总经理在日常管理中涉及董事会权力的相关决策也要上报董事会批准。最后，董事会有权根据业绩随时调整总经理人选。
诚然，企业和高校的运行存在着较大的差别，但在内部治理上的相似和相通性，使我们不难得到至少四方面的启示：（1）进一步明晰二者的责任和关系；（2）深入界定各自的职责范围；（3）规范二者履行职责的流程和规则；（4）建立党委书记和校长的退出机制。
二、改善党委领导下的校长负责制管理有效性的思路
借鉴《公司法》中对董事会领导下的总经理负责制的相关规定，根据《高等教育法》中确定的党委领导下校长负责制运行中面临的实践问题，我们提出如下改进思路。
1. 进一步清晰、具体地界定党委和校长的职责范围
利用条例、规范等方式进一步清晰、具体界定党委职责前两条和第四条“等重大事项”的范围，明确第五条“保证”二字的含义，以及校长以法人身份“负责”同校长负责制的内涵，使党政领导与负责范围和关系法定化，而不是依赖个人能力和喜好的随意安排。
2. 进一步明确党委和校长各自的责任及二者间的关系
党委领导下的校长负责制，首先并不必然意味着校长对党委的从属关系，而是各自对党和国家承担着职责范围内的责任，这一点与公司有明确不同，不像公司由董事会选拔总经理，而是校党委配合上级和相应层级党的组织部门共同选拔并确定校长班子，这进一步表明二者相对独立的责任地位；其次，应按照《高等教育法》和相关程序处理好领导和负责的关系；另外，还应考虑到高校的独特性，明确教授在党政各自发挥领导与负责作用时不可或缺的法律地位和作用，教授应成为高校治理的主体之一。
3. 严格规范党委领导下校长负责制的运行流程和规则
通过制定高等学校管理章程等方式明确党委领导下校长负责制的运行流程，并严格规范其操作过程，以确保二者各负其责，相互合作，保障学校各项事业的高效运行和形成适合高校健康发展的大学文化。
4. 改进党委书记和校长选拔方式，特别是建立监督和退出机制
大学书记和校长选拔虽有所改革，但仍需探索，特别是如何在更广范围之内选拔合适人才，而不是一味重视学术职位，甚至可以探索职业校长的竞聘模式。已有副校长的公开聘任尝试是高校领导选拔方式的改进，但真正需要竞聘的是校长，副校长可以在竞聘的基础上由校长组阁。因为无法保证我们选的人一定合适，所以特别重要的是建立和完善监督及退出机制，如果发现选拔的人选不合适，无论其到期与否应尽快让其退出关键领导岗位。
参考文献：
[1][4]史华楠,王日春.党委领导下的校长负责制的演进、实践及其完善[J].扬州大学学报,2004,8(2):3-7.
[2]李明泉.关于高校“党委领导下的校长负责制”的思考[J].国家行政管理学院学报,2005（7）:35-37.
[3]王海.论新形势下坚持和完善党委领导下的校长负责制[J].广东技术师范学院学报,2003(1):102-106.
[5]薛传会.论进一步完善党委领导下的校长负责制[J].惠州学院学报,2007,27(5):100-105.