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摘要：深化资金集中支付改革，建立适应新形势的资金集中支付制度，是当前财务部门进一步深化财务体制改革的必然要求。本文主要论述了现行资金支付制度中存在的主要问题、深化资金集中支付改革势在必行、深化资金集中支付改革的基础条件。
关键词：资金；集中；支付；改革；思考
我军资金支出管理体制改革主要包括三个主要组成部分：改革预算编制方法，建立集中收付制度，推行集中采购制度。从预算管理的全过程来看，预算编制和审批一旦完成以后，预算执行过程的控制以及预算执行的结果就几乎完全依赖于一个良好的支付制度。由于支出改革的滞后，极大地阻碍了军费管理体制改革的平衡发展。造成预算执行不规范，财务监督管理弱化，支出管理中存在的问题十分突出。因此，深化资金集中支付改革，建立适应新形势的资金集中支付制度，是当前财务部门进一步深化财务体制改革的必然要求。
一、现行资金支付制度中存在的主要问题
目前我军很大比例的资金实行的仍是分散支付制度，也就是将预算确定的各部门和各单位年度支出总额按期拨付到各部门或单位在银行开立的账户，由其自主使用。这种在传统体制下形成的资金管理制度及运作方式，虽然看似方便，但弊端十分明显：
一是资金拨付环节过多。年度预算批复后，上级财务部门按月、按季或按进度向下级拨款，这些资金经过层层转拨和很长一段时间，才能到达用款单位账户，由于各单位资金都有个逐渐支付的过程，在预算资金按期拨付，由各单位分散保存的情况下，必然会使大量资金分散在各单位形成沉淀，而且资金拨付出去以后便脱离了监督，大量资金停留在预算单位银行账户上，何时使用以及如何使用，都由预算单位决定，因此，给违规使用、随意挪用以及腐败现象带来机会。
二是资金支出的信息反馈失真。资金脱离上级监督导致财务支出信息严重失真，难以为预算编制、执行分析提供可靠的决策依据。一方面，大量预算外资金游离于预算管理之外，预算无法全面、准确、完整地反映资金开支的实际情况；另一方面，资金支出权实际控制在预算单位手中，预算单位若不按要求使用资金，上级财务部门无法全面了解整个资金的运转状况，难以对经费使用形势做出及时、准确、全面的判断。
三是预算单位账户管理水平过低。由于现行资金管理制度实行的是以预算单位设立多重存款账户为基础的分级分散收付制度，资金支出通过财务部门和用款单位各自开设的存款账户层层拨付，重复和分散设置账户，导致财政收支活动透明度不高，不利于对其实施有效管理和全面监督。
四是对预算单位支出监督不力。预算资金一经拨付给了部门和单位，就脱离了监督，上级财务等相关部门只能依赖各支出部门的财务报告进行事后审查监督，不能及时发现和制止支出过程中的违纪违法行为，各种挤占、截留、挪用资金的现象无法控制，特别是建设项目资金，经过层层截留，落实到具体项目上的资金往往少而又少，容易出现“豆腐渣工程”现象。
二、深化资金集中支付改革势在必行
针对现行资金支出管理体制存在的种种问题，从深化预算支出管理与监督的实际需要出发，深化资金集中支付改革。将所有的资金全部集中存放到指定的代理行开设的单一账户，所有的资金支出必须由单一账户集中支付。最终做到上级财务部门对各预算单位的经费不再事先预拨，资金的使用，由各部门根据细化的预算自主决定，上级财务部门核对后准予支出，资金将由单一账户进行转账结算。但在实际支付之前，所有的资金都集中在一个账户，上级财务部门可以统一调度。这种制度减少了资金支出的中间环节，杜绝了资金被挤占、截留、挪用等问题，确保了资金的使用效益。通过分析我军资金管理现状，深化资金集中支付制度改革，具有重要的现实意义。
一是深化资金集中支付改革，从源头上有效预防和遏制腐败。使得资金支出过程高度透明和公开，真正做到“管支的不管编，管编的不管拨，管拨的不管钱，管钱的不见钱”，预算监督由事后监督变为事前、事中、事后全过程监督，使得财务部门全方位地加强管理监督。预算部门、支出单位、资金支付部门三者形成相互制约、相互监督的有机体，以加强对资金支出全过程的监督和管理，杜绝不合理支出，提高资金的使用效益，有效地防止利用资金谋取私利等腐败现象的发生。
二是深化资金集中支付改革，把预算执行的事后监督变为事前和事中监督，把对支出预算总额的控制变为对每笔支出的控制，使各项支出能严格按预算执行，减少预算执行的随意性，强化预算的严格性，真正杜绝挤占、挪用和截留资金的现象。
三是深化资金集中支付改革，降低资金运行成本，提高资金使用效益。真正实现多头拨款变为一头拨款，由一次大量拨款变为多次小量拨款，由单位分散存放变为单一账户集中存放，由层层下拨支出变为直接支付，解决过去资金多环节拨付和多户头存放问题。加强对资金的统一调度和管理，提高对资金使用的宏观调控能力，有效降低资金划拨支付成本，
四是深化资金集中支付改革，改多头开户为单一账户，彻底扭转账户管理混乱。建立单一账户，地克服目前资金分散支付的局面，实现预算资金集中化管理，规范预算约束，促进相关部门依法行政和依法理财。
三、深化资金集中支付改革的基础条件
预算支出管理体制改革是由一系列相互配套的制度构成的，具有综合性、系统性。任何一项支出制度的改革一旦深入展开，就会与另外一些制度发生冲突。可见，预算支出管理体制改革必然是一种全面的改革。深化资金集中支付改革必须以部门预算为前提，以集中采购做配套，以相关法律制度做保障。同时，资金集中支付也为部门预算、集中采购的改革发挥积极的推动作用。只有资金支出管理体制中的这三项制度互为条件、相互配套的联合实施，才能构建比较规范的资金支出管理体制。
(一)以建立和完善部门预算为前提
资金集中支付与部门预算是相互配套，不可分割的。资金集中支付要求预算具体准确，而当前的预算编制比较粗糙，年中增加预算的随意性大，集中支付后将直接影响改革的效果。因此，要根据预算法的规定，细化预算编制的内容，推行部门预算编制方法，将预算支出接部门和支出项且进行细分，为资金集中支付制度推行提供可靠的保障。预算编制只有采取部门预算的方法，资金集中支付才能付诸实施，因为集中支付制下的分类账户本身就是按支出部门设置的，各支出部门必须严格按照编制好的部门预算来确定用款项目和用款时间，并通过单一账户进行资金划拨，这有利于预算的执行操作，防范和制止预算执行中的不规范做法，便于预算审查和监督。另一方面，分类账户和财务信息系统很好地反映了各部门资金的使用情况和预算执行效果以及存在的问题，有利于下一年度按照零基预算的方法重新编制新的部门预算。
(二)以建立单一账户体系为核心
改革资金账户设置，建立单一账户体系，按照统一账 户、统一收支、统一管理的原则，取消各单位自行设立和管理的各类资金账户，由上级部门在人民银行和商业银行建立统一的单一账户体系，将所有相关支出全部纳入单一账户体系进行核算、反映和管理。单一账户体系应由五部分组成：(1)人民银行开设的用于记录、核算、反映纳入预算管理的资金单一账户；(2)按资金使用性质在商业银行为预算单位开设的用于预算资金的日常支付和与国库单一账户清算的零余额账户；(3)在商业银行开设的用于记录、核算、反映预算外资金使用情况的预算外资金账户；(4)用于记录、核算和反映预算单位的小额零星支出的预算单位零余额账户；(5)经批准开设的特设账户。资金单一账户集中了所有的资金，并且只有特定权限的财务部门才可以签发支付命令。
(四)与集中采购制度相互配合
资金集中支付的显著特点是资金的流转链条短、速度快、支付程序简洁，各资金使用部门没有资金的直接支配权，因此弥补了预算外资金管理方面的漏洞。但是，仅有集中支付制度还不足以保证资金支出的绝对合理性、合法性和安全性，因为它无法彻底排除由于利益驱动而使支出部门与供货商勾结起来共同侵吞财政资金的可能性，因而也就无法实现由“共谋博弈”向“囚徒博弈”的转变，不能根本杜绝腐败现象。集中采购制度遵循“公开、公平、公正”的原则，极大地增强了采购过程的透明度，在提高资金使用效益的同时，使腐败行为失去了滋生的蔓延的土壤。因为此时支出部门只需将所需商品和劳务的规格和数量告知集中采购机构，由该机构负责具体的招标事宜，因而切断了支出部门与供货商之间的联系渠道。从而体现“效率、规范”要求，有效地提高集中采购工作质量。
(五)以严格的监督管理和控制体系为保障
完善责任制度，强化执法监督这是资金集中支付体系顺利进行的一个关键环节。资金集中支付制度要充分发挥其强化预算约束和监督、提高资金使用效率的作用，离不开严格的管理、监督执行机制，包括上级财务内部监督和外部监督，专业监督、社会监督，对资金和财务的监督，事前、事中和事后的监督等。上级财务、银行、审计、预算单位要按各自的职责对办理资金支付的过程和结果进行监督。上级财务部门要建立预算单位分月用款计划制度，加强对资金使用的监督，同时加强资金支付执行机构的内部监督制约制度，定期对资金支付执行机构的相关业务进行内部审计；审计部门要结合集中支付制度的建立，进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进预算执行部门依法履行职责。通过建立和完善科学合理的监督制约机制，确保资金集中支付制度的顺利实施。
关键词：资金；集中；支付；改革；思考
我军资金支出管理体制改革主要包括三个主要组成部分：改革预算编制方法，建立集中收付制度，推行集中采购制度。从预算管理的全过程来看，预算编制和审批一旦完成以后，预算执行过程的控制以及预算执行的结果就几乎完全依赖于一个良好的支付制度。由于支出改革的滞后，极大地阻碍了军费管理体制改革的平衡发展。造成预算执行不规范，财务监督管理弱化，支出管理中存在的问题十分突出。因此，深化资金集中支付改革，建立适应新形势的资金集中支付制度，是当前财务部门进一步深化财务体制改革的必然要求。
一、现行资金支付制度中存在的主要问题
目前我军很大比例的资金实行的仍是分散支付制度，也就是将预算确定的各部门和各单位年度支出总额按期拨付到各部门或单位在银行开立的账户，由其自主使用。这种在传统体制下形成的资金管理制度及运作方式，虽然看似方便，但弊端十分明显：
一是资金拨付环节过多。年度预算批复后，上级财务部门按月、按季或按进度向下级拨款，这些资金经过层层转拨和很长一段时间，才能到达用款单位账户，由于各单位资金都有个逐渐支付的过程，在预算资金按期拨付，由各单位分散保存的情况下，必然会使大量资金分散在各单位形成沉淀，而且资金拨付出去以后便脱离了监督，大量资金停留在预算单位银行账户上，何时使用以及如何使用，都由预算单位决定，因此，给违规使用、随意挪用以及腐败现象带来机会。
二是资金支出的信息反馈失真。资金脱离上级监督导致财务支出信息严重失真，难以为预算编制、执行分析提供可靠的决策依据。一方面，大量预算外资金游离于预算管理之外，预算无法全面、准确、完整地反映资金开支的实际情况；另一方面，资金支出权实际控制在预算单位手中，预算单位若不按要求使用资金，上级财务部门无法全面了解整个资金的运转状况，难以对经费使用形势做出及时、准确、全面的判断。
三是预算单位账户管理水平过低。由于现行资金管理制度实行的是以预算单位设立多重存款账户为基础的分级分散收付制度，资金支出通过财务部门和用款单位各自开设的存款账户层层拨付，重复和分散设置账户，导致财政收支活动透明度不高，不利于对其实施有效管理和全面监督。
四是对预算单位支出监督不力。预算资金一经拨付给了部门和单位，就脱离了监督，上级财务等相关部门只能依赖各支出部门的财务报告进行事后审查监督，不能及时发现和制止支出过程中的违纪违法行为，各种挤占、截留、挪用资金的现象无法控制，特别是建设项目资金，经过层层截留，落实到具体项目上的资金往往少而又少，容易出现“豆腐渣工程”现象。
二、深化资金集中支付改革势在必行
针对现行资金支出管理体制存在的种种问题，从深化预算支出管理与监督的实际需要出发，深化资金集中支付改革。将所有的资金全部集中存放到指定的代理行开设的单一账户，所有的资金支出必须由单一账户集中支付。最终做到上级财务部门对各预算单位的经费不再事先预拨，资金的使用，由各部门根据细化的预算自主决定，上级财务部门核对后准予支出，资金将由单一账户进行转账结算。但在实际支付之前，所有的资金都集中在一个账户，上级财务部门可以统一调度。这种制度减少了资金支出的中间环节，杜绝了资金被挤占、截留、挪用等问题，确保了资金的使用效益。通过分析我军资金管理现状，深化资金集中支付制度改革，具有重要的现实意义。
一是深化资金集中支付改革，从源头上有效预防和遏制腐败。使得资金支出过程高度透明和公开，真正做到“管支的不管编，管编的不管拨，管拨的不管钱，管钱的不见钱”，预算监督由事后监督变为事前、事中、事后全过程监督，使得财务部门全方位地加强管理监督。预算部门、支出单位、资金支付部门三者形成相互制约、相互监督的有机体，以加强对资金支出全过程的监督和管理，杜绝不合理支出，提高资金的使用效益，有效地防止利用资金谋取私利等腐败现象的发生。
二是深化资金集中支付改革，把预算执行的事后监督变为事前和事中监督，把对支出预算总额的控制变为对每笔支出的控制，使各项支出能严格按预算执行，减少预算执行的随意性，强化预算的严格性，真正杜绝挤占、挪用和截留资金的现象。
三是深化资金集中支付改革，降低资金运行成本，提高资金使用效益。真正实现多头拨款变为一头拨款，由一次大量拨款变为多次小量拨款，由单位分散存放变为单一账户集中存放，由层层下拨支出变为直接支付，解决过去资金多环节拨付和多户头存放问题。加强对资金的统一调度和管理，提高对资金使用的宏观调控能力，有效降低资金划拨支付成本，
四是深化资金集中支付改革，改多头开户为单一账户，彻底扭转账户管理混乱。建立单一账户，地克服目前资金分散支付的局面，实现预算资金集中化管理，规范预算约束，促进相关部门依法行政和依法理财。
三、深化资金集中支付改革的基础条件
预算支出管理体制改革是由一系列相互配套的制度构成的，具有综合性、系统性。任何一项支出制度的改革一旦深入展开，就会与另外一些制度发生冲突。可见，预算支出管理体制改革必然是一种全面的改革。深化资金集中支付改革必须以部门预算为前提，以集中采购做配套，以相关法律制度做保障。同时，资金集中支付也为部门预算、集中采购的改革发挥积极的推动作用。只有资金支出管理体制中的这三项制度互为条件、相互配套的联合实施，才能构建比较规范的资金支出管理体制。
(一)以建立和完善部门预算为前提
资金集中支付与部门预算是相互配套，不可分割的。资金集中支付要求预算具体准确，而当前的预算编制比较粗糙，年中增加预算的随意性大，集中支付后将直接影响改革的效果。因此，要根据预算法的规定，细化预算编制的内容，推行部门预算编制方法，将预算支出接部门和支出项且进行细分，为资金集中支付制度推行提供可靠的保障。预算编制只有采取部门预算的方法，资金集中支付才能付诸实施，因为集中支付制下的分类账户本身就是按支出部门设置的，各支出部门必须严格按照编制好的部门预算来确定用款项目和用款时间，并通过单一账户进行资金划拨，这有利于预算的执行操作，防范和制止预算执行中的不规范做法，便于预算审查和监督。另一方面，分类账户和财务信息系统很好地反映了各部门资金的使用情况和预算执行效果以及存在的问题，有利于下一年度按照零基预算的方法重新编制新的部门预算。
(二)以建立单一账户体系为核心
改革资金账户设置，建立单一账户体系，按照统一账 户、统一收支、统一管理的原则，取消各单位自行设立和管理的各类资金账户，由上级部门在人民银行和商业银行建立统一的单一账户体系，将所有相关支出全部纳入单一账户体系进行核算、反映和管理。单一账户体系应由五部分组成：(1)人民银行开设的用于记录、核算、反映纳入预算管理的资金单一账户；(2)按资金使用性质在商业银行为预算单位开设的用于预算资金的日常支付和与国库单一账户清算的零余额账户；(3)在商业银行开设的用于记录、核算、反映预算外资金使用情况的预算外资金账户；(4)用于记录、核算和反映预算单位的小额零星支出的预算单位零余额账户；(5)经批准开设的特设账户。资金单一账户集中了所有的资金，并且只有特定权限的财务部门才可以签发支付命令。
(四)与集中采购制度相互配合
资金集中支付的显著特点是资金的流转链条短、速度快、支付程序简洁，各资金使用部门没有资金的直接支配权，因此弥补了预算外资金管理方面的漏洞。但是，仅有集中支付制度还不足以保证资金支出的绝对合理性、合法性和安全性，因为它无法彻底排除由于利益驱动而使支出部门与供货商勾结起来共同侵吞财政资金的可能性，因而也就无法实现由“共谋博弈”向“囚徒博弈”的转变，不能根本杜绝腐败现象。集中采购制度遵循“公开、公平、公正”的原则，极大地增强了采购过程的透明度，在提高资金使用效益的同时，使腐败行为失去了滋生的蔓延的土壤。因为此时支出部门只需将所需商品和劳务的规格和数量告知集中采购机构，由该机构负责具体的招标事宜，因而切断了支出部门与供货商之间的联系渠道。从而体现“效率、规范”要求，有效地提高集中采购工作质量。
(五)以严格的监督管理和控制体系为保障
完善责任制度，强化执法监督这是资金集中支付体系顺利进行的一个关键环节。资金集中支付制度要充分发挥其强化预算约束和监督、提高资金使用效率的作用，离不开严格的管理、监督执行机制，包括上级财务内部监督和外部监督，专业监督、社会监督，对资金和财务的监督，事前、事中和事后的监督等。上级财务、银行、审计、预算单位要按各自的职责对办理资金支付的过程和结果进行监督。上级财务部门要建立预算单位分月用款计划制度，加强对资金使用的监督，同时加强资金支付执行机构的内部监督制约制度，定期对资金支付执行机构的相关业务进行内部审计；审计部门要结合集中支付制度的建立，进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进预算执行部门依法履行职责。通过建立和完善科学合理的监督制约机制，确保资金集中支付制度的顺利实施。