非政府组织对保护农民工子女平等受教育权的现状与作用

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  摘要:随着市场化、工业化及城市化的发展,我国将有越来越多的农民从农业转到非农业,从农村转到城镇,流动农民及农民工子女的数量将不断增加。农民工子是一个数量庞大且不断增加的群体,其权益保护不容忽视。本文主要分析非政府组织对保护农民工子女平等受教育权的现状与作用。
  关键词:非政府组织;农民工;教育平等
  
  实施义务教育是现代文明国家的重要责任,接受义务教育既是受教育者的义务也是受教育者的权利。如果仅仅将接受教育视为义务,那么农民工子女中的适龄儿童和少年就必须无条件地入学读书,无论是在户籍所在地还是在流入地。无论是免费的还是缴费的,无论是就读于标准化的学校还是到简易学校。农民工子女似乎没有选样的权利。如果将接受教育视为权利。那么农民工子女无论在流入地还是在户籍地,都应当享有与城市儿童、少年同等的就学校利和机会。同样的就学条件。城市儿童、少年能够得到的,农民工子女也应当能够得到。本文主要就非政府组织在保护农民式子女平等受教育权中的作用及对策进行思考。
  
  一、“农民工子女”的范围
  
  在我们看来,“农民工子女”应包括进城务工农民工所有未成年的儿童和少年,不论是否进城生活。对农民工子女权益的保护不仅要保障。进城务工农民工子女。的权益,也要保护“留守儿童”的权益。不仅要保护6岁以上的流动儿童、少年,也应保护6岁以下的农民工子女。
  
  二、农民工子女教育弱势地位的原因探讨
  
  (一)户籍制度及义务教育制度的缺陷
  进城农民工子女教育难题的形成,一个重要的原因是农民工在城市里的弱势地位和边缘化处境。从表面上看,这种弱势地位的形成和农民工的教育素质、经济收入有很大关系,但根源却是其社会权利的弱势,最明显的证明就是建立在户籍制度基础上的城乡分离的“二元”社会结构。
  在二元体制之下,我国现行的义务教育实行地方负责、分级管理的办学体制,基本形成了中央和地方财政分担、以地方财政拨款为主的义务教育财政管理体制。在这种体制下,各地教育系统主要对本地区户籍人口中的学龄儿童提供服务,教育规模的规划、中小学校的布局、每年义务教育拨款都以满足本地教育需求为依据,义务教育的各类绩效评估也以此为基数,如果允许外来学生入学,就意味着有限的资源被更多的人分享。因此,出于“地方保护主义”。流入地政府、学校不愿意无条件接纳农民工子女就读当地公办学校,借高额的入学门槛把农民工子女挡在了城市公办学校的大门外。农民工子女随父母流入城市,既脱离了原户籍所在地的教育系统,又不被流入地教育系统无条件接纳;既享受不到流出地政府的财政补贴,又没有资格享受流入地政府的优待。
  
  (二)基本社会保障缺位
  教育救助是我国义务教育制度的一个组成部分。同时,教育救助也是社会救助制度的重要组成部分,和最低生活保障、医疗和住房等一起构成一个综合的社会救助体系。对贫困家庭的教育救助是源于保障一个家庭中适龄儿童的就学权利不因家庭经济的困难而受到阻碍。教育是家庭的主要支出之一,在家庭收入一定的情况下各方面开支的增加与教育支出是一个此消彼长的关系,要保障贫困家庭的教育救助效果,首先要保障家庭基本生活需要。因此城市的社会救助体系基本上是一个综合的保障网,各个保障项目之间互相保障,以达到最好的救助效果。但是,流入到城市的农民工却没有享受和城市人同样的待遇,他们在就业、子女教育、医疗、住房等方面都缺乏应有的保障,多方面的家庭支出使得子女的教育成为家庭一项重要却难以满足的需要,尽管政府对其子女的教育给予了一定程度上的救助,但医疗、住房等生活其他方面的救助的缺乏,让政府的教育救助成为一个治标但不治本的应急措施。
  
  三、非政府组织对保护农民工子女平等受教育权的作用
  
  20世纪80年代以来,非政府组织在世界各国的社会经济发展中发挥着越来越大的作用。非政府组织致力于各种社会公共事业,如扶贫、计划生育、妇女儿童保护、教育、农村发展、公共衛生保健、环境保护以及人道主义救援和人权保障等,以致被不少人当作是在企业——市场体制和政府——国家体制之外的第三部门。以现代化为基本目标的当代中国社会转型过程中,非政府组织至少有两个层面的功能:一从社会结构的宏观层面来看,在原有的要素没有发生根本改变、不扩大政府组织规模、不增加政府管理成本的约束前提下,非政府组织的发展能极大程度地提高社会整体的组织化程度,形成分工合理的社会治理体系,提高社会运行的整体效能;二是从社会微观要素的层面来说,当代中国社会的转型,客观上要求加速改良原有的不良的社会要素和培育新的社会要素,非政府组织在保护自然环境、提高公民素质、维护公民权利、完善各种社会制度和规则、形成和扩大社会共识等方面能够发挥政府组织不可替代的作用。
  当前中国政府与非政府组织之间的互动有着共同的价值理念,共同服务于公民与社会,使得公共利益最大化;同时,政府与非政府组织之间有着互补的治理职能,它们之间的合作有着长期的历史。因此,非政府组织在保护农民工子女平等教育权方面也起到必不可缺的作用。
  一是有助于扩大农民工子女教育的投人,提供更多的农民工子女教育资源,改善学校的办学条件。非政府组织可利用其广泛的社会关系推动国内外企业和其他类型的非政府组织参与到农民工子女教育发展进程中。同时,非政府组织建立各种慈善教育基金,从海内外筹集各种社会资金,有针对性地为有农民工子女、青少年和其他人群提供教育资源。
  二是可以整体推进现代农民工子女教育观念,促进政府、学校和家长之间的联系。非政府组织具有很强的自治l生与灵活性,它们在实施有关农民工子女教育项目时,不会受到组织内部官僚制各种关系的影响,项目或活动在当地政府的配合下,直接接触的是接受农民工子女教育的弱势群体及其家庭。通过项目实施,现代的农民工子女教育观念就可以直接传递并积极影响到学校、社区、家庭、当地政府。这样可以在某一地区整体性地推进农民工子女教育观念。另外,家长也可借助代表他们利益的非政府组织向政府反映问题和意见,可以促进政府改进工作。
  此外,值得一提的还有非政府组织所起的非正式的监督作用。他们可以向政府施加压力,通过监督政府的作为或不作为以尽力履行它们的国际义务。实际上,今天,非政府组织出版和发行的快报和公报据称是与人权教育资料有关的主要信息来源。在为实施人权条约对国家报告审查过程中,非政府组织(NGO)向实施机构的工作人员提供情报,极大地提高了这一程序的实效性。平等教育权条约的各方必须向条约监督机构提交报告。评估的时候,非政府组织也要提交报告,通常作为“影子报告”。这些“影子报告”提供了一些社会观点,并不一定和政府报告的意见相同。当条约机构准备观察报告和结论性意见时,所有提交的信息都应予以考虑。只有在报告绝对不屈从某一方时,报告才会成为公共记录的一部分。在这 种意义上,国家不希望因为侵犯人权而受到谴责,并且影响到与其他国家关系等一系列。
  
  四、充分发挥非政府组织保护农民工子女平等受教育权的对策
  
  (一)建立有利于农民工子女发展的慈善事业保障体系
  我国传统上有一种尊师重教的习惯,很多家庭尽管目前生活暂时困难,但父母依然节衣缩食,把所有的希望都寄托在孩子的教育上,寄托在家庭的未来上,希望通过接受教育而改变命运。特别是针对农民工子女,目前一些慈善机构和基金会在各类学校分别确立了不同的奖学金、助学贷款、特殊困难补助和学费减免等教育制度,合理地确定优抚济困机制,建立了各种教育基金,设立教育救助的“绿色通道”;慈善机构还为处境不利的农民工子女就学提供直接援助,如对贫困学生,可以采取设立慈善助学金、免费提供课本和学习用品、提供上学交通补助、午餐补助等措施,以帮助这些适龄儿童获得与其他儿童均等的受教育机会,这在很大程度上无异能够提高人们的承受能力和抗差距能力。
  
  (二)加大公办学校接纳农民工子女的力度
  公办学校是实施义务教育的主渠道,同样也应承担起对农民工子女进行义务教育的主要责任。从可行性方面来看,随着计划生育政策的实施,城市人口的出生率大幅下降,因此,自20世纪90年代以来。我国部分城市陆续出现了中小学校生源减少的现象。近年来情况更为明显,很多中小学校难以招收到足够的学生。可以预计,计划生育政策的实施对城市户籍人口生源的影响在今后相当长一段时期内将继续存在,而这一问题的出现正好有利于公办学校吸纳农民工子女接受义务教育。特别是大城市的公办学校要加大这一工作的力度。有关调查结果显示,中等城市和小城市公立学校分别吸收了流动儿童的86%和94%。大城市公立学校的吸收比例只有77%。城市公办学校还可适当扩大学校规模,以增加农民工子女的就学容量。为促使农民工子女更好地进入公办学校学习,国家和各级政府在加强流动人口管理的同时,要放宽农民工子女的人学条件,简化、取消各种繁琐的就学手续。以保证他们能够得到及时的教育。
  第一,全社会都来关心生活在城市边缘的孩子,通过社会力量规范办学。近些年全国都在大力开展“希望工程”活动,人们主要把目光指向老少边穷地区,而忽视了眼皮子底下也有大量需要救助的对象,忽视了在城市里也大量存在被正规学校拒之门外的民工子女。帮助他们上学,帮助他们接受与城里的孩子一样的教育,应该成为“希望工程”的一个方面。
  第二,充分挖掘公办学校的教学资源,吸收民工子弟上学。城市的学校主要接纳城里的孩子,现在许多城市生育率极低,入学的孩子没有像以往那么多。外地民工的子弟去借读,末到针插不进、水泼不入的地步。学校招收外地学生其实还是有一定余力的。教育部门应降低高价收费的门槛,稍微降低对民工子弟的借读费,这样在一定程度上既能解决民工子弟的入学问题,又能增加收益,达到“双赢”。
  胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出:“要全面贯彻党的教育方针。坚持以人为本、德育为先,实施素质教育。提高教育现代化水平。培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。办好人民满意的教育。坚持教育公益性质,加大政府财政对教育的投入,规范教育收费,扶持贫困地区、民族地区教育,健全学生资助制度,保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等地接受义务教育。”当前要解决农民工子女教育公平的问题。就必须根据国家法律规定,切实保护农民工子女的受教育权。从制度法律上保障農民工子女受教育权平等,在经济上对处于弱势地位的农民工给予资助。在社会舆论上形成关注农民工子女教育的良好氛围,从而保证社会主义公平教育的实现。
  
  (三)明确支持、合理规范民工子弟学校
  由于城市公办学校容量有限,民工弟学校又具有灵活办学、适应农民工实际的特点,因而使它在今后一段时期仍将是接纳农民工子女人学的重要渠道。但是,这类学校办学条件不足,教育质量不高。面对这种情况,政府应采取积极支持的态度,并加以管理与规范。第一,要明确地肯定农民工子弟学校的合法身份,要扶持和鼓励社会团体、企业和个人创办民工子弟学校,并从政策、资金、物力等方面予以支持,以改善这类学校的办学条件,提高教育水平与质量。第二,通过行政、法律手段对民工子弟学校进行管理和监督,引导学校规范经营,严禁以营利为目的的办学,以保证办学质量,确保农民工子女受到良好的义务教育。
  
  (四)建立政府组织与非政府组织共同资助农民工家庭的社会保障体系
  完善现有的助学金、贷学金制度。同时鼓励民间建立慈善性质的基金会组织,吸收民间资金,帮助弱势群体解决经济困难。建立区域之间教育均衡发展的保障制度。政府应在政策与法律方面促进城市与乡村之间、发达地区与边穷地区之间的均衡发展,利用国家财政的专项资金、转移支付、免税与退税、提供优惠贷款、发达地区的对口支援,或利用政府机制、社会机制和市场机制相结合的融资方式以及国际合作渠道引进资金,推动这些地区教育的发展。
  
  结论
  
  总之,非政府组织是一个成熟社会政治架构中的重要组成部分,它们在促进社会稳定与和谐中发挥着重要的作用,能够促进农民工女子教育平等的发展,节省社会成本,维护和促进社会公平、公正。
  
  参考文献:
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