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摘要加强社区管理和公共服务队伍建设是实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和居民依法自治良性互动的重要途径,对建设和谐社区具有重大现实意义。但现有的行政主导的社区管理模式无法有效承载城市管理重心下移和政府职能转变的历史使命,因此,大力推进“费随事转”体制化、队伍配置多元化、社区管理网格化和公共服务社会化,完善社区管理和公共服务队伍建设成为亟待解决的问题。
关键词社区管理网格化 公共服务社会化 费随事转体制化 聘管分离
中图分类号:C936 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-214-02
改革开放以来,我国的社区建设逐渐被提上国家发展日程,随着我国经济体制和政治体制改革的不断深化以及“用社区发展推动社会进步”国际经验的广泛推介,我国的城市社区得到了充分的发育并取得了巨大的建设成就。然而任何时代的社区建设和社区发展都离不开社区管理的实践,而社区管理又离不开实施这种管理行为的主体。在不同的时代和历史环境下,社区管理的主体是不一样的。但从总的发展轨迹和发展趋势来看,社区管理的主体呈现为由最初的单一性不断走向多重性的历史过程和历史形态。应该看到,我国目前的社区管理体制仍然具有计划经济时代“政社不分”管理主体单一的特征。政府仍然“越位”管了许多本应放权的社会事务,行政成本极高、社会效益极低。现代社区建设与发展需要一个全新的国家与社会的互动模式,需要一个善于调动、开发和利用各种社会资源及其能动性的社区管理和服务新体系。社区服务是伴随经济发展和社会进步产生和发展起来的,是工业化、城市化大生产和社会分工专业化的产物。我国的社区服务,不是国外社区服务的简单照搬,而是根据我国的国情建立起来的。随着经济体制改革的深化、国家和各级政府财力的增长,随着社会的进步和发展,我国社区服务的对象和内容也在不断的扩大,为社区服务提出了更多、更高的要求。与此同时在我国社会加速转型、加快构建和谐社会的特殊背景下,社区管理和服务遇到了不少难题。目前积极推进政社分开,不断下移社区管理的重心和权能,努力构建一支高效的社区管理与公共服务队伍逐步成为城市社区建设与管理的客观趋势。
一、建设社区管理与公共服务队伍的现实原因
随着我国经济、社会体制改革的不断深化,社会成员不断脱离原有的单位体制日渐融入社区,广大社区成员对全面高效的社会管理和公共服务的需求日益凸显,对政府社区管理与公共服务职能提出了更多、更高的要求。
首先,随着市场经济的建立和活跃,我国经济呈现出快速增长,经济主体日趋多元化的显著特征,各种企业、商业等经济性机构大量出现,这就使得与此相关的工商、税务等政府职能部门的工作量显著增多,无法应对现实的需要。
其次,随着我国城市化进程不断加快,大量农村人口涌入城市,与此同时不同地区之间人口的流动性也大大增强,导致许多新型管理及服务问题的产生,例如,外来务工人员的管理及子女入学、入托等问题。
再次,社区居民生活质量的提高和生活形态的变化,带来了许多非传统的管理及公共服务问题。
最后,相对于我国的经济及社会发展速度以及城市化和现代化进程而言,政府职能转变相对滞后,无法及时地提供满足社会成员需要的高质量的公共产品。
以上这些都是经济快速发展、城市化进程加快过程中所产生的公共管理和社会服务的新问题。这些因素直接催生了各类社区管理与公共服务队伍。
二、社区管理与公共服务队伍的现实状况
为顺应推进政社分开,不断下移社区管理的重心和权能的这一客观趋势,上海率先开始了有效的探索,按照“小政府、大社会”的原则,积极探索社区管理和公共服务的新体制。我们就以上海Y街道为例来考察社区管理与公共服务队伍的现实概况。
(一)基本概况
上世纪90年代中后期,以协助行政职能部门开展社区管理和深化社区公共服务为主要任务,上海市按照 “两级政府、三级管理”的要求,不断下放并赋予了区级政府大量的管理及服务权限。特别是2003年以来,以万人就业项目为主,全市有关条线和各街道纷纷组建起名目不一的社区协管员、服务员队伍(以下统称社区管理与公共服务队伍)。
在调查中发现,Y街道的社区管理与公共服务队伍可以初步分为三大类:社区服务类、社区管理类和其它类。社区服务类主要有5支队伍,分别承担助老家政服务、老年人精神慰籍、残疾人帮助、就业援助、保洁除四害等方面职能;社区管理类主要有13支队伍,分别承担税收协管、市容管理、市场协管、煤气协管、治安巡逻、人民调解、来沪人员管理、安全生产监督检查等方面职能;其它类主要有6支队伍,分别承担工会指导、党群工作、老干部工作、禁毒、青少年、矫正等方面职能。其中,大多数岗位是区各委办局管理职能的延伸,由相关部门与街道共同管理,个别也有由其派出机构管理的情况。
(二)社区管理与公共服务队伍发挥的效应
这些社区管理与公共服务队伍在推进城市管理重心的下移和政府职能的转变,解决困那人群就业方面发挥了重大的作用。
1.促进了困难群体就业,缓解了社会转型压力。Y街道的社区管理与公共服务队伍主要来源于全市性的“万人就业”和区里的千人百人就业项目。这些项目的主要目的在于帮助年龄较大、市场竞争能力较弱、就业比较困难的下岗失业人员和“低保”人员就业,有些项目还明确必须是“双困”人员,如市容环境服务社、助老服务社、公益卫生保洁服务社和“四保”后勤服务社等。Y街道社区管理与公共服务队伍共有从业人员707名。其中,万人就业就有10支队伍、570人,占总人数的81%;“双困人员”340名,占总人数的48.5%。
2.延伸了行政管理触角,推进了城市管理重心的下移。随着改革开放的深入推进和政府职能的不断转变,城市管理重心下移的要求不断提高,社区辅助性行政管理工作日益增多,社区公共安全监督管理责任日益加强,社区稳定任务也日益繁重。多支社区管理队伍的存在,弥补了社区各方面管理力量的不足,维护了社区持续稳定健康发展。
3.拓展了社区服务领域,完善了基层服务网络。市、区政府积极围绕社区居民“急难愁”问题,建立了社区助老、助残、就业援助等队伍,挖掘、组织社会力量参与社区公益性服务,一部分弥补了纯粹市场服务的缺陷,有力有效地推进了和谐社区建设。
4.尝试了社区管理服务社会化,推动了政府职能转变。在社区管理与公共服务队伍中,不少已体现了社区管理服务社会化的特点,如社会工作者队伍、公益卫生保洁服务社等。政府以转变职能为出发点,以购买服务的形式,将公益性服务和微观管理职能转移给新社会组织,推进了社区管理和服务的社会化、专业化。
(三)存在的主要问题
在推进城市管理重心的下移和政府职能的转变的同时,这种开展社区管理和深化社区公共服务的模式自身也暴露出许多问题。
1.聘管分离。现有社区管理与公共服务队伍的主要管理机制是条聘块管、聘管分离。条口负责组建机构、规定职责,并提供经费补贴,“费随人转”。具体管理责任往往由块承担。从经费来源看,2007年Y街道这些队伍总人头费支出约905万元,其中,市财政补贴约198万元,占22%;区财政补贴约563万元,占62%;街道财力负担约143万元,占16%。这容易导致多头管理,责任不清,聘用、使用、考核脱节,也造成了街道统筹协调专业管理与综合管理、合理配置人力资源的难度。
2.结构老化。Y街道社区管理与公共服务队伍共有从业人员707名,平均年龄约为48岁。以社区治安社保队、综合协管员、市容协管员等几支主要协管队伍为例,目前普遍存在年龄偏大、文化程度偏低、身体素质较差等问题。加之,由于岗位的政策保障性质,一部分队员缺乏职业归属意识,工作责任心欠缺,工作实效不强,难以适应强度越来越高的社区公共管理任务。
3.待遇失衡。据统计,Y街道各支社区管理与公共服务队伍人均月收入1110元,最低960元,最高1700元。各支队伍基本待遇标准不一,激励机制不一(甚至缺乏)。特别是部分队伍如社区治安社保队、综治社保队、综合协管员等,所承担的工作责任与其较低的待遇水平不相匹配,造成队伍不稳定和人员素质难以提高。
4.管理与服务模式基本上仍然滞留于粗放的、经验主义的运作阶段。由于目前的社区管理与公共服务队伍人员没有接受过专业化的教育,以及社区内非政府的专业社会服务组织尚未发育起来并形成一定的规模,故社区管理及公共服务队伍至今未能成为一种专业化的、受人尊重的社会职业。调查中发现,这些社区管理及服务人员的职业声望一直徘徊在极低的水平,难以吸引专业人才加入这一队伍,社区管理及服务不得不限于经验型的工作或简单的劳务活动,无法提供社区居民迫切需要的各种公益型、非营利的或微利的专业社会服务。
三、完善建议
(一)实施经费统一保障,推进“费随事转”体制化
改革目前条聘块管的用人方式,真正变“费随人转”为“费随事转”。建议结合街道财力保障机制改革,将社区管理与公共服务队伍的相关支出按部门预算统一下拨街道,由街道根据本社区实际情况统一队伍基本待遇,根据工作内容与岗位职能合理发放岗位津贴,并完善队伍的绩效考核和激励机制。市、区政府职能部门主要负责制定工作标准,下达工作目标。职能部门要新增队伍,必须得到市或区财政同意新的“费随事转”项目。
(二)实施准入机制调整,推进队伍配置多元化
建议减少相关队伍社会保障性质的政策规定,变招收固定对象群体为面向全部失业群体,促进从业人员多元化,增强队伍的职业责任感,从而可以灵活用人机制,形成能进能出的市场化就业机制。
(三)实施街道自主统筹,推进社区管理网格化
建议赋予街道对队伍开展统筹管理的自主权,使之根据社区管理网格化的趋势和要求,结合社区实际创新管理方式,合理配置队伍和岗位,使队伍向复合型和专业化两头延伸。
(四)实施政府购买服务,推进公共服务社会化
进一步梳理社区管理与公共服务队伍所承担的职能,鼓励街道探索新的社区管理与公共服务方式,将市容维护、保洁除四害、助老家政等社区服务项目化,以政府购买服务形式,通过社会化运作,提高管理效能和服务质量。如,Y街道已在部分路段探索委托社会组织开展市容环境卫生维护工作。
(五)建立专业社会工作服务机构
在转变政府社会职能、建立购买服务体制的同时,街道应积极引入现代社会工作制度,建立专业的社会工作服务机构。社会工作服务机构可根据居民的实际需求和问题,及时提供各类专业化的社会服务。要在街道范围内努力形成社区居民“有困难找社工”的理念。在以社工服务机构为核心的基础上,招募和培训一支既具有专业技能又具有助人精神的社区志愿者(义工)队伍。同时,要加快对现有的社区社区管理及服务队伍人员的专业培训,使之逐步向专业社会工作者转变。
参考文献:
[1]徐永祥.社区发展论.上海:华东理工大学出版社.2000.
[2]邓伟志.关于当前中国的社区发展.江苏社会科学.1999(6).
[3]上海市社会科学联合会等. 上海社区发展报告.上海:上海大学出版社.2000.
[4]金太军.我国城市社区管理的现状及对策.社会学.1998(3).
关键词社区管理网格化 公共服务社会化 费随事转体制化 聘管分离
中图分类号:C936 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-214-02
改革开放以来,我国的社区建设逐渐被提上国家发展日程,随着我国经济体制和政治体制改革的不断深化以及“用社区发展推动社会进步”国际经验的广泛推介,我国的城市社区得到了充分的发育并取得了巨大的建设成就。然而任何时代的社区建设和社区发展都离不开社区管理的实践,而社区管理又离不开实施这种管理行为的主体。在不同的时代和历史环境下,社区管理的主体是不一样的。但从总的发展轨迹和发展趋势来看,社区管理的主体呈现为由最初的单一性不断走向多重性的历史过程和历史形态。应该看到,我国目前的社区管理体制仍然具有计划经济时代“政社不分”管理主体单一的特征。政府仍然“越位”管了许多本应放权的社会事务,行政成本极高、社会效益极低。现代社区建设与发展需要一个全新的国家与社会的互动模式,需要一个善于调动、开发和利用各种社会资源及其能动性的社区管理和服务新体系。社区服务是伴随经济发展和社会进步产生和发展起来的,是工业化、城市化大生产和社会分工专业化的产物。我国的社区服务,不是国外社区服务的简单照搬,而是根据我国的国情建立起来的。随着经济体制改革的深化、国家和各级政府财力的增长,随着社会的进步和发展,我国社区服务的对象和内容也在不断的扩大,为社区服务提出了更多、更高的要求。与此同时在我国社会加速转型、加快构建和谐社会的特殊背景下,社区管理和服务遇到了不少难题。目前积极推进政社分开,不断下移社区管理的重心和权能,努力构建一支高效的社区管理与公共服务队伍逐步成为城市社区建设与管理的客观趋势。
一、建设社区管理与公共服务队伍的现实原因
随着我国经济、社会体制改革的不断深化,社会成员不断脱离原有的单位体制日渐融入社区,广大社区成员对全面高效的社会管理和公共服务的需求日益凸显,对政府社区管理与公共服务职能提出了更多、更高的要求。
首先,随着市场经济的建立和活跃,我国经济呈现出快速增长,经济主体日趋多元化的显著特征,各种企业、商业等经济性机构大量出现,这就使得与此相关的工商、税务等政府职能部门的工作量显著增多,无法应对现实的需要。
其次,随着我国城市化进程不断加快,大量农村人口涌入城市,与此同时不同地区之间人口的流动性也大大增强,导致许多新型管理及服务问题的产生,例如,外来务工人员的管理及子女入学、入托等问题。
再次,社区居民生活质量的提高和生活形态的变化,带来了许多非传统的管理及公共服务问题。
最后,相对于我国的经济及社会发展速度以及城市化和现代化进程而言,政府职能转变相对滞后,无法及时地提供满足社会成员需要的高质量的公共产品。
以上这些都是经济快速发展、城市化进程加快过程中所产生的公共管理和社会服务的新问题。这些因素直接催生了各类社区管理与公共服务队伍。
二、社区管理与公共服务队伍的现实状况
为顺应推进政社分开,不断下移社区管理的重心和权能的这一客观趋势,上海率先开始了有效的探索,按照“小政府、大社会”的原则,积极探索社区管理和公共服务的新体制。我们就以上海Y街道为例来考察社区管理与公共服务队伍的现实概况。
(一)基本概况
上世纪90年代中后期,以协助行政职能部门开展社区管理和深化社区公共服务为主要任务,上海市按照 “两级政府、三级管理”的要求,不断下放并赋予了区级政府大量的管理及服务权限。特别是2003年以来,以万人就业项目为主,全市有关条线和各街道纷纷组建起名目不一的社区协管员、服务员队伍(以下统称社区管理与公共服务队伍)。
在调查中发现,Y街道的社区管理与公共服务队伍可以初步分为三大类:社区服务类、社区管理类和其它类。社区服务类主要有5支队伍,分别承担助老家政服务、老年人精神慰籍、残疾人帮助、就业援助、保洁除四害等方面职能;社区管理类主要有13支队伍,分别承担税收协管、市容管理、市场协管、煤气协管、治安巡逻、人民调解、来沪人员管理、安全生产监督检查等方面职能;其它类主要有6支队伍,分别承担工会指导、党群工作、老干部工作、禁毒、青少年、矫正等方面职能。其中,大多数岗位是区各委办局管理职能的延伸,由相关部门与街道共同管理,个别也有由其派出机构管理的情况。
(二)社区管理与公共服务队伍发挥的效应
这些社区管理与公共服务队伍在推进城市管理重心的下移和政府职能的转变,解决困那人群就业方面发挥了重大的作用。
1.促进了困难群体就业,缓解了社会转型压力。Y街道的社区管理与公共服务队伍主要来源于全市性的“万人就业”和区里的千人百人就业项目。这些项目的主要目的在于帮助年龄较大、市场竞争能力较弱、就业比较困难的下岗失业人员和“低保”人员就业,有些项目还明确必须是“双困”人员,如市容环境服务社、助老服务社、公益卫生保洁服务社和“四保”后勤服务社等。Y街道社区管理与公共服务队伍共有从业人员707名。其中,万人就业就有10支队伍、570人,占总人数的81%;“双困人员”340名,占总人数的48.5%。
2.延伸了行政管理触角,推进了城市管理重心的下移。随着改革开放的深入推进和政府职能的不断转变,城市管理重心下移的要求不断提高,社区辅助性行政管理工作日益增多,社区公共安全监督管理责任日益加强,社区稳定任务也日益繁重。多支社区管理队伍的存在,弥补了社区各方面管理力量的不足,维护了社区持续稳定健康发展。
3.拓展了社区服务领域,完善了基层服务网络。市、区政府积极围绕社区居民“急难愁”问题,建立了社区助老、助残、就业援助等队伍,挖掘、组织社会力量参与社区公益性服务,一部分弥补了纯粹市场服务的缺陷,有力有效地推进了和谐社区建设。
4.尝试了社区管理服务社会化,推动了政府职能转变。在社区管理与公共服务队伍中,不少已体现了社区管理服务社会化的特点,如社会工作者队伍、公益卫生保洁服务社等。政府以转变职能为出发点,以购买服务的形式,将公益性服务和微观管理职能转移给新社会组织,推进了社区管理和服务的社会化、专业化。
(三)存在的主要问题
在推进城市管理重心的下移和政府职能的转变的同时,这种开展社区管理和深化社区公共服务的模式自身也暴露出许多问题。
1.聘管分离。现有社区管理与公共服务队伍的主要管理机制是条聘块管、聘管分离。条口负责组建机构、规定职责,并提供经费补贴,“费随人转”。具体管理责任往往由块承担。从经费来源看,2007年Y街道这些队伍总人头费支出约905万元,其中,市财政补贴约198万元,占22%;区财政补贴约563万元,占62%;街道财力负担约143万元,占16%。这容易导致多头管理,责任不清,聘用、使用、考核脱节,也造成了街道统筹协调专业管理与综合管理、合理配置人力资源的难度。
2.结构老化。Y街道社区管理与公共服务队伍共有从业人员707名,平均年龄约为48岁。以社区治安社保队、综合协管员、市容协管员等几支主要协管队伍为例,目前普遍存在年龄偏大、文化程度偏低、身体素质较差等问题。加之,由于岗位的政策保障性质,一部分队员缺乏职业归属意识,工作责任心欠缺,工作实效不强,难以适应强度越来越高的社区公共管理任务。
3.待遇失衡。据统计,Y街道各支社区管理与公共服务队伍人均月收入1110元,最低960元,最高1700元。各支队伍基本待遇标准不一,激励机制不一(甚至缺乏)。特别是部分队伍如社区治安社保队、综治社保队、综合协管员等,所承担的工作责任与其较低的待遇水平不相匹配,造成队伍不稳定和人员素质难以提高。
4.管理与服务模式基本上仍然滞留于粗放的、经验主义的运作阶段。由于目前的社区管理与公共服务队伍人员没有接受过专业化的教育,以及社区内非政府的专业社会服务组织尚未发育起来并形成一定的规模,故社区管理及公共服务队伍至今未能成为一种专业化的、受人尊重的社会职业。调查中发现,这些社区管理及服务人员的职业声望一直徘徊在极低的水平,难以吸引专业人才加入这一队伍,社区管理及服务不得不限于经验型的工作或简单的劳务活动,无法提供社区居民迫切需要的各种公益型、非营利的或微利的专业社会服务。
三、完善建议
(一)实施经费统一保障,推进“费随事转”体制化
改革目前条聘块管的用人方式,真正变“费随人转”为“费随事转”。建议结合街道财力保障机制改革,将社区管理与公共服务队伍的相关支出按部门预算统一下拨街道,由街道根据本社区实际情况统一队伍基本待遇,根据工作内容与岗位职能合理发放岗位津贴,并完善队伍的绩效考核和激励机制。市、区政府职能部门主要负责制定工作标准,下达工作目标。职能部门要新增队伍,必须得到市或区财政同意新的“费随事转”项目。
(二)实施准入机制调整,推进队伍配置多元化
建议减少相关队伍社会保障性质的政策规定,变招收固定对象群体为面向全部失业群体,促进从业人员多元化,增强队伍的职业责任感,从而可以灵活用人机制,形成能进能出的市场化就业机制。
(三)实施街道自主统筹,推进社区管理网格化
建议赋予街道对队伍开展统筹管理的自主权,使之根据社区管理网格化的趋势和要求,结合社区实际创新管理方式,合理配置队伍和岗位,使队伍向复合型和专业化两头延伸。
(四)实施政府购买服务,推进公共服务社会化
进一步梳理社区管理与公共服务队伍所承担的职能,鼓励街道探索新的社区管理与公共服务方式,将市容维护、保洁除四害、助老家政等社区服务项目化,以政府购买服务形式,通过社会化运作,提高管理效能和服务质量。如,Y街道已在部分路段探索委托社会组织开展市容环境卫生维护工作。
(五)建立专业社会工作服务机构
在转变政府社会职能、建立购买服务体制的同时,街道应积极引入现代社会工作制度,建立专业的社会工作服务机构。社会工作服务机构可根据居民的实际需求和问题,及时提供各类专业化的社会服务。要在街道范围内努力形成社区居民“有困难找社工”的理念。在以社工服务机构为核心的基础上,招募和培训一支既具有专业技能又具有助人精神的社区志愿者(义工)队伍。同时,要加快对现有的社区社区管理及服务队伍人员的专业培训,使之逐步向专业社会工作者转变。
参考文献:
[1]徐永祥.社区发展论.上海:华东理工大学出版社.2000.
[2]邓伟志.关于当前中国的社区发展.江苏社会科学.1999(6).
[3]上海市社会科学联合会等. 上海社区发展报告.上海:上海大学出版社.2000.
[4]金太军.我国城市社区管理的现状及对策.社会学.1998(3).