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[摘要]自1991年最高人民法院在少年刑事诉讼中确立社会调查制度以来，为保障其落实，全国各地司法实践中涌现出各种制度模式。在经历法官调查、律师调查后，重庆市沙坪坝区人民法院于2007年11月开始在区内探索委托由基层司法行政机构(司法所)从事社会调查并向少年法庭提交社会调查报告的模式。本文采用访谈、发放调查问卷和随机抽取社会调查报告样本等实证分析方法，对此模式的运行状况与效果进行考察评估，认为此模式对推动社会调查工作具有积极意义，提出要从立法保障、规则保障与运行保障等角度进行制度构建。
[关键词]未成年人；社会调查；保障模式
[中图分类号]D912 [文献标识码]A
未成年被告人社会调查(以下简称社会调查)是指在刑事判决前，对未成年被告人的生活成长环境、犯罪原因等方面做背景性调查以便法院做出恰当处理的一种刑事诉讼活动。作为联合国《少年司法最低限度标准规则》(北京规则)确立的一项少年司法基础性制度，社会调查对恰当处理和保护犯罪未成年人具有重要意义。然而，如果没有一套合理机制模式保障社会调查程序的稳定、有效运行，那么法官获得全面、真实的社会调查报告就是一句空话，社会调查的价值目标也将落空。我国早于1991年就已在少年刑事诉讼中确立社会调查制度，但至今，立法仍未出台保障社会调查的细则规定，以致全国各地在实践中发展出多种模式。从2007年11月15日起，重庆市沙坪坝区人民法院(以下简称沙区法院)在全区推行委托由基层司法行政机构(司法所)从事社会调查并向少年法庭提交社会调查报告。由于尚属探索之举，该模式在制度严密性与相互配合上还不完备，实践中也暴露出诸多问题亟待解决。为此，本文从实证分析的角度，采取访谈、发放调查问卷和随机抽取社会调查报告样本的方式，对该模式的运行状况与效果进行考察评估，从而提出此种模式的一些制度构想，为我国少年刑事社会调查制度的路径选择提供参考。
一、运行现状考察
由于我国的社会调查并非少年刑事诉讼必经程序，并且其运行的保障问题也根本无立法支持，实际上较为规范的社会调查仅在全国的少数法院得到贯彻落实。沙区法院模式的考察意义在于，在既无经费支持又无额外人员配备的情况下，基本上持续保证了每一位本区籍未成年被告人拥有一份较为完整、规范的社会调查报告。
(一)运行过程考察
1.规范性依据。重庆市高级人民法院在2007年8月出台有《审理未成年人刑事案件社会调查工作暂行规定》(以下简称《高院暂行规定》)。2007年11月15日，沙区法院根该区域的实际情况与该区司法局联合出台《关于沙坪坝区未成年犯帮教矫治工作的暂行规定》(以下简称《沙区暂行规定》)，通过将社会调查列为社区矫正工作一部分的形式，确定由被告人居住地的司法所负责社会调查的制度，正式建立起社会调查保障模式。
2.适用范围。从平等原则来说，所有未成年被告人都应依相同程序获得社会调查。但限于地区规范性依据的效力范围和法院与辖区外司法行政机关的协调等情况，目前以司法行政机关为调查主体的探索主要在户籍地或经常居住地为沙坪坝区的未成年被告人中适用。
3.调查主体。社会调查主体的确定是制度设计的核心问题，它直接决定了社会调查的组织形式和模式概貌。沙区法院的实践，以司法所为受托主体，司法所再将工作具体分解到社区矫正人员或者司法助理员。绝大多数社会调查保证了两名调查员，根据社会调查报告样本统计来看，这一比例占到70％。调查员主要由司法助理员和社区工作人员构成，另有少部分社区民警参与。完全由社区工作人员进行调查的比例占到一半，如果加上司法助理员为主体以及司法助理员与社区工作人员联合调查为主体的，比例占到了86.7％。
4.调查对象与方式。调查对象与调查方式是否科学合理直接关系到所获取信息的真实性、准确性与全面性。沙区法院的社会调查以被告人的父母和社区、学校为主要对象，多采用访谈形式，基本贯彻了直接调查原则，保证了调查对象的多元。统计显示，70％的社会调查报告有两个以上的调查对象，100％采用访谈方式，仅有3例兼采用电话交谈。调查对象的占比统计如下：
5.调查内容与调查报告格式。《若干规定》第21条规定调查内容包括未成年被告人性格特点、家庭情况、社会交往、成长经历以及实施被指控的犯罪前后的表现等情况。沙区法院在实践中基本遵照了这些内容，同时增加了“量刑意见”一栏。
6.调查程序的启动与组织。法官审查发现被告人系本区的，交由法官助理向司法所送达起诉书副本、委托函和空白的社会调查报告表格，由司法所指派人员进行社会调查。完成报告后，司法所通知法院收取。完成一份社会调查报告通常耗时7日左右。
7.调查活动的监督与审查。(1)两人调查。实践中提倡有条件的司法所尽可能保证两名调查员。(2)回避。司法所在指派调查员时应考虑与被告人有无利害关系，调查员在发现存在利害关系时应自行回避。(3)调查员职责。调查员应亲自完成社会调查报告，并签名。(4)司法所审查。司法所应在报告完成后审查并签章。(5)法庭审查。调查报告内容除“量刑意见”外均在法庭调查完毕后宣读，并听取诉讼各方的意见。
(二)运行效果考察
社会调查报告是社会调查活动的最终成果，也是法官了解被告人犯罪背景的主要材料，社会调查制度运行的效果主要体现在调查报告上。理论上一般认为，社会调查报告信息应当具备全面性、真实性与准确性，从而供法官作量刑参考。对于全面性的考察，由于社会调查是犯罪背景性调查，并非法律要件性调查，是否全面并满足量刑参考需求，并无一个确定的判断标准，因此笔者无法从这一维度对之进行定量分析。可以操作的是，以给定的社会调查报告栏目，考察它填写的完整与否，以达宏观概貌的了解。至于真实性考察，也无法一一验证，只能付诸程序设计上的监督保障。因此，笔者在这里只考察调查报告的完整性和准确性，另从调查报告对法官量刑是否具有参考价值角度考察其参考性。
1.完整性。统计显示，沙区法院模式基本保证了社会调查报告的完整性。在以家庭情况、性格特点、社会交往、犯罪前的表现、犯罪后的表现、犯罪原因分析、管教条件、调查员基本情况、调查过程、量刑意见这10个报告填写项目为参数的统计中，95％的调查报告缺项控制在两项以下，仅缺一项和不缺的达到83％。但要指出的是，内容详细程度不够。
2.准确性。如果仅以“答对所问”这一标准来考察，基本做到了这一点。由于理解的差异，个别调查报告在“调查过程”栏答非所问。而在“调查过程”栏填写其它内容的情况比较多。“管教条件”和“犯罪后的表现”漏填情况比较多，分别占到28％和25％。“犯罪后的表现”缺项多因被告人被羁押无法了解。
“量刑意见”和“犯罪原因分析”也比较容易被漏填，分别占10％和8％。这两项主观色彩比较浓厚，对调查员的分析能力、法律素养和责任心要求较高。其中，调查员对“量刑意见”表述含糊其词或索性不填。另外，有些报告中的“管教条 件”与“量刑意见”内容之间缺乏联系。例如，在“管教条件”空缺的情况下，其“量刑意见”为“管制”，使法官难以理解其量刑意见的依据。
3.参考性。社会调查报告是否以及在多大程度上对法官的自由裁量发生影响，这是一个很难度量和需要进行大数量统计分析的问题。因此，笔者将之简化为，只要调查报告提供的管教措施和量刑意见与判决量刑结果(是否判处非监禁刑)一致，即认为调查报告对法官具有参考价值或者说参考性。根据社会调查报告样本与相应判决的统计来看，除6例无法比对外，83％的调查报告具有参考性。这一数据大体反映出社会调查的宏观运行效果。
(三)运行可持续性考察
之所以考虑以司法行政人员及社区矫正组织作为社会调查主体，是基于社会调查工作有整合进社区矫正工作的必要与可能。调查员对辖区内被告人有一定了解，开展调查既可提高质量，又可实现社区矫正的针对性，并能保证其可持续性。
1.司法行政人员的态度。司法行政人员作为调查主体，其对于社会调查的态度直接影响社会调查的质量及其可持续发展。从调查问卷反馈的情况看，认为进行社会调查有难度但难度一般的占57.1％，认为难度很小以及基本无难度的占28.6％，只有3份问卷认为难度很高。
2.社会调查对本职工作的影响力。问卷调查显示，认为社会调查对社区矫正和综合治理有影响但影响一般的比例较高，均为42.9％。但是认为影响小或者基本无任何影响的比例却相当高，其中社区矫正的比例为42.9％，综合治理的比例为52.4％。超过一半的人认为调查报告中的量刑建议(是否适合置于社区进行矫正)很有必要，这一比例占到57.1％，认为无必要的为零。
二、存在的问题与分析
尽管委托司法行政机关的调查模式在一定程度上保障了社会调查的实施，但立法依据缺失、程序规则缺乏、运行保障缺位以及社会功能难以发挥等问题导致这一模式的发展遇到瓶颈。
(一)立法依据缺失
1.社会调查制度及模式的法律地位。目前，社会调查制度及模式在诉讼法上是空白。司法行政机关从事社会调查的较高层面依据只能从2003年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于开展社区矫正试点工作的通知》中提出的“人民法院在判处非监禁刑工作中，可以征求有关社区矫正组织的意见”这样的表述中去探求。司法行政机关在该项工作中定位为“配合”、“协助”，难以确立起社会调查主体的独立地位。实践中，部分司法所工作人员表现出“做社会调查是帮法院的忙”也反映了这一点。由于无法律明确授权，司法助理员或社区工作人员在调查中遇到一定的阻力。第二，由于没有高位阶的立法支撑，不能展开跨区域的法院与司法行政机关的衔接与合作，而无法对受案法院管辖范围外的未成年被告人公平适用此模式。
2.社会调查报告的法律性质。少年刑事诉讼中的社会调查报告，属于品格证据，司法实践中也普遍将其视为品格证据进行程序设置和运用，该性质定位决定了社会调查程序以及形成的报告应当具有普适性。两高两部出台的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，却将审前社会调查定位适用于可能判处非监禁刑的案件，由此形成的书面意见或者报告难以具备品格证据的性质，而仅起到量刑参考的作用，且其适用具有选择性。故法律性质的不明确可能造成实践中对社会调查的适用形成不同标准。
(二)程序规则缺乏
多年来，作为少年刑事诉讼中的一项特别程序，社会调查在操作程序与具体规则上系由各地根据实际条件摸索而来，一直未能规范化。
1.调查时间。由于未成年人刑事案件适用简易程序的情况比较多，在审限内完成社会调查时间紧迫。部分社会调查需时过长以至超出简易程序审限的，往往不得不转为普通程序，以保障调查的完成。因此，迫切需要解决调查时间与审限的矛盾。
2.调查方式及报告内容最低要求。调查对象的范围和调查报告的依据性材料应否有最低限度要求?部分社会调查仅仅询问了被告人的父母，调查报告基本不附任何证据性材料，造成调查报告可信度较低。
3.监督程序。根据调查问卷统计的情况来看，73％的人认为司法所对社区工作人员基本无监督或监督力度不大，反映出社会调查监督形势的严峻。
4.法庭展示的阶段及方式。社会调查报告在法庭上进行展示的阶段与方式，以重庆市基层法院为例，有的在法庭调查结束以后法庭辩论以前，单独设置一个社会调查程序，由法官宣读报告的内容，或者由调查主体(司法助理员)出庭进行宣读，并征求控辩双方的意见；有的却将该程序设置在被告人最后陈述以后，且不再征求控辩双方的意见。这种差别实质源于对社会调查报告性质的不同理解。
调查报告的内容既涉及客观内容，如成长背景、家庭、学习、受教育情况等，也包含犯罪原因分析、量刑建议等主观内容，由于对展示方式没有具体的规定，目前只将客观内容进行了展示。
(三)运行保障不到位
高质量的社会调查及报告不仅依赖于程序的保障，还依赖于人员配备、队伍培训、运作经费等物质上的保障。据统计，只有35％的回复能保证两名调查员共同完成调查。其次，社会调查具有一定的专业性，需要对调查员进行专门培训。实践中，部分调查报告漏填、误填、内容含糊、太过简略与不能开展专门的培训有很大关系。而且，因经费不足，调查员积极性不高。
(四)社会功能难以发挥
社会调查的作用不仅仅在于对量刑产生影响，同时也是对未成年犯进行帮教、矫治的依据，但目前仅在量刑上有所体现。问卷调查反映，社会调查对开展社区矫正工作有很大影响的仅占14％，而认为影响很小和基本无影响的占42.9％，其余认为影响一般。可见，社会调查以及报告对于社区矫正的作用没能充分发挥。
三、制度的构建与完善
由司法行政机关负责社会调查的模式，因具有调查主体稳定、专业、独立，易于长期坚持和利于判后考察等优点而被肯定，故有必要以实践为基础，对该模式进行制度构建与完善，使其行之更远。
(一)立法授权与社会理念的培养
2009年9月2日，两高两部联合发布的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》给委托司法行政机关模式以明确的政策依据。当前需要依法确立司法行政机关在社会调查程序中的主体地位，使司法行政机关能够参与到少年刑事诉讼的量刑前程序中。
社会调查的内容多系社会评价性质，面对的对象多为守法公民，社会调查更依赖于与人的交流，因而需要社会理解、支持和实际行动的配合。统计显示，70％以上的司法助理员认为开展社会调查有难度或难度很高，一半的原因系调查对象不愿配合。因此应宣传社会调查工作对社会和谐、社区治理的意义，提高社会尤其是社区居民对社会调查的认知度，以赢得支持。
(二)程序规则的打造
具体的程序规则是保证社会调查制度具有可操作性并有效运行的重要条件，也属于立法的内容之一。社会调查程序的规则构建包括以下几个方面：
1.调查主体。宏观上由司法行政机关作为社会调查活动的承担主体。微观上调查员的组成 可以采取以司法助理员为主，社区工作人员、社区民警、社会组织、志愿者等为协助的两人调查形式。司法助理员必须参与调查是基于社区矫正以及专业性的需要。协助调查员则可以吸纳各种社会力量，既可以弥补司法行政人员数量的不足，也可以加强监督。
2.调查对象。除未成年被告人的父母等与之具有利害关系的调查对象外，家庭、社区和学校也为必调查对象，被告人有工作的，还应调查其工作单位，以保证信息多元性和直接性。家庭包括被告人的父母或其它共同居住的亲属。社区以涉嫌犯罪前所居住的社区为主，并包括居民和居(村)委会。学校以其就读的学校为主。增加对被羁押未成年被告人监所表现的调查，弥补社区矫正组织无法提供其犯罪后表现的内容。
3.调查方式。应规定走访为必要调查方式，调查对象跨行政区的，可以采取电话、函调、证明等形式，访谈应形成记录。
4.调查报告内容。表格式的调查报告已证明具有便于调查员掌握、易于推广的优点，应当坚持。内容上，笔者认为应作客观与主观之分。客观内容包括未成年被告人的性格特点、家庭情况、社会交往、成长经历、实施被指控的犯罪前后的表现、管教条件、调查员基本情况和调查过程等，主观内容包括犯罪原因分析、量刑意见等。客观内容和犯罪原因分析可以向被告人及其亲属公开，但量刑意见仅由法官掌握，具体原因后述。
5.调查监督。应规定以下原则：司法助理员参与调查原则、两人调查原则、回避原则。
6.调查期限。目前突出的问题是调查周期与简易程序审限的矛盾。有人建议以提前启动调查程序的方式避免审判阶段时间的不足，但需要公、检、法、司跨部门合作。
程序启动阶段涉及社会调查报告的性质。如为品格证据，则在侦查、审查起诉阶段进行社会调查是可以的；若仅是量刑参考意见，则在判前进行。笔者认为，既然报告的内容可以分为客观和主观两个部分，那么侦查或者审查起诉阶段进行客观内容的社会调查当可行，且无论在哪个阶段进行调查，客观内容应当是竞合的。如果在前期已经进行了客观内容的社会调查，法院就只需要社区矫正组织提供是否适用非监禁刑的建议，但须明确社会调查的主体仍应为司法行政机关，只是在不同阶段，委托机关不同而已。社会调查的流程可在侦查阶段就委托司法所进行社会调查，形成的书面材料附入案卷移送，检察机关、法院视报告的内容和起诉、裁判所需委托司法所进行适当补充调查，法院就是否适用非监禁刑征求社区矫正组织的意见(量刑意见)。
7.法庭审查。鉴于目前关于社会调查报告是否属于证据还有争议，在这里主要谈调查员出庭和量刑意见公开两个问题。从理论上讲，调查员出庭接受质询是比较科学的审查方式，有助于保证社会调查程序公正。笔者认为调查报告的客观内容可在法庭上予以开示，并征求控辩双方的意见，但量刑建议的内容不宜公开，只为法官量刑提供参考。
(三)外部专业资源的引入
社会调查报告虽然形式各异，但客观内容差别并不大，主要基于《若干规定》第21条。在主观内容上，各地存在有无“量刑建议”的区别。无论有无明确的“量刑建议”，目前法官从调查报告中获取的量刑参考仍然有限。评估被告人的人身危险性或再犯可能性是一个难题。
调查报告对社区矫正的影响不大。笔者认为原因是调查报告的内容没有达到帮教、矫治的要求。因刑法对未成年人犯罪没有个别化的处罚方式，故对未成年犯矫治个别化就显得非常重要。而个别化矫治方式的依据就来源于社会调查报告，包括未成年被告人的人身危险性评估。
笔者建议，在社会调查中引入心理测评，即人身危险性或再犯可能性的评估，让心理专家介入，将心理评估结论纳入调查报告内容，从而提高调查报告的质量、参考性及可信度。
[参考文献]
[1]曾康.未成年人刑事审判程序研究[D].重庆:西南政法大学博士论文,2007.
[2]沈利,陈亚鸣.刑事案件未成年被告人社会调查制度的法理考察与司法实践[J].青少年犯罪问题,2008,(2).
[3]杨飞雪.刑事案件社会调查制度研究——以未成年人成年刑事案件为例[J].人民司法,2009,(3).
[关键词]未成年人；社会调查；保障模式
[中图分类号]D912 [文献标识码]A
未成年被告人社会调查(以下简称社会调查)是指在刑事判决前，对未成年被告人的生活成长环境、犯罪原因等方面做背景性调查以便法院做出恰当处理的一种刑事诉讼活动。作为联合国《少年司法最低限度标准规则》(北京规则)确立的一项少年司法基础性制度，社会调查对恰当处理和保护犯罪未成年人具有重要意义。然而，如果没有一套合理机制模式保障社会调查程序的稳定、有效运行，那么法官获得全面、真实的社会调查报告就是一句空话，社会调查的价值目标也将落空。我国早于1991年就已在少年刑事诉讼中确立社会调查制度，但至今，立法仍未出台保障社会调查的细则规定，以致全国各地在实践中发展出多种模式。从2007年11月15日起，重庆市沙坪坝区人民法院(以下简称沙区法院)在全区推行委托由基层司法行政机构(司法所)从事社会调查并向少年法庭提交社会调查报告。由于尚属探索之举，该模式在制度严密性与相互配合上还不完备，实践中也暴露出诸多问题亟待解决。为此，本文从实证分析的角度，采取访谈、发放调查问卷和随机抽取社会调查报告样本的方式，对该模式的运行状况与效果进行考察评估，从而提出此种模式的一些制度构想，为我国少年刑事社会调查制度的路径选择提供参考。
一、运行现状考察
由于我国的社会调查并非少年刑事诉讼必经程序，并且其运行的保障问题也根本无立法支持，实际上较为规范的社会调查仅在全国的少数法院得到贯彻落实。沙区法院模式的考察意义在于，在既无经费支持又无额外人员配备的情况下，基本上持续保证了每一位本区籍未成年被告人拥有一份较为完整、规范的社会调查报告。
(一)运行过程考察
1.规范性依据。重庆市高级人民法院在2007年8月出台有《审理未成年人刑事案件社会调查工作暂行规定》(以下简称《高院暂行规定》)。2007年11月15日，沙区法院根该区域的实际情况与该区司法局联合出台《关于沙坪坝区未成年犯帮教矫治工作的暂行规定》(以下简称《沙区暂行规定》)，通过将社会调查列为社区矫正工作一部分的形式，确定由被告人居住地的司法所负责社会调查的制度，正式建立起社会调查保障模式。
2.适用范围。从平等原则来说，所有未成年被告人都应依相同程序获得社会调查。但限于地区规范性依据的效力范围和法院与辖区外司法行政机关的协调等情况，目前以司法行政机关为调查主体的探索主要在户籍地或经常居住地为沙坪坝区的未成年被告人中适用。
3.调查主体。社会调查主体的确定是制度设计的核心问题，它直接决定了社会调查的组织形式和模式概貌。沙区法院的实践，以司法所为受托主体，司法所再将工作具体分解到社区矫正人员或者司法助理员。绝大多数社会调查保证了两名调查员，根据社会调查报告样本统计来看，这一比例占到70％。调查员主要由司法助理员和社区工作人员构成，另有少部分社区民警参与。完全由社区工作人员进行调查的比例占到一半，如果加上司法助理员为主体以及司法助理员与社区工作人员联合调查为主体的，比例占到了86.7％。
4.调查对象与方式。调查对象与调查方式是否科学合理直接关系到所获取信息的真实性、准确性与全面性。沙区法院的社会调查以被告人的父母和社区、学校为主要对象，多采用访谈形式，基本贯彻了直接调查原则，保证了调查对象的多元。统计显示，70％的社会调查报告有两个以上的调查对象，100％采用访谈方式，仅有3例兼采用电话交谈。调查对象的占比统计如下：
5.调查内容与调查报告格式。《若干规定》第21条规定调查内容包括未成年被告人性格特点、家庭情况、社会交往、成长经历以及实施被指控的犯罪前后的表现等情况。沙区法院在实践中基本遵照了这些内容，同时增加了“量刑意见”一栏。
6.调查程序的启动与组织。法官审查发现被告人系本区的，交由法官助理向司法所送达起诉书副本、委托函和空白的社会调查报告表格，由司法所指派人员进行社会调查。完成报告后，司法所通知法院收取。完成一份社会调查报告通常耗时7日左右。
7.调查活动的监督与审查。(1)两人调查。实践中提倡有条件的司法所尽可能保证两名调查员。(2)回避。司法所在指派调查员时应考虑与被告人有无利害关系，调查员在发现存在利害关系时应自行回避。(3)调查员职责。调查员应亲自完成社会调查报告，并签名。(4)司法所审查。司法所应在报告完成后审查并签章。(5)法庭审查。调查报告内容除“量刑意见”外均在法庭调查完毕后宣读，并听取诉讼各方的意见。
(二)运行效果考察
社会调查报告是社会调查活动的最终成果，也是法官了解被告人犯罪背景的主要材料，社会调查制度运行的效果主要体现在调查报告上。理论上一般认为，社会调查报告信息应当具备全面性、真实性与准确性，从而供法官作量刑参考。对于全面性的考察，由于社会调查是犯罪背景性调查，并非法律要件性调查，是否全面并满足量刑参考需求，并无一个确定的判断标准，因此笔者无法从这一维度对之进行定量分析。可以操作的是，以给定的社会调查报告栏目，考察它填写的完整与否，以达宏观概貌的了解。至于真实性考察，也无法一一验证，只能付诸程序设计上的监督保障。因此，笔者在这里只考察调查报告的完整性和准确性，另从调查报告对法官量刑是否具有参考价值角度考察其参考性。
1.完整性。统计显示，沙区法院模式基本保证了社会调查报告的完整性。在以家庭情况、性格特点、社会交往、犯罪前的表现、犯罪后的表现、犯罪原因分析、管教条件、调查员基本情况、调查过程、量刑意见这10个报告填写项目为参数的统计中，95％的调查报告缺项控制在两项以下，仅缺一项和不缺的达到83％。但要指出的是，内容详细程度不够。
2.准确性。如果仅以“答对所问”这一标准来考察，基本做到了这一点。由于理解的差异，个别调查报告在“调查过程”栏答非所问。而在“调查过程”栏填写其它内容的情况比较多。“管教条件”和“犯罪后的表现”漏填情况比较多，分别占到28％和25％。“犯罪后的表现”缺项多因被告人被羁押无法了解。
“量刑意见”和“犯罪原因分析”也比较容易被漏填，分别占10％和8％。这两项主观色彩比较浓厚，对调查员的分析能力、法律素养和责任心要求较高。其中，调查员对“量刑意见”表述含糊其词或索性不填。另外，有些报告中的“管教条 件”与“量刑意见”内容之间缺乏联系。例如，在“管教条件”空缺的情况下，其“量刑意见”为“管制”，使法官难以理解其量刑意见的依据。
3.参考性。社会调查报告是否以及在多大程度上对法官的自由裁量发生影响，这是一个很难度量和需要进行大数量统计分析的问题。因此，笔者将之简化为，只要调查报告提供的管教措施和量刑意见与判决量刑结果(是否判处非监禁刑)一致，即认为调查报告对法官具有参考价值或者说参考性。根据社会调查报告样本与相应判决的统计来看，除6例无法比对外，83％的调查报告具有参考性。这一数据大体反映出社会调查的宏观运行效果。
(三)运行可持续性考察
之所以考虑以司法行政人员及社区矫正组织作为社会调查主体，是基于社会调查工作有整合进社区矫正工作的必要与可能。调查员对辖区内被告人有一定了解，开展调查既可提高质量，又可实现社区矫正的针对性，并能保证其可持续性。
1.司法行政人员的态度。司法行政人员作为调查主体，其对于社会调查的态度直接影响社会调查的质量及其可持续发展。从调查问卷反馈的情况看，认为进行社会调查有难度但难度一般的占57.1％，认为难度很小以及基本无难度的占28.6％，只有3份问卷认为难度很高。
2.社会调查对本职工作的影响力。问卷调查显示，认为社会调查对社区矫正和综合治理有影响但影响一般的比例较高，均为42.9％。但是认为影响小或者基本无任何影响的比例却相当高，其中社区矫正的比例为42.9％，综合治理的比例为52.4％。超过一半的人认为调查报告中的量刑建议(是否适合置于社区进行矫正)很有必要，这一比例占到57.1％，认为无必要的为零。
二、存在的问题与分析
尽管委托司法行政机关的调查模式在一定程度上保障了社会调查的实施，但立法依据缺失、程序规则缺乏、运行保障缺位以及社会功能难以发挥等问题导致这一模式的发展遇到瓶颈。
(一)立法依据缺失
1.社会调查制度及模式的法律地位。目前，社会调查制度及模式在诉讼法上是空白。司法行政机关从事社会调查的较高层面依据只能从2003年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于开展社区矫正试点工作的通知》中提出的“人民法院在判处非监禁刑工作中，可以征求有关社区矫正组织的意见”这样的表述中去探求。司法行政机关在该项工作中定位为“配合”、“协助”，难以确立起社会调查主体的独立地位。实践中，部分司法所工作人员表现出“做社会调查是帮法院的忙”也反映了这一点。由于无法律明确授权，司法助理员或社区工作人员在调查中遇到一定的阻力。第二，由于没有高位阶的立法支撑，不能展开跨区域的法院与司法行政机关的衔接与合作，而无法对受案法院管辖范围外的未成年被告人公平适用此模式。
2.社会调查报告的法律性质。少年刑事诉讼中的社会调查报告，属于品格证据，司法实践中也普遍将其视为品格证据进行程序设置和运用，该性质定位决定了社会调查程序以及形成的报告应当具有普适性。两高两部出台的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，却将审前社会调查定位适用于可能判处非监禁刑的案件，由此形成的书面意见或者报告难以具备品格证据的性质，而仅起到量刑参考的作用，且其适用具有选择性。故法律性质的不明确可能造成实践中对社会调查的适用形成不同标准。
(二)程序规则缺乏
多年来，作为少年刑事诉讼中的一项特别程序，社会调查在操作程序与具体规则上系由各地根据实际条件摸索而来，一直未能规范化。
1.调查时间。由于未成年人刑事案件适用简易程序的情况比较多，在审限内完成社会调查时间紧迫。部分社会调查需时过长以至超出简易程序审限的，往往不得不转为普通程序，以保障调查的完成。因此，迫切需要解决调查时间与审限的矛盾。
2.调查方式及报告内容最低要求。调查对象的范围和调查报告的依据性材料应否有最低限度要求?部分社会调查仅仅询问了被告人的父母，调查报告基本不附任何证据性材料，造成调查报告可信度较低。
3.监督程序。根据调查问卷统计的情况来看，73％的人认为司法所对社区工作人员基本无监督或监督力度不大，反映出社会调查监督形势的严峻。
4.法庭展示的阶段及方式。社会调查报告在法庭上进行展示的阶段与方式，以重庆市基层法院为例，有的在法庭调查结束以后法庭辩论以前，单独设置一个社会调查程序，由法官宣读报告的内容，或者由调查主体(司法助理员)出庭进行宣读，并征求控辩双方的意见；有的却将该程序设置在被告人最后陈述以后，且不再征求控辩双方的意见。这种差别实质源于对社会调查报告性质的不同理解。
调查报告的内容既涉及客观内容，如成长背景、家庭、学习、受教育情况等，也包含犯罪原因分析、量刑建议等主观内容，由于对展示方式没有具体的规定，目前只将客观内容进行了展示。
(三)运行保障不到位
高质量的社会调查及报告不仅依赖于程序的保障，还依赖于人员配备、队伍培训、运作经费等物质上的保障。据统计，只有35％的回复能保证两名调查员共同完成调查。其次，社会调查具有一定的专业性，需要对调查员进行专门培训。实践中，部分调查报告漏填、误填、内容含糊、太过简略与不能开展专门的培训有很大关系。而且，因经费不足，调查员积极性不高。
(四)社会功能难以发挥
社会调查的作用不仅仅在于对量刑产生影响，同时也是对未成年犯进行帮教、矫治的依据，但目前仅在量刑上有所体现。问卷调查反映，社会调查对开展社区矫正工作有很大影响的仅占14％，而认为影响很小和基本无影响的占42.9％，其余认为影响一般。可见，社会调查以及报告对于社区矫正的作用没能充分发挥。
三、制度的构建与完善
由司法行政机关负责社会调查的模式，因具有调查主体稳定、专业、独立，易于长期坚持和利于判后考察等优点而被肯定，故有必要以实践为基础，对该模式进行制度构建与完善，使其行之更远。
(一)立法授权与社会理念的培养
2009年9月2日，两高两部联合发布的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》给委托司法行政机关模式以明确的政策依据。当前需要依法确立司法行政机关在社会调查程序中的主体地位，使司法行政机关能够参与到少年刑事诉讼的量刑前程序中。
社会调查的内容多系社会评价性质，面对的对象多为守法公民，社会调查更依赖于与人的交流，因而需要社会理解、支持和实际行动的配合。统计显示，70％以上的司法助理员认为开展社会调查有难度或难度很高，一半的原因系调查对象不愿配合。因此应宣传社会调查工作对社会和谐、社区治理的意义，提高社会尤其是社区居民对社会调查的认知度，以赢得支持。
(二)程序规则的打造
具体的程序规则是保证社会调查制度具有可操作性并有效运行的重要条件，也属于立法的内容之一。社会调查程序的规则构建包括以下几个方面：
1.调查主体。宏观上由司法行政机关作为社会调查活动的承担主体。微观上调查员的组成 可以采取以司法助理员为主，社区工作人员、社区民警、社会组织、志愿者等为协助的两人调查形式。司法助理员必须参与调查是基于社区矫正以及专业性的需要。协助调查员则可以吸纳各种社会力量，既可以弥补司法行政人员数量的不足，也可以加强监督。
2.调查对象。除未成年被告人的父母等与之具有利害关系的调查对象外，家庭、社区和学校也为必调查对象，被告人有工作的，还应调查其工作单位，以保证信息多元性和直接性。家庭包括被告人的父母或其它共同居住的亲属。社区以涉嫌犯罪前所居住的社区为主，并包括居民和居(村)委会。学校以其就读的学校为主。增加对被羁押未成年被告人监所表现的调查，弥补社区矫正组织无法提供其犯罪后表现的内容。
3.调查方式。应规定走访为必要调查方式，调查对象跨行政区的，可以采取电话、函调、证明等形式，访谈应形成记录。
4.调查报告内容。表格式的调查报告已证明具有便于调查员掌握、易于推广的优点，应当坚持。内容上，笔者认为应作客观与主观之分。客观内容包括未成年被告人的性格特点、家庭情况、社会交往、成长经历、实施被指控的犯罪前后的表现、管教条件、调查员基本情况和调查过程等，主观内容包括犯罪原因分析、量刑意见等。客观内容和犯罪原因分析可以向被告人及其亲属公开，但量刑意见仅由法官掌握，具体原因后述。
5.调查监督。应规定以下原则：司法助理员参与调查原则、两人调查原则、回避原则。
6.调查期限。目前突出的问题是调查周期与简易程序审限的矛盾。有人建议以提前启动调查程序的方式避免审判阶段时间的不足，但需要公、检、法、司跨部门合作。
程序启动阶段涉及社会调查报告的性质。如为品格证据，则在侦查、审查起诉阶段进行社会调查是可以的；若仅是量刑参考意见，则在判前进行。笔者认为，既然报告的内容可以分为客观和主观两个部分，那么侦查或者审查起诉阶段进行客观内容的社会调查当可行，且无论在哪个阶段进行调查，客观内容应当是竞合的。如果在前期已经进行了客观内容的社会调查，法院就只需要社区矫正组织提供是否适用非监禁刑的建议，但须明确社会调查的主体仍应为司法行政机关，只是在不同阶段，委托机关不同而已。社会调查的流程可在侦查阶段就委托司法所进行社会调查，形成的书面材料附入案卷移送，检察机关、法院视报告的内容和起诉、裁判所需委托司法所进行适当补充调查，法院就是否适用非监禁刑征求社区矫正组织的意见(量刑意见)。
7.法庭审查。鉴于目前关于社会调查报告是否属于证据还有争议，在这里主要谈调查员出庭和量刑意见公开两个问题。从理论上讲，调查员出庭接受质询是比较科学的审查方式，有助于保证社会调查程序公正。笔者认为调查报告的客观内容可在法庭上予以开示，并征求控辩双方的意见，但量刑建议的内容不宜公开，只为法官量刑提供参考。
(三)外部专业资源的引入
社会调查报告虽然形式各异，但客观内容差别并不大，主要基于《若干规定》第21条。在主观内容上，各地存在有无“量刑建议”的区别。无论有无明确的“量刑建议”，目前法官从调查报告中获取的量刑参考仍然有限。评估被告人的人身危险性或再犯可能性是一个难题。
调查报告对社区矫正的影响不大。笔者认为原因是调查报告的内容没有达到帮教、矫治的要求。因刑法对未成年人犯罪没有个别化的处罚方式，故对未成年犯矫治个别化就显得非常重要。而个别化矫治方式的依据就来源于社会调查报告，包括未成年被告人的人身危险性评估。
笔者建议，在社会调查中引入心理测评，即人身危险性或再犯可能性的评估，让心理专家介入，将心理评估结论纳入调查报告内容，从而提高调查报告的质量、参考性及可信度。
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