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摘要：我国矿业废弃土地复垦虽在法律上作出了明晰规定，但从实际情况看，复垦率对于损毁土地的数量以及速度相差甚远。文章从管理机构、复垦责任主体、资金、技术标准、复垦目标五个方面对政策进行了分析，剖析了国家层面向地方层面政策落实过程中存在的问题，以解决问题为目的，为我国矿业废弃地土地复垦政策的优化提出了策略参考。
关键词：矿业废弃地；土地复垦；政策
通过对我国矿业废弃土地复垦政策发展过程的梳理，我国土地复垦率仅仅从1980年代的1%提升到2011年的25%，复垦率对于损毁土地的数量以及速度相差甚远[1]。因此，通过从国家层面到地方层面进行研究总结，分析土地复垦相关政策现状及不足之处，得到优化策略，为土地复垦提供参考意见。
一、我国矿业复垦土地存在主要问题
通过对我国矿业废弃土地复垦政策分析，我国矿业废弃土地复垦在发展过程中主要存在5个方面的问题。
（一）未建立专门的复垦管理机构。分析发现，国家和地方出台的文件虽都提出了由国土资源部门主管或负责、其他单位配合复垦工作，但未建立专门的复垦管理机构。机制的不健全导致了土地复垦过程中的缺位、交叉和多头管理，主要表现在组织职能不清晰，责任不明确，管理不完善等。
（二）地方政策差异导致责任转移。在土地复垦责任主体的认定上，不同地区对国家政策落实有不同的具体办法，一些地方在落实上出现了政策上的偏差，导致了责任主体的转移，随着责任主体的转移层层转移，逐步减弱至消失。
（三）复垦资金规定不完善。分析矿山环境治理恢复保证金发现：一是各地对保证金收取形式单一、标准不一致、返还程序不明；二是目前政策中规定的土地复垦费支取与复垦验收是否达标未挂钩，对复垦义务人约束力不强；三是历史遗留损毁土地复垦资金的渠道未明确，难以保障历史遗留损毁土地的复垦。
（四）土地复垦技术标准更新缓慢。随着煤炭技术的发展，现有技术标准与生产工艺出现了严重的不相适应情形和多样化的特点[2]。从1995年颁布的试行技术标准到2013年新标准出台，近20年的时间里，复垦技术标准并没有随着时代发展和土地复垦实际快速更新。
（五）缺乏生态目标下的政策导向。近几十年来，我国对矿业废弃地的复垦后用途的确定，从最初的优先复垦为耕地，逐步拓展为“因地制宜”的复垦。但实际中仍更多考虑的是复垦为耕地进行农用或者复垦后用作建设用地，缺乏生态目标下土地复垦的政策导向，缺乏对生态敏感性较强区域和生物多样性的考虑。
二、我国矿业复垦土地对策及优化策略
结合问题和当前政策，对我国矿业废弃土地复垦提出以下6个方面的优化策略。
（一）加强系统化法制建设。土地复垦工作要坚持长期性，就必须进行法制化建设。建议：1、对现有法律法规中比较宽泛与模糊的条文进行修订；2、政策纵向上要保持一致，加强政策的执行力度[3]。3、要以法律法规作为保障，解决好征地迁村、土地赔偿、土地流转、相关利益主体的博弈、生态环境、居民生活保障等各方面的问题。
（二）建立专门的土地复垦管理机构。国家层面应建立一个专门的矿业废弃地土地复垦管理部门，并且在省、市、县建立专门管理部门，配备专业人员，负责其行政区域内的土地复垦工作，做到层层分解任务与目标，形成市、县（区）、镇（街道）、村的分级管理，责任落实到位、分工协作紧密、资金投入到位，制定切实有效的监督检查制度。
（三）地方政策约束复垦责任主体。煤矿企业是损毁土地的主体，理应成为土地复垦的责任主体。地方政府在制定或修订政策时，应当以国家政策的原则为指导，确保与国家政策不冲突；应结合当地实际情况，明确约束复垦责任主体，确保更顺畅的实施监管。
（四）完善土地复垦资金制度。在土地复垦资金制度完善上，应做好以下几个方面：1、建议将土地复垦费用的提取从复垦前改为复垦后，作为激励措施，当土地复垦义务人在获取采矿许可证时预先缴存费用，复垦后土地验收合格后，分阶段将收取的费用返还。2、针对我国目前仅以缴存现金的单一形式，借鉴国外的经验，统一保证金缴存标准与数量，既能减轻矿山企业压力，又有利于企业之间竞争，也能让企业自愿进行土地复垦。3、应当将土地复垦与生产工艺结合起来，鼓励社会投资参与，通过“谁投资、谁受益”的方式来提高土地复垦的效率和质量，经过验收合格的土地可以用于置换等量新的用地指标，作为其复垦的激励措施。4、建议通过拓宽资金渠道的方式，提高历史遗留损毁土地的复垦，如从资源补偿税、土地出让金、新增建设用地有偿使用费等费用中，抽取部分资金，建立专门的历史遗留损毁土地复垦专项基金，稳定复垦资金渠道。
（五）扩展土地复垦目标。在政策的制定上，对未来矿产资源的开发对土地以及环境破坏预测的基础上，应该充分考虑土地复垦目标在周边环境的影响。复垦后的土地用途不仅包括农用地、娱乐用地、水利及水产用地、商业用地等，而且还应包括复垦为森林、牧草地、野生物栖息地等，因此，土地复垦目标应由恢复到“可供利用的状态”并侧重为复垦为耕地拓展为恢复土地期望的利用价值与保护生态环境。
（六）及时更新技术标准。应当进一步加强与经验丰富的国家建立交流与合作关系，建立与煤炭开采的发展向适应的技术标准。应鼓励高校科研机构注重土地复垦学科与矿产学、生态学、土壤学、地质学以及经济学等学科之间的相互融合，以此强化土地复垦基础理论及技术方法的创新与应用研究，并将其应用到技术标准的制定上。
三、结束语
矿业废弃土地的复垦除在文中6个要素上不断完善更新外，最主要的是要调动公众的参与热情，将被排除在政治、经济之外没有权力的公民纲入到政府的决策之中，形成一种机制。对参与者赋予权利，使利益相关者特别是农民等群体能够真正参与到矿区土地复垦工作的全过程，从而实现土地复垦工作的公平、公正、合理及有效性，确保矿区土地复垦工作能够顺利进行。
参考文献
[1]胡振琪等.中国土地复垦与生态重建20年：回顾与展望[J].科技导报，2009，27（17）：25-29
[2]刘抚英.我国矿业城市工业废弃地土地更新利用现存问题与规划对策研究[J].现代城市研究，2011，（02）：57-65
[3]张晶.我国矿区生态环境修复法律制度研究[J].环保科技，2007，14 （01）：13-15
关键词：矿业废弃地；土地复垦；政策
通过对我国矿业废弃土地复垦政策发展过程的梳理，我国土地复垦率仅仅从1980年代的1%提升到2011年的25%，复垦率对于损毁土地的数量以及速度相差甚远[1]。因此，通过从国家层面到地方层面进行研究总结，分析土地复垦相关政策现状及不足之处，得到优化策略，为土地复垦提供参考意见。
一、我国矿业复垦土地存在主要问题
通过对我国矿业废弃土地复垦政策分析，我国矿业废弃土地复垦在发展过程中主要存在5个方面的问题。
（一）未建立专门的复垦管理机构。分析发现，国家和地方出台的文件虽都提出了由国土资源部门主管或负责、其他单位配合复垦工作，但未建立专门的复垦管理机构。机制的不健全导致了土地复垦过程中的缺位、交叉和多头管理，主要表现在组织职能不清晰，责任不明确，管理不完善等。
（二）地方政策差异导致责任转移。在土地复垦责任主体的认定上，不同地区对国家政策落实有不同的具体办法，一些地方在落实上出现了政策上的偏差，导致了责任主体的转移，随着责任主体的转移层层转移，逐步减弱至消失。
（三）复垦资金规定不完善。分析矿山环境治理恢复保证金发现：一是各地对保证金收取形式单一、标准不一致、返还程序不明；二是目前政策中规定的土地复垦费支取与复垦验收是否达标未挂钩，对复垦义务人约束力不强；三是历史遗留损毁土地复垦资金的渠道未明确，难以保障历史遗留损毁土地的复垦。
（四）土地复垦技术标准更新缓慢。随着煤炭技术的发展，现有技术标准与生产工艺出现了严重的不相适应情形和多样化的特点[2]。从1995年颁布的试行技术标准到2013年新标准出台，近20年的时间里，复垦技术标准并没有随着时代发展和土地复垦实际快速更新。
（五）缺乏生态目标下的政策导向。近几十年来，我国对矿业废弃地的复垦后用途的确定，从最初的优先复垦为耕地，逐步拓展为“因地制宜”的复垦。但实际中仍更多考虑的是复垦为耕地进行农用或者复垦后用作建设用地，缺乏生态目标下土地复垦的政策导向，缺乏对生态敏感性较强区域和生物多样性的考虑。
二、我国矿业复垦土地对策及优化策略
结合问题和当前政策，对我国矿业废弃土地复垦提出以下6个方面的优化策略。
（一）加强系统化法制建设。土地复垦工作要坚持长期性，就必须进行法制化建设。建议：1、对现有法律法规中比较宽泛与模糊的条文进行修订；2、政策纵向上要保持一致，加强政策的执行力度[3]。3、要以法律法规作为保障，解决好征地迁村、土地赔偿、土地流转、相关利益主体的博弈、生态环境、居民生活保障等各方面的问题。
（二）建立专门的土地复垦管理机构。国家层面应建立一个专门的矿业废弃地土地复垦管理部门，并且在省、市、县建立专门管理部门，配备专业人员，负责其行政区域内的土地复垦工作，做到层层分解任务与目标，形成市、县（区）、镇（街道）、村的分级管理，责任落实到位、分工协作紧密、资金投入到位，制定切实有效的监督检查制度。
（三）地方政策约束复垦责任主体。煤矿企业是损毁土地的主体，理应成为土地复垦的责任主体。地方政府在制定或修订政策时，应当以国家政策的原则为指导，确保与国家政策不冲突；应结合当地实际情况，明确约束复垦责任主体，确保更顺畅的实施监管。
（四）完善土地复垦资金制度。在土地复垦资金制度完善上，应做好以下几个方面：1、建议将土地复垦费用的提取从复垦前改为复垦后，作为激励措施，当土地复垦义务人在获取采矿许可证时预先缴存费用，复垦后土地验收合格后，分阶段将收取的费用返还。2、针对我国目前仅以缴存现金的单一形式，借鉴国外的经验，统一保证金缴存标准与数量，既能减轻矿山企业压力，又有利于企业之间竞争，也能让企业自愿进行土地复垦。3、应当将土地复垦与生产工艺结合起来，鼓励社会投资参与，通过“谁投资、谁受益”的方式来提高土地复垦的效率和质量，经过验收合格的土地可以用于置换等量新的用地指标，作为其复垦的激励措施。4、建议通过拓宽资金渠道的方式，提高历史遗留损毁土地的复垦，如从资源补偿税、土地出让金、新增建设用地有偿使用费等费用中，抽取部分资金，建立专门的历史遗留损毁土地复垦专项基金，稳定复垦资金渠道。
（五）扩展土地复垦目标。在政策的制定上，对未来矿产资源的开发对土地以及环境破坏预测的基础上，应该充分考虑土地复垦目标在周边环境的影响。复垦后的土地用途不仅包括农用地、娱乐用地、水利及水产用地、商业用地等，而且还应包括复垦为森林、牧草地、野生物栖息地等，因此，土地复垦目标应由恢复到“可供利用的状态”并侧重为复垦为耕地拓展为恢复土地期望的利用价值与保护生态环境。
（六）及时更新技术标准。应当进一步加强与经验丰富的国家建立交流与合作关系，建立与煤炭开采的发展向适应的技术标准。应鼓励高校科研机构注重土地复垦学科与矿产学、生态学、土壤学、地质学以及经济学等学科之间的相互融合，以此强化土地复垦基础理论及技术方法的创新与应用研究，并将其应用到技术标准的制定上。
三、结束语
矿业废弃土地的复垦除在文中6个要素上不断完善更新外，最主要的是要调动公众的参与热情，将被排除在政治、经济之外没有权力的公民纲入到政府的决策之中，形成一种机制。对参与者赋予权利，使利益相关者特别是农民等群体能够真正参与到矿区土地复垦工作的全过程，从而实现土地复垦工作的公平、公正、合理及有效性，确保矿区土地复垦工作能够顺利进行。
参考文献
[1]胡振琪等.中国土地复垦与生态重建20年：回顾与展望[J].科技导报，2009，27（17）：25-29
[2]刘抚英.我国矿业城市工业废弃地土地更新利用现存问题与规划对策研究[J].现代城市研究，2011，（02）：57-65
[3]张晶.我国矿区生态环境修复法律制度研究[J].环保科技，2007，14 （01）：13-15